熊文釗 鄭毅

評述由頭

2011年12月20日，一則公布在山西臨縣政府網(wǎng)站上的簡歷讓其轄下的安家莊鄉(xiāng)黨委書記曹莉成為網(wǎng)民圍觀對象。簡歷顯示，曹莉15歲即參加工作，獲大學(xué)本科學(xué)歷，網(wǎng)友質(zhì)疑造假。媒體致電林縣政府多個科室未獲回應(yīng)，而事后該縣政府官網(wǎng)上的曹莉簡歷頁面很快被刪除。當?shù)毓俜讲辉敢夤_回應(yīng)，甚至把曹莉的簡歷當成“機密”。如此一來，各種各樣的猜測和非議就不脛而走、愈演愈烈。為此，清華大學(xué)社會學(xué)系孫立平教授指出，政府工作信息的披露與保密制度，涉及的不僅是保密事宜，實際上會從根本上塑造權(quán)力的運作模式。事實上，現(xiàn)在權(quán)力運作的神秘化，已經(jīng)不是有利于維護權(quán)力的權(quán)威，而是成為危害權(quán)力的權(quán)威性，甚至導(dǎo)致社會矛盾和社會沖突加劇的一個重要因素。而很多問題也就由此而來?；乇堋⑦^度保密與權(quán)力運作神秘化背后的原因究竟是什么？該如何打破行政系統(tǒng)對公開信息的習(xí)慣性謹慎和畏縮心態(tài)？

雖然諸如“服務(wù)論”、“法治論”等現(xiàn)代行政法理念已經(jīng)開始逐漸消融“神秘衙門”的歷史冰封，但許多行政機關(guān)依然依托傳統(tǒng)觀念的庇護將官本位思想肆意傳承。在這種意識的主導(dǎo)下，權(quán)力運作神秘化也就仍然是當前最令老百姓錯愕的政治生態(tài)

在現(xiàn)實生活中，暗箱操作的現(xiàn)象以及進行暗箱操作的人們往往成為被指責的直接對象，但實際上，暗箱操作的空間卻是正式制度事先預(yù)留好的。因為沒有這樣的預(yù)留空間，暗箱操作就沒有進行的余地。因此，成功的“運作”就意味著穿越縫隙和扭曲規(guī)則。然而問題的實質(zhì)在于，為什么這些程序或規(guī)則可以被穿越和扭曲？比如，干部任命的透明度與滿足群眾的知情權(quán)，是相輔相成、互為因果的。在選拔干部時，增強干部任命的透明度，是滿足群眾的知情權(quán)的題中應(yīng)有之義。假如選民對一個干部的提拔提出了疑問，你卻把他的經(jīng)歷捂起來，弄得神秘兮兮的，那么，人們就越是想打開這個“黑匣子”，看看里面究竟有些什么“花頭”。莫非里面真有什么公開不得的東西？

副部長職能“神秘化”的政治生態(tài)

傳統(tǒng)的官本位思想同現(xiàn)代行政理念之間依然存在巨大張力。長期以來，國家機關(guān)深宅大院的“衙門”形象深入人心，對于普通民眾而言，不僅是大門巍峨不宜妄入，即便進去，也等級森然地令人無所適從。在李燕申請信息公開的過程中，“屬內(nèi)部管理信息因而不能提供”的官樣、“要求提供數(shù)據(jù)將用于論文具體哪一段”的官派、“泛泛言副部長配合部長工作”的官腔無不將這種官本位意識的現(xiàn)代殘留展現(xiàn)得淋漓盡致。雖然諸如“服務(wù)論”、“法治論”等現(xiàn)代行政法理念已經(jīng)開始逐漸消融“神秘衙門”的歷史冰封，但許多行政機關(guān)依然依托傳統(tǒng)觀念的庇護將官本位思想肆意傳承。在這種意識的主導(dǎo)下，權(quán)力運作神秘化也就仍然是當前最令老百姓錯愕的政治生態(tài)。

政治改革進程極大滯后于法治進程的階段性陣痛。從若干信息公開制度較為完備的國家經(jīng)驗來看，法治化往往是針對政治保守主義先期開火的“急先鋒”，然而政治改革真正達到法治設(shè)定的目標需經(jīng)一定的時滯期亦是不爭的事實。這是信息公開制度由構(gòu)建實施到真正實現(xiàn)所必須經(jīng)歷的“政法錯位的陣痛”，最早實現(xiàn)政府信息公開法律化的瑞典如是，堪稱信息公開法律制度最為完備的美國亦如是。因此，與其喟然長嘆為何在中國申請政府公開信息如此之難，我們倒不如去深入思考如何通過適當?shù)姆绞娇s短這段陣痛的存續(xù)期間，如何讓政治改革盡快跟上法治發(fā)展的腳步，如何讓我們的法治真正成為普照政府深宅大院的陽光。

不能忽略的是，政府內(nèi)部組織、管理制度的不完善以及實施的不規(guī)范也是政府部門對公眾信息公開要求閃爍其詞的重要原因。就拿李燕訴三部委要求公開信息來說，副職分工不清、變動頻繁自然是部委們的忌諱所在，而副職設(shè)置本身的違制甚至違法則更是部委們諱莫如深、急欲遮羞的深層原因。如今有的部委同時設(shè)置多達九個副職，即便這些副職的分工能說清，其公然違背《國務(wù)院組織法》的問題又如何能說得清呢？當然，這只是內(nèi)部制度問題之一，但卻至少說明了信息公開的現(xiàn)實窘境背后所隱藏的權(quán)力運作神秘化已經(jīng)到了如何之深、如何之甚的地步。

內(nèi)外結(jié)合破除神秘化“堅冰”

“陽光是最好的防腐劑”業(yè)已成為現(xiàn)代治理的金科玉律，但從理論上來說，將政府的行為完全置于公眾監(jiān)督的“陽光”之下實際上分為兩個面向：一是作為靜態(tài)的政府信息的公開。二是作為動態(tài)的政府運行過程的公開。美國就是以《信息自由法》和《陽光下的政府法》的二元結(jié)構(gòu)對這兩個方面分別予以規(guī)制。由此看來，雖然在位階上并不可同日而語，但就實際作用而言，我國的《條例》僅大致相當于美國的《信息自由法》，規(guī)范在結(jié)構(gòu)上同樣不具有全面性。然而，靜態(tài)信息的獲取是動態(tài)監(jiān)管的前提，因此《條例》的落實程度實際上對于我國構(gòu)建陽光政府、透明政府的政治改革目標的實現(xiàn)具有極為重要的基礎(chǔ)性價值。

從國家權(quán)力體系內(nèi)部尋找動力之源。首先，行政權(quán)的自我覺悟。無論是業(yè)務(wù)辦理還是監(jiān)督實現(xiàn)，李燕事件所反映的問題無疑都是與法治政府、和諧社會等基本理念格格不入的。隨著依法行政理念的深入推進，有的行政機關(guān)已經(jīng)開始扭轉(zhuǎn)官本位思想，從而逐步推進行政服務(wù)的深化改革。職能設(shè)置、辦事流程、投訴受理等一系列基本信息的公開已經(jīng)為越來越多的行政機關(guān)所重視。在李燕申請公開副職分管職能的14個部委中，大多數(shù)部委能夠給予令申請人滿意的答復(fù)就是最好的證明。其次，立法權(quán)的深入作為。2008年《條例》實施之后，我國的行政信息公開領(lǐng)域確實發(fā)生了翻天覆地的變化，但很難將這種變化歸結(jié)為立法權(quán)全面參與的結(jié)果?！稐l例》實施三年多來，出現(xiàn)了許多新情況、新問題，而《條例》本身又在諸多現(xiàn)實問題面前頗顯出力不從心的疲態(tài)，這其實都體現(xiàn)了對立法權(quán)深刻介入政府信息公開領(lǐng)域的熱切需求。目前看來至少應(yīng)對三個方面給予重視。其一，盡快實現(xiàn)作為當前信息公開領(lǐng)域最高規(guī)范的《條例》的法律化，為其深入實施提供良好的制度平臺。其二，細化有關(guān)條款，尤其是對于“國家機密”、“內(nèi)部信息”等易成為行政機關(guān)推諉借口的概念給予明確的界定，將其成為權(quán)力運行神秘化遮羞布的顯示空間完全窒息。其三，針對《條例》責任設(shè)置較少、實施效果過軟的情況，切實加強有關(guān)責任的設(shè)置、落實、追求等一系列問題，使其針對權(quán)力運行神秘化的成效真正硬起來。最后，司法權(quán)的有力推動。今年7月29日，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》正式施行，對于人民法院受理信息公開案件的范圍、條件、事由、主體資格等問題作了較為明確的規(guī)定，從而大大強化了對政府信息公開進行司法監(jiān)督的力度。雖然當代各國的司法權(quán)都普遍遭到來自于行政權(quán)極大膨脹的影響而地位有所衰落，但就國家權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，司法審查依然是監(jiān)督行政權(quán)力的最為有力的國家權(quán)力形態(tài)。因此，在未來相當長的一段時期內(nèi)，繼續(xù)強化司法監(jiān)督的廣度、深度和力度無疑是促成包括政府信息公開的完善在內(nèi)的政治改革早日實現(xiàn)同法治進程步伐一致的重要途徑。

從國家權(quán)力體系外部獲得監(jiān)督之力。首先，進一步促進公民權(quán)利意識的覺醒，使政府信息知情權(quán)作為一項基本公民權(quán)利的觀念深入人心。李燕起訴三部委的行為或許只是一位行政法學(xué)研習(xí)者出于專業(yè)直覺的本能反應(yīng)，而更多的公眾參與到以自身知情權(quán)的行使推動陽光政府、法治政府建設(shè)的進程中來才是更為珍貴的民主之劍。其次，以媒體和公眾輿論監(jiān)督為代表的社會權(quán)力的進一步良性發(fā)育也必然作為國家權(quán)力體系之外的重要因素對政府信息公開乃至法治國家的建設(shè)具有關(guān)鍵意義。最后，如何將公眾的知情權(quán)與社會權(quán)力的監(jiān)督實現(xiàn)無縫對接以最大限度發(fā)揮體制外監(jiān)督因素的應(yīng)有效果，將是未來擺在學(xué)者和實踐者面前的全新課題。

(作者分別為中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任；中央民族大學(xué)法治政府與地訪制度研究中心助理研究員)

責編/張曉肖楠美編/石玉