向丹丹

摘要：通過我縣福利彩票公益金發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)階段我國(guó)在彩票公益金管理上存在的問題，指出今后在管理上應(yīng)采取的四個(gè)有力舉措。

關(guān)鍵詞：福利彩票公益金現(xiàn)狀問題管理措施

中國(guó)彩票發(fā)行政策規(guī)定，彩票發(fā)行資金的結(jié)構(gòu)是，返獎(jiǎng)比例不低于50％，發(fā)行費(fèi)用比例不高于15％，彩票公益金比例不低于35％。從彩票銷售收入中直接提取的35％上繳中央財(cái)政，這就是福利彩票公益金。福利彩票公益金是國(guó)家通過發(fā)行彩票籌集的，是專項(xiàng)用于老年人、兒童社會(huì)和福利事業(yè)等社會(huì)公益事業(yè)的資金，發(fā)行的宗旨是“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”。近幾年來我國(guó)對(duì)老年社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)、兒童福利事業(yè)的投入力度大大增加，逐步完善孤兒救助制度，為孤兒的健康成長(zhǎng)提供了一系列的配套政策、資金、設(shè)施和服務(wù)保障。

一、我縣彩票公益金發(fā)展現(xiàn)狀

自1987年來，我縣福利彩票在社會(huì)各界的支持和參與下，取得了快速發(fā)展，為募集公益資金，發(fā)展福利事業(yè)發(fā)揮了重要的作用。截至2009年底，我縣現(xiàn)有電腦彩票投注站50家，網(wǎng)點(diǎn)即開票銷售點(diǎn)70余家，共發(fā)行銷售福利彩票19677.41萬元，籌集公益金3095.61萬元。特別是近幾年來，我縣福利彩票更是得到充分發(fā)展，2005年我縣彩票發(fā)行銷售首次突破2000萬元（達(dá)2063.99萬元），2009年發(fā)行銷售福利彩票再創(chuàng)新高（達(dá)4484.94萬元），4年翻了一番，年均增幅處于全市前列。截至2009年，我縣共籌集公益金3095.61萬元，其中2005-2009年籌集公益金2432.04萬元，累計(jì)投入福利彩票公益金資助支出2956.74萬元。在使用過程中，我縣更是認(rèn)真貫徹和體現(xiàn)“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”的宗旨，主要資助為老年人、殘疾人、孤兒、棄嬰、優(yōu)撫對(duì)象等特殊群體服務(wù)的社會(huì)福利事業(yè)和保障事業(yè)；幫助有特殊困難的人；支持社區(qū)服務(wù)和慈善事業(yè)的發(fā)展；資助社會(huì)福利和慈善機(jī)構(gòu)公共設(shè)施的維護(hù)和更新；資助公眾關(guān)注且有利于弘揚(yáng)社會(huì)主義精神文明、能體現(xiàn)扶弱濟(jì)困宗旨的社會(huì)公益活動(dòng)以及國(guó)家規(guī)定的其他社會(huì)公益事業(yè)。先后資助新建、改擴(kuò)建社會(huì)福利院、農(nóng)村敬老院、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心、星光老年計(jì)劃等社會(huì)福利、社會(huì)公益、社會(huì)救助項(xiàng)目158個(gè)，直接受益的孤寡老人、殘疾人、孤兒、貧困學(xué)生等各類困難對(duì)象達(dá)數(shù)十萬人次。為切實(shí)推進(jìn)以老年人、殘疾人、兒童福利事業(yè)為重點(diǎn)的我縣社會(huì)福利、社會(huì)救助以及其他民政事業(yè)的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。

二、公益金在管理使用方面存在的問題

《彩票公益金管理辦法》第二十五條規(guī)定“彩票公益金使用部門或單位，必須按財(cái)政部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目使用計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行，不得擠占挪用彩票公益金，不得改變彩票公益金使用范圍”的規(guī)定，彩票公益金屬于專項(xiàng)資金，任何組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得以任何形式平調(diào)、擠占和挪用公益金，不得擅自改變使用范圍，應(yīng)由財(cái)政預(yù)算資金安排的項(xiàng)目，不得使用彩票公益金安排支出。但是，根據(jù)本人查閱相關(guān)資料并結(jié)合現(xiàn)實(shí)工作來看，近幾年全國(guó)在針對(duì)福利彩票公益金資助資金的審計(jì)檢查過程中，發(fā)現(xiàn)存在著以下一些的問題：

一是彩票公益金被用于民政部門行政經(jīng)費(fèi)及辦公大樓基建支出。全國(guó)檢查組在對(duì)全國(guó)的募委辦福利彩票公益金抽查時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分地方的民政局以修建老年公寓名義或以建設(shè)社區(qū)服務(wù)大樓的名義向上級(jí)部門申請(qǐng)公益金項(xiàng)目。申請(qǐng)的名義是符合福利彩票公益金資助范圍的，但建成后真正的用途卻是被該地的民政局一直作為辦公大樓在使用，根本就沒有社區(qū)服務(wù)功能或者被當(dāng)作公年公寓使用。在審計(jì)過程中也發(fā)現(xiàn)有些民政部門將彩票公益金用作購(gòu)置辦公設(shè)備、補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)支出，這些都是利用政策上的漏洞，鉆了管理不嚴(yán)的空子，如果公益金使用情況的監(jiān)管工作一旦有所放松，其不當(dāng)目的就很容易得逞。

二是超比例、擴(kuò)范圍使用福利彩票公益金。福利彩票管理辦法規(guī)定福利彩票公益金是專項(xiàng)用于老年人、兒童社會(huì)和福利事業(yè)等社會(huì)公益事業(yè)的資金，資助的范圍是“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”。同時(shí)又規(guī)定“如果公益金資助社會(huì)關(guān)注且有利于弘揚(yáng)扶貧濟(jì)困和慈善宗旨的社會(huì)公益活動(dòng)的，其全年資助額應(yīng)控制在本級(jí)用于民政福利事業(yè)公益金總額的10%以內(nèi)?！钡趯徲?jì)中普遍發(fā)現(xiàn)有些地區(qū)在使用福利彩票公益金時(shí)擅自擴(kuò)大范圍，打擦邊球，或者借公益金資助名義套取資金用于資助其他項(xiàng)目。同時(shí)，各地區(qū)的民政部門全年用于扶貧濟(jì)困資助支出占用于民政福利支出總額比例較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過10%的比例。我縣2007年到2009年期間，福利彩票公益金資助支出共計(jì)2155.54萬元，而這三年期間用于扶貧濟(jì)困等臨時(shí)救濟(jì)金的資助支出為406.37萬元，比例達(dá)到了總支出近20%。

三是改變用途隨意支配公益金。某些部門在申報(bào)公益金資助項(xiàng)目或在年初安排預(yù)算時(shí)是按照規(guī)定的項(xiàng)目（扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)的范圍內(nèi)）按實(shí)際需要分項(xiàng)目予以申報(bào)，但在實(shí)際使用過程中卻隨意改變用途、張冠李戴或者干脆申報(bào)時(shí)就巧立名目、虛報(bào)項(xiàng)目，以套取福利彩票公益金用于其他用途。如有些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)與民政部門領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系較好，平時(shí)提出要求民政部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)予以資助（稱之謂人情款項(xiàng)），考慮到無其他專項(xiàng)資金可以補(bǔ)助且資助項(xiàng)目比較難以申報(bào)，公益金的資助項(xiàng)目可以比較靈巧多用，于是就將福利彩票公益金以資助農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)、農(nóng)村居家養(yǎng)老建設(shè)或農(nóng)村敬老院建設(shè)的名義下?lián)茉擁?xiàng)目資金，其實(shí)質(zhì)用途卻并非如此。到次年，在對(duì)福利彩票公益金資助項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)或檢查過程中卻會(huì)發(fā)現(xiàn)部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)收到該款項(xiàng)后，真正用于相關(guān)的項(xiàng)目卻是少之又少，大部分的資金不知去向。如某市以技術(shù)改造為名，主管部門下屬的市福利總公司將公益金160萬元，用以歸還市彩票發(fā)行中心借款和日常經(jīng)費(fèi)開支。

四是彩票公益金項(xiàng)目缺乏事先審批標(biāo)準(zhǔn)且考察制度不到位、事中跟蹤制度不健全和事后評(píng)審制度不完善。很多地區(qū)在公益金的使用方面存在著上述問題，大部分資助項(xiàng)目在事先都未針對(duì)該項(xiàng)目實(shí)施后所產(chǎn)生的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行可行性調(diào)研，出具調(diào)研報(bào)告，記錄前期考察評(píng)估結(jié)果。有些項(xiàng)目沒有經(jīng)過充分的論證就匆忙上馬，等把彩票公益金投入后卻發(fā)現(xiàn)其實(shí)際產(chǎn)生的效益與預(yù)期目標(biāo)相差太大，社會(huì)意義又很小，但由于前期已投資下去，騎虎難下的情況下只能在原有的基礎(chǔ)上繼續(xù)投資，造成國(guó)家公益金和土地資源的極大浪費(fèi)。在中期，資助款投放以后，對(duì)資金使用情況缺乏有效跟蹤監(jiān)督，導(dǎo)致部分項(xiàng)目的公益金資金下?lián)芎?，在?shí)際使用過程中卻出現(xiàn)了一系列如挪作他用、截留資金、用于辦公經(jīng)費(fèi)等不合理現(xiàn)象的發(fā)生，使公益金沒有真正用在為民的實(shí)處上。在后期項(xiàng)目評(píng)審過程中也存在著項(xiàng)目評(píng)審論證不夠、透明度低、職責(zé)不清及違規(guī)追究的措施不力等一系列的問題。

三、福利彩票公益金管理上應(yīng)采取的措施

為了進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)福利彩票發(fā)行費(fèi)和社會(huì)福利公益金的使用管理工作，嚴(yán)肅社會(huì)福利彩票的發(fā)行工作紀(jì)律，保證社會(huì)福利公益金的使用效能，促進(jìn)社會(huì)福利彩票事業(yè)的健康發(fā)展，本人認(rèn)為應(yīng)該從以下幾方面來采取措施：

一是認(rèn)真制定落實(shí)彩票公益金預(yù)算安排和使用計(jì)劃。彩票公益金使用管理具有廣泛的社會(huì)影響。負(fù)責(zé)管理的民政部門要高度重視彩票公益金管理使用工作，嚴(yán)格遵守福利彩票發(fā)行宗旨和彩票公益金使用規(guī)定。在年初時(shí)要結(jié)合福利事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃和民政部門年度資金的使用安排，確定福利彩票公益金資助方向、投入重點(diǎn)、配套原則和使用要求。最大限度地發(fā)揮彩票公益金使用的社會(huì)效益性，制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、重點(diǎn)突出、科學(xué)合理的福利彩票公益金年初預(yù)算安排和使用計(jì)劃，并嚴(yán)格安照預(yù)算安排的計(jì)劃執(zhí)行。同時(shí)財(cái)政部門也要切實(shí)行使國(guó)家對(duì)彩票公益金分配使用的監(jiān)管職能，嚴(yán)控支出，防止出現(xiàn)超比例、擴(kuò)范圍使用福利彩票公益金或者隨意改變用途支配福利彩票公益金等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

二是公益金的使用方向要明確，規(guī)章制度要完善。彩票公益金作為國(guó)家稅收之外的一種額外的公益性收入，正確的使用場(chǎng)所應(yīng)該是在政府資本和民間資本兩者無法滿足需求或者投入不足的公益性需求，更何況我國(guó)有現(xiàn)在有那么多的貧困地區(qū)需要支援，而地方政府的投入又往往難以為繼，國(guó)家完全可以把彩票公益金重點(diǎn)向這些貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移援助。但是近幾年卻發(fā)現(xiàn)有些地方的民政部門和財(cái)政部門把福彩公益金用于城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村低保補(bǔ)助金方面，這就有悖于福利彩票公益金的性質(zhì)。給城市和農(nóng)村生活貧困的居民發(fā)放最低生活保障，這是政府的事情，而且是政府力所能及的事情。把彩票公益金用來發(fā)放低保，在本質(zhì)上就相當(dāng)于把政府要做的事情轉(zhuǎn)嫁到了彩民頭上，這是不公平的。這就相當(dāng)于有一部分彩票公益金是在各級(jí)地方政府之間分了。彩票收益是公益性的收益，應(yīng)該用于公益領(lǐng)域，不能與財(cái)政資金相混合，更不能作為國(guó)家的財(cái)政收入。根據(jù)資料顯示，在美國(guó)，彩票的收入在除去固定的發(fā)行經(jīng)費(fèi)之后，剩余資金都是要用于社會(huì)福利事業(yè)的，而且國(guó)外也有著清晰的公益金公布制度。因此，在公益金的使用方向上是很明確的，要切實(shí)做到不改變彩票公益金資助項(xiàng)目資金的用途，不擠占和挪用彩票公益金，不平衡一般財(cái)政預(yù)算，保證?？顚Ｓ?。

三是嚴(yán)格規(guī)范彩票公益金申請(qǐng)審核程序和監(jiān)督機(jī)制。首先負(fù)責(zé)管理的民政部門要建立并完善彩票公益金管理使用的工作程序。建立健全彩票公益金申報(bào)程序，保證項(xiàng)目按時(shí)、按規(guī)定申報(bào)，以及申報(bào)項(xiàng)目的真實(shí)可靠、科學(xué)合理；合理安排彩票公益金的資金投放范圍和領(lǐng)域，確保福利彩票公益金安全準(zhǔn)確的資金投向，避免項(xiàng)目審批隨意性，堅(jiān)持當(dāng)年撥付當(dāng)年使用原則，確保彩票公益金能夠及時(shí)、高效使用。其次是建立健全的彩票公益金項(xiàng)目的監(jiān)督檢查機(jī)制，對(duì)福利彩票公益金的資助項(xiàng)目做到事前、事中及事后全過程的監(jiān)督管理。法國(guó)偉大的啟蒙思想家、法學(xué)家孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。此話的含義是指要實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制衡。彩票公益金的使用政策性強(qiáng)，社會(huì)影響面大，使用不當(dāng)，將會(huì)在社會(huì)上產(chǎn)生嚴(yán)重不良的后果。民政部門不能既管資金又管項(xiàng)目，在福利彩票公益金的使用上必須做到資金管理和項(xiàng)目管理相分離，要建立一套完善的監(jiān)督管理和評(píng)審機(jī)制，成立福利彩票公益金使用評(píng)審委員會(huì)，充分發(fā)揮民主審查效應(yīng)，努力做到福利彩票公益金資助項(xiàng)目過程的公開化、透明化、規(guī)范化，以保證彩票公益金在資助過程中實(shí)現(xiàn)全程透明化，有規(guī)則、有原則、有效率地使用公益金。從根本上杜絕違法違紀(jì)問題發(fā)生，切實(shí)提高公益金的使用效益，真正體現(xiàn)福利彩票公益金的社會(huì)公益性。

四是做好彩票公益金項(xiàng)目的社會(huì)公告和信息通報(bào)工作，促進(jìn)公益金項(xiàng)目使用更加規(guī)范、透明。要嚴(yán)格執(zhí)行公益金使用的公示制度，定期向社會(huì)公布公益金的籌集、資助項(xiàng)目的評(píng)定、資助金的投放以及資助項(xiàng)目的執(zhí)行情況和效益，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。社會(huì)福利彩票發(fā)行費(fèi)和公益金的分配使用，必須堅(jiān)持公開、公正和透明的原則，做到人盡其責(zé)，物盡其用。建立健全公益金的使用公開制度和檢查監(jiān)督制度，并定期向社會(huì)公布資助項(xiàng)目和資金使用情況，接受有關(guān)部門的行政監(jiān)督和社會(huì)的輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督；要建立資金使用的申報(bào)、評(píng)審制度，嚴(yán)格規(guī)范操作程序；要明確公益金使用管理部門和人員的責(zé)任分工，健全工作機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行崗位責(zé)任制，充分發(fā)揮民政部門對(duì)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用和資金使用的行政主管作用；要建立案件查辦制度和行政責(zé)任追究制度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，及時(shí)處理。對(duì)違反規(guī)定的重大問題，要及時(shí)派出工作組進(jìn)行查辦，并將情況向社會(huì)通報(bào)，情節(jié)嚴(yán)重的要依法追究法律責(zé)任。

福利彩票公益金使用管理工作意義重大，應(yīng)該把它作為一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的、關(guān)系到百姓切身利益、關(guān)系到黨和政府的形象與聲譽(yù)、關(guān)系到民政部門“上為中央分憂，下為群眾解愁”宗旨得以實(shí)現(xiàn)的重要工作來抓，切切實(shí)實(shí)做到為民分憂解難。