楊志剛

［摘要］ 自《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》出臺以后，前海就受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，更是被很多媒體譽(yù)為“特區(qū)中的特區(qū)”。為了創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，深圳市提出了擬在前海建立監(jiān)督專員制度，這一制度借鑒了香港廉政公署體制的經(jīng)驗(yàn)，是對我國現(xiàn)有行政監(jiān)督體制的突破和創(chuàng)新。本文從對香港廉政公署制度的分析入手，介紹了廉政公署的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作特點(diǎn)，并指出了這一制度對前海監(jiān)督專員制度的借鑒作用。

［關(guān)鍵詞］ 香港廉政公署； 前海合作區(qū)； 監(jiān)督專員； 啟示

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 06. 041

［中圖分類號］F630.9［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）06- 0087- 03

１香港廉政公署的基本情況

１．１香港廉政公署的歷史沿革與成立背景

香港廉政公署簡稱廉政公署簡稱ＩＣＡＣ， 它是香港一個專門打擊貪污的獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，成立于１９７４年２月１５日。它的前身總督特派廉政專員公署，１９９７年香港回歸祖國后，依照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第５７條規(guī)定，特區(qū)政府設(shè)立香港特別行政區(qū)廉政公署，仍簡稱“廉政公署”。

２０世紀(jì)７０年代以前，香港貪污活動猖獗， 整個社會貪污狀況非常嚴(yán)重，全社會都醞釀著一股反貪污的暗流。１９７３年，涉嫌貪污４２０萬港幣的香港九龍總警司葛柏在被調(diào)查期間成功脫逃出境，引起了香港社會的極大憤慨，香港市民展開了聲勢浩大的“反貪污捉葛柏”大游行。為盡快平息事態(tài)，１９７４年２月１５日，香港立法局通過《香港特派廉政專員公署條例》，宣布成立一個“與任何政府部門包括警務(wù)處沒有關(guān)系的獨(dú)立的反貪組織”，即香港廉政公署，香港廉政公署由此得以成立。１９９７年香港特別行政區(qū)成立以后，廉政公署被保存了下來，廉政專員成為特區(qū)政府的主要官員之一，獨(dú)立工作，對行政長官負(fù)責(zé)，由特區(qū)行政長官提名并報請中央人民政府任命。

１．２香港廉政公署的機(jī)構(gòu)設(shè)置

依據(jù)香港《廉政公署條例》，目前，香港特區(qū)廉政公署下設(shè)執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處3個部門和為這3個部門提供服務(wù)的一個行政總部。這4個部門共同受廉政專員主管，并在功能上相互配合，分別承擔(dān)著各自的職責(zé)，圖１為香港廉政公署機(jī)構(gòu)設(shè)置示意圖。

執(zhí)行處負(fù)責(zé)案件的調(diào)查。案件的主要來源是市民舉報。執(zhí)行處所屬的舉報中心每天２４小時辦公，市民可通過各種方式舉報。執(zhí)行處接到舉報后會很快分析歸類，立案調(diào)查，調(diào)查員有權(quán)采取拘捕行動，還有權(quán)搜查樓宇，檢查及扣押可能與罪行有關(guān)的任何物件。

防止貪污處的職責(zé)是審查政府部門和公共機(jī)構(gòu)（如電力公司、煤氣公司、地下鐵道公司）的工作程序，以修訂可能導(dǎo)致貪污的工作方式。審查范圍包括政府部門的執(zhí)法、發(fā)放牌證程序、承包合約、對公平選舉的監(jiān)督等方面，大到數(shù)百億的新機(jī)場工程，小到公共汽車收費(fèi)箱中硬幣流失等無所不包。

社區(qū)關(guān)系處的職責(zé)是通過與市民的接觸和大眾傳媒，教育市民認(rèn)識貪污的禍害，提高市民對貪污的警覺性，并爭取市民對反腐敗工作的支持。

１．３香港廉政公署的運(yùn)作特點(diǎn)

１．３．１高度的獨(dú)立性

香港廉政公署最大的特點(diǎn)就是獨(dú)立性，它擁有相對獨(dú)立的運(yùn)作體系，是直接對香港最高行政長官負(fù)責(zé)的完全獨(dú)立的、唯一的反貪機(jī)構(gòu)。其獨(dú)立性不僅表現(xiàn)在廉政公署與其他社會團(tuán)體的獨(dú)立，最主要表現(xiàn)在與政府部門的獨(dú)立。廉政公署不屬于香港政府體系，其日常運(yùn)作及行政也獨(dú)立于警察及公務(wù)員體系之外。廉政公署的經(jīng)費(fèi)也是以獨(dú)立開支總目的形式呈交特別行政區(qū)長官審批，從政府每年的預(yù)算中撥出。這種獨(dú)立性通過以下具體的制度設(shè)計得以保證。

（１） 獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。廉政公署是香港獨(dú)立的、唯一的反貪污腐敗專門機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府體制之外，不受任何政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、制約而直接隸屬特別行政區(qū)長官，由廉政專員負(fù)責(zé)管理和指導(dǎo)廉政公署的工作，并向行政長官直接報告，不受任何機(jī)構(gòu)、人士的管轄牽制。

（２） 獨(dú)立的人事。廉署成員體系與政府公務(wù)員體系相互分離，自成體系，廉政公署在任用人員時會在一定程度上依循香港政府法例和香港公務(wù)員任用制度，但又不同于其他政府部門的人事管理。

（３） 獨(dú)立的財政撥款。廉署財政經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，由最高行政長官每年從政府的預(yù)算中單獨(dú)劃撥，并由行政長官掌握經(jīng)費(fèi)的最終審批權(quán)和決定權(quán)，其他各級政府官員無法干涉廉政公署的經(jīng)濟(jì)來源，經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立有利于廉政公署放心大膽地監(jiān)督他們。

１．３．２三管齊下的反貪策略

腐敗并不是一個單一的違法、犯罪問題，其形成有深刻而復(fù)雜的原因和社會條件，要從源頭上扼制腐敗必須科學(xué)地分析其產(chǎn)生的根源和路徑，多管齊下，才有可能控制腐敗的滋生蔓延。作為一個獨(dú)立的反貪機(jī)構(gòu)，僅僅依靠執(zhí)法并不足以根治腐敗問題。在制度設(shè)計方面，香港廉政公署從執(zhí)法、預(yù)防及社區(qū)教育三方面打擊貪污，3個業(yè)務(wù)部門的策略及所執(zhí)行的工作相輔相成，最終實(shí)現(xiàn)肅貪倡廉的目標(biāo)。

１．３．３較強(qiáng)的透明性

“透明度”是政府維系市民信心，與市民拉近距離的重要因素。香港廉政公署的運(yùn)作也具高度的透明性。廉政公署的網(wǎng)站對外開放，包羅內(nèi)容全面，記載了廉政公署從成立至今的方方面面，從它的歷史到它的機(jī)構(gòu)，從它的管理到它的成就，應(yīng)有盡有。廉署專員每年都會公布一份廉政公署年報，總結(jié)一年來的工作業(yè)績及不足，執(zhí)行處也有其獨(dú)立的刊物。市民有任何疑問都可通過各種渠道如電話、電郵、面談聯(lián)系地方的社區(qū)關(guān)系處。同時，廉政公署也會主動地通過媒體、期刊等宣傳信息和工作。較強(qiáng)的透明度為市民的廣泛參與打下基礎(chǔ)，贏得支持與信任。

１．３．４制度的可操作性和配套性完善

在廉政公署的制度設(shè)計中，非常注重制度的可操作性以及一系列非常細(xì)微的具體的配套制度的設(shè)計。以廉政公署舉報中心運(yùn)作的具體程序及其制度設(shè)計為例，舉報中心２４小時運(yùn)作，接受市民的舉報。廉政公署各分區(qū)辦事處所接獲的舉報及查詢，亦會轉(zhuǎn)交舉報中心處理。舉報中心收集所有經(jīng)由不同途經(jīng)傳送到廉政公署的舉報，這些舉報途徑包括：投函、電話、親身舉報到廉政公署分區(qū)辦事處及其他政府部門轉(zhuǎn)介的所有舉報，每日由處長級人員評審。若屬涉及貪污案件，則再分類成不可追查及可追查類別，可追查案件由執(zhí)行處展開調(diào)查，一路監(jiān)察進(jìn)展，若證據(jù)不足則提交審查貪污舉報咨詢委員會審查，若委員會議決定不采取進(jìn)一步行動，則通知有關(guān)當(dāng)局。

１．３．５職權(quán)行為的廣泛性

香港政府為使廉政公署能嚴(yán)厲有效地懲治違法分子，先后頒布了3個特別法例，包括《防止賄賂條例》、《廉政公署條例》、《防止選舉舞弊及非法行為條例》。這些法例授予廉政公署廣泛的權(quán)力，如調(diào)查權(quán)力、搜查權(quán)力、拘捕權(quán)力、對象扣押權(quán)力、扣留旅游證件權(quán)力、印取拍照權(quán)力、財產(chǎn)處置權(quán)力等，涉及調(diào)查辦案及審理過程的方方面面，并由相應(yīng)的職權(quán)保障措施給予保證，從基礎(chǔ)和源頭上確保廉政公署的辦事效果，提高效率。

２前海合作區(qū)監(jiān)督專員制度的基本情況

２．１前海合作區(qū)的基本情況

前海位于深圳西部、珠江口東岸，毗鄰港澳，劃面積１５平方千米。它處于珠三角區(qū)域發(fā)展主軸與沿海功能拓展帶的十字交匯處，緊臨深港兩個機(jī)場、深圳—中山跨江通道、深圳西部港區(qū)和深圳北站，廣深沿江高速公路貫通其中，具備良好的海陸空交通條件和突出的綜合交通優(yōu)勢，在粵港澳區(qū)域內(nèi)具有重要戰(zhàn)略地位。前海合作區(qū)的概念自２０１０年提出以來，在國內(nèi)外都受到了廣泛關(guān)注。２０１０年８月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，并在批復(fù)中指出要把前海建設(shè)成為“粵港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新合作示范區(qū)”、“全國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要基地”和“具有強(qiáng)大輻射能力的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心”；同年１０月，國家發(fā)改委已下發(fā)通知稱深圳前海地區(qū)獲計劃單列市管理權(quán)限。因此，可以說，前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)是特區(qū)中的特區(qū)，最具有開展各種行政體制改革的基礎(chǔ)。

２．２前海合作區(qū)監(jiān)督專員制度介紹

２０１１年，提交給深圳市人大常委會審議的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例（草案）》（以下簡稱條例）中首次提出了監(jiān)督專員制度，該條例第十四條明確規(guī)定“設(shè)立前海合作區(qū)監(jiān)督專員公署，負(fù)責(zé)監(jiān)督前海管理局開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營和管理活動；監(jiān)督專員公署由監(jiān)督專員一人和助理監(jiān)督專員若干人組成；監(jiān)督專員和助理監(jiān)督專員可以根據(jù)工作需要設(shè)立專屬的工作機(jī)構(gòu)；監(jiān)督專員和助理監(jiān)督專員由市政府從深圳市或者香港的知名人士中提名，市人大常委會決定任命；監(jiān)督專員公署每年向市人大常委會報告工作，并向社會公開；監(jiān)督專員公署的經(jīng)費(fèi)由市本級財政預(yù)算安排。”同時，該條例第十五條中對監(jiān)督專員獨(dú)立開展工作也進(jìn)行了明確規(guī)定，“監(jiān)督專員或者助理監(jiān)督專員依照本條例獨(dú)立開展監(jiān)督工作，不受非法干涉；監(jiān)督專員或者助理監(jiān)督專員有權(quán)查閱前海管理局各種會議記錄、合同文本、財務(wù)賬簿和其他文件；有權(quán)要求前海管理局工作人員說明有關(guān)情況；有權(quán)要求前海合作區(qū)內(nèi)的企業(yè)和員工就有關(guān)事項作證；有權(quán)在前海合作區(qū)內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督所必須的其他調(diào)查活動；監(jiān)督專員或者助理監(jiān)督專員接受的投訴事項及調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，但涉及企業(yè)商業(yè)秘密和個人隱私的除外；監(jiān)督專員或者助理監(jiān)督專員通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)有違規(guī)情況的，有權(quán)要求前海管理局糾正，并對違規(guī)人員提出處理建議；發(fā)現(xiàn)有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理?！?/p>

從條例草案的規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)，上述監(jiān)督專員制度在我國內(nèi)地屬于首創(chuàng)，是對我國現(xiàn)有行政監(jiān)督制度的突破，但這種制度背后更能看到香港的廉政公署制度的影子。

３廉政公署制度對監(jiān)督專員制度的啟示

３．１必須要把條例中的關(guān)于監(jiān)督專員的各種規(guī)定落到實(shí)處

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》中所提出的監(jiān)督專員制度，在我國可以說是首創(chuàng)，它突破了我國現(xiàn)有的行政監(jiān)督體制，因此受到來自各方面的壓力也必然會很大。深圳市通過特區(qū)立法權(quán)創(chuàng)立監(jiān)督專員制度只是一種法律上的創(chuàng)新，但要在前海的開發(fā)過程中真正落實(shí)這種制度，卻是對很多方面的一種變革，必然會觸動到很多人的既得利益。因此，制定條例創(chuàng)造監(jiān)督專員制度只是第一步，落實(shí)條例中的關(guān)于監(jiān)督專員的各種規(guī)定才是最關(guān)鍵最重要的。

３．２保證監(jiān)督專員的獨(dú)立性

目前，保持監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性已成為世界各國的共識，《聯(lián)合國反腐敗公約》中也強(qiáng)調(diào)了機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性對行政監(jiān)督和防止腐敗的重要性。縱觀香港廉政公署的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，由于在１９７４年之前被設(shè)置于香港警隊之下，香港廉政公署的前身反貪污室在反腐敗領(lǐng)域基本上沒有什么建樹，所以最終才引發(fā)了葛柏案，并直接促使了香港廉政公署的成立。而獨(dú)立的廉政公署成立以后，香港一躍成為世界上最清廉的地區(qū)之一，這里面，廉政公署的獨(dú)立性至關(guān)重要。同樣，前海合作區(qū)監(jiān)督專員制度要真正發(fā)揮作用，就必須保持高度的獨(dú)立性。

（１） 機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。監(jiān)督專員應(yīng)只需要向深圳市人大和人大常委會負(fù)責(zé)，不受其他任何機(jī)構(gòu)和個人的影響、干預(yù)和控制。

（２） 財務(wù)的獨(dú)立性。監(jiān)督專員公署的經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)該獨(dú)立，不受其他政府部門的控制，監(jiān)督專員公署的經(jīng)費(fèi)預(yù)算直接由人大在財政預(yù)算中安排。

（３） 人員的獨(dú)立性。監(jiān)督專員和監(jiān)督專員公署的其他工作人員不應(yīng)該從現(xiàn)有的公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部直接選調(diào)，而應(yīng)該面向全社會公開選聘。監(jiān)督專員和監(jiān)督專員公署的其他工作人員也不能受制于現(xiàn)有的公務(wù)員管理體制，以保證監(jiān)督專員公署在人員上具有真正的獨(dú)立性。

３．３監(jiān)督專員制度的透明性和公開性

監(jiān)督專員高度的獨(dú)立性和廣泛的職權(quán)，必然會帶來權(quán)力濫用的危險，因此，保持監(jiān)督專員制度的透明性和公開性，以便形成對監(jiān)督專員的制約是必不可少的。要通過輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等手段，最大限度地保證監(jiān)督專員制度的透明性和公開性，讓它在陽光之下運(yùn)行，這樣既可以鼓勵全社會廣泛參與對行政權(quán)力的監(jiān)督，又可以防止監(jiān)督專員制度本身滋長貪欲、越軌行權(quán)、腐敗變質(zhì)。

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