姚瑤 彭書科

站在常德城區(qū)最高點的德山孤峰塔上，鳥瞰江北城區(qū)，《規(guī)劃布局圖》上標(biāo)注的57個紅點，便還原成了一塊塊色彩斑斕、鱗次櫛比的安置小區(qū)。這些小區(qū)如一顆顆明亮的星星，散落在綠意盎然、高樓林立的沅水江畔，點亮了整座城市。

按照常德市政府的總體部署，“十二五”期間市江北城區(qū)計劃投資30多億元，累計完成18000套安置房建設(shè)，可保障約9000戶安置戶入住公寓樓。這也意味著規(guī)劃區(qū)內(nèi)的數(shù)千戶農(nóng)村居民將就此“進(jìn)城”，享受與城市居民同樣的社會保障和生活環(huán)境。而常德城市化的進(jìn)程，也將通過公寓樓小區(qū)安置為主的方式，逐步擺脫郊區(qū)宅舍以及城中村的羈絆，把城市的路網(wǎng)骨架向北、向西、向東快速地拓展。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國城市化率從36%上升到46.6%,9年增加了10.6個百分點，平均每年增長1.2個百分點。有權(quán)威機(jī)構(gòu)分析，當(dāng)前中國正處于城市化發(fā)展的“鉆石時期”,每年將有1300萬人進(jìn)城，到2025年，將有大約10億人居住在城市，出現(xiàn)220多座百萬人口以上的城市，城市GDP占全國GDP的比重將達(dá)到95%。正是順應(yīng)這樣一種發(fā)展的脈絡(luò)，常德以建設(shè)交通樞紐城市、生態(tài)宜居城市、區(qū)域中心城市為目標(biāo)，拉開了新一輪城市擴(kuò)容提質(zhì)的序幕。到2015年，常德要形成160平方公里的城市框架，建成區(qū)面積由近80平方公里增長到105平方公里，人口由70萬增長到100萬。

然而，城市的快速擴(kuò)容，卻帶來了新的課題，地從何來？如何確保有限的土地資源在城市擴(kuò)張中不被浪費？規(guī)劃區(qū)內(nèi)將要面臨拆遷命運的村莊農(nóng)戶們又將置身何處？常德市國土資源部門給出了自己的答案。

節(jié)約用地強(qiáng)化

近年來，從中央到湖南省，各級領(lǐng)導(dǎo)部門對于土地節(jié)約集約重要性的認(rèn)識已經(jīng)被提高到了無以復(fù)加的程度?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、《湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)節(jié)約集約利用土地的通知》、《湖南省人民政府關(guān)于節(jié)約集約用地的若干意見》等政策文件相繼出臺，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，已經(jīng)被認(rèn)為是關(guān)系民族生存根基和國家長遠(yuǎn)利益的大計。

在貫徹節(jié)約集約精神，強(qiáng)化土地管理，提高土地利用效率上，常德國土資源部門作出了富有成效的努力。

2011年，市政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和計劃管理的通知》（常政發(fā)〔2011〕21號），明確規(guī)定加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和計劃管理，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

2011年，湖南省國土資源廳共下達(dá)給常德市新增建設(shè)用地指標(biāo)610公頃，常德共預(yù)審各類建設(shè)用地項目290宗，總面積1873.37公頃，通過預(yù)審把關(guān)，共核減各類建設(shè)用地面積902畝。

在嚴(yán)格的規(guī)劃審批機(jī)制下，新增建設(shè)用地的總量是極為有限的，那么巨大的用地缺口如何解決？

常德將目光瞄準(zhǔn)了存量用地。

首先是嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策。近年常德先后組織開展了多輪閑置土地專項清理處置工作，對發(fā)現(xiàn)的閑置土地，嚴(yán)格按照《閑置土地處置辦法》的規(guī)定依法進(jìn)行了處理。僅2010年便清理出6宗閑置土地，或建議政府收回，或收取閑置費并責(zé)令限期動工。

其次便是努力推進(jìn)舊城改造，提高土地利用率。常德城區(qū)過去的總體特點是土地利用率低、生活環(huán)境差。為提高城市的品位，改善城市的面貌，促進(jìn)節(jié)約集約用地，市政府大力推動舊城改造，有效地提高了土地利用率，緩解了建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾。在舊城改造中，共審批拆遷項目約140個，拆遷面積近80萬平方米，共改造舊城土地面積約1150公頃，整個城市房屋普遍由過去的一到兩層提高到六層以上，容積率平均提高了4倍以上。

此外，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤也成為了常德在解決土地資源不足問題上內(nèi)部挖潛的一把“利器”。

早在2008年起，常德市政府向省國土資源廳呈送了申請實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的報告，使常德率先擠進(jìn)了“全省的籠子”。

省國土資源廳共批準(zhǔn)常德市增減掛鉤項目區(qū)14個，涉及2區(qū)6縣1市，拆舊區(qū)總規(guī)模724.54公頃，全市已實際審批建新區(qū)445.80公頃，占批準(zhǔn)方案建新區(qū)總規(guī)模的63%，有效緩解了新增建設(shè)用地計劃偏緊的壓力。

拓城安置謀變

無論是舊城的改造還是新城的擴(kuò)容，都涉及到一個向來被認(rèn)為棘手的問題——征地拆遷，而對于拆遷戶的安置補償問題自然就是難上加難。

與周邊其他城市一樣，長期以來，常德對郊區(qū)農(nóng)戶實行的是一戶一宅重建安置的方式。這種以單家獨院建設(shè)為主的方式，不但浪費土地資源，而且當(dāng)城市繼續(xù)向外擴(kuò)展的時候，工程建設(shè)者們又要對幾年前才安置妥當(dāng)?shù)姆课葸M(jìn)行再次拆遷。

為此，通過國土資源部門的調(diào)研謀劃，常德市委、市政府于2007年開始對市江北城市規(guī)劃區(qū)征地房屋拆遷實行公寓樓安置。市公寓樓安置辦一位負(fù)責(zé)人回憶：“當(dāng)時主要是基于三點考慮，一是節(jié)約集約利用土地資源，宅基地和公寓樓兩種安置方式在占用土地方面，前者比后者要高出好幾倍；二是避免重復(fù)拆遷；三是利于城市整體規(guī)劃，提升城市品質(zhì)?！?/p>

為了加速推進(jìn)公寓樓規(guī)劃與建設(shè)，常德市公寓樓安置辦根據(jù)土地儲備、市政建設(shè)、融資平臺當(dāng)前和未來幾年的用地安置需要，對市江北城區(qū)武陵區(qū)、柳葉湖度假區(qū)、鼎城區(qū)8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中38個村（社區(qū)）進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查摸底，掌握了安置需求基本情況；在反復(fù)現(xiàn)場踏勘、認(rèn)真聽取意見的基礎(chǔ)上，順利完成了覆蓋江北城區(qū)的57個安置小區(qū)選址，其中武陵區(qū)45個、柳葉湖11個、鼎城區(qū)1個，并合理確定了建設(shè)規(guī)模和建筑形式。

在去年3月向市委市政府的一次專題匯報會上，市政府副秘書長、市公寓樓安置辦主任張國政這樣評價道：“當(dāng)前，公寓樓安置已成為我們拆遷安置的主要方式，公寓樓建設(shè)已關(guān)系到我們城市建設(shè)的順利推進(jìn)，具有舉足輕重的地位。可以說，只有公寓樓安置做好了，拆遷工作和項目建設(shè)才能順利推進(jìn)，我們的城市擴(kuò)容提質(zhì)才能真正實現(xiàn)?！?/p>

改革首先需要構(gòu)建完整的安置政策制度體系，統(tǒng)一規(guī)范，才能打開安置工作的新局面。2009年7月，在借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，總結(jié)白馬湖小區(qū)等8個試點小區(qū)的實踐經(jīng)驗，常德市第一個公寓樓安置管理文件--《常德市江北城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)公寓樓安置小區(qū)建設(shè)安置管理辦法（試行）》出臺，該辦法從機(jī)構(gòu)組建、職責(zé)劃分、工程建設(shè)、資格確認(rèn)、安置入住、政策優(yōu)惠、后續(xù)管理等方面對公寓安置工作進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范。他們還先后制訂了建設(shè)資金管理辦法、工程建設(shè)參照標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)性收費參照標(biāo)準(zhǔn)、主體及附屬工程建設(shè)造價標(biāo)準(zhǔn)等一系列配套制度，有效解決了公寓樓建設(shè)過程中遇到的各種瓶頸問題。

“公寓樓建設(shè)最根本的目的是解決拆遷農(nóng)民安置問題，只有把農(nóng)民安置好了，拆遷才能順利進(jìn)行，項目才會順利推進(jìn)。”

市政府明確規(guī)定，每戶安置戶可以按500元/平方米的價格購買兩套安置房，一套用于居住，一套用于出租；房屋辦理土地證和房產(chǎn)證，5年后可以上市交易；對公寓樓給予5年的物業(yè)補貼；為了讓安置戶生活便利，基本保證了安置小區(qū)1村1址；在小區(qū)規(guī)劃、戶型選擇等方面，充分征求安置戶意見；小區(qū)配套了有線電視、管道燃?xì)?、電視監(jiān)控、避雷系統(tǒng)等；遠(yuǎn)郊農(nóng)民大面積耕種養(yǎng)殖等問題也在探索解決中……

為了讓拆遷農(nóng)民盡早完成向“市民”的轉(zhuǎn)變，相關(guān)部門還加大了就業(yè)培訓(xùn)和社會保障的覆蓋力度，使村民們搬進(jìn)來就能享受城市居民的醫(yī)保、社保?！叭ツ辏乙淮涡越o79歲的母親交了8500元養(yǎng)老保險，第二個月她就開始領(lǐng)補貼了?！贝骷覎彴仓眯^(qū)居民戴勝全告訴記者。

正是這種讓人沒有后顧之憂的安置策略，讓常德的征地拆遷不再成為“第一等的難事”。