邱永文，張秀霞

摘要：民主監(jiān)督是我國多黨合作和政治發(fā)展方面的一個重要問題。對于這一問題有許多文章和觀點，有些觀點是有分歧甚至是對立的。政治系統(tǒng)理論中的結構——功能主義視角給我們提供了另外一種研究范式，從另外一個視角提供對這一問題的深入研究。

關鍵詞：結構——功能主義；民主監(jiān)督

中圖分類號：D665文獻標識碼：A文章編號：1008-6269(2012)05-0023-04

結構功能主義是西方20世紀在西方出現(xiàn)的一種研究范式。它主張組成系統(tǒng)的各個要素彼此聯(lián)系、彼此作用構成一個整體，整體大于部分之和。不同的要素在系統(tǒng)結構中的不同位置決定了它的不同功用。同時系統(tǒng)與外部環(huán)境也相互聯(lián)系和作用，彼此產生影響。按照政治系統(tǒng)論和結構功能主義的研究視角，中國的民主監(jiān)督從微觀到宏觀處在三個不同層次的政治系統(tǒng)中，各個系統(tǒng)對它的影響和作用是不一樣的。分析和認清這些不同，就能較為客觀地給中國民主監(jiān)督功能實效一個準確的判定。

一、系統(tǒng)論與結構——功能主義

談到政治系統(tǒng)，有必要把系統(tǒng)論和結構功能主義的研究范式簡單梳理一下。這是運用這一方法研究民主監(jiān)督結構的方法論基礎。政治系統(tǒng)這一概念，是從系統(tǒng)科學中借鑒過來的。戴維·伊斯頓認為，系統(tǒng)是一個由若干要素以某種結構形式聯(lián)結構成的具有特定功能的有機整體。系統(tǒng)、要素、結構、功能四個概念，構成了要素與要素、要素與系統(tǒng)、系統(tǒng)與環(huán)境三方面的相互關系。系統(tǒng)論的核心思想是將政治活動及其周圍環(huán)境視為一個整體的系統(tǒng)觀念。而任何政治系統(tǒng)都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，政治系統(tǒng)內部的不同結構和組合反映和體現(xiàn)了政治系統(tǒng)的不同功能。他還認為，系統(tǒng)中各要素不是孤立地存在著，每個要素在系統(tǒng)中都處于一定的位置上，起著特定的作用。要素之間相互關聯(lián)，構成了一個不可分割的整體。要素是整體中的要素，如果將要素從系統(tǒng)整體中割離出來，它將失去要素的作用。美國政治學家阿爾蒙德等由政治系統(tǒng)論發(fā)展出了關于政治系統(tǒng)的結構——功能主義研究范式[1]。

系統(tǒng)的結構與功能是系統(tǒng)科學的基本范疇。任何系統(tǒng)都有一定的結構。系統(tǒng)的結構是系統(tǒng)保持整體性及具有一切功能內在根據(jù)，也是系統(tǒng)內部各組成要素之間在時空方面有機聯(lián)系與相互作用的方式或順序。結構功能主義認為，社會是具有一定結構或組織化手段的系統(tǒng)，社會的各組成部分以有序的方式相互關聯(lián)，并對社會整體發(fā)揮著必要的功能。整體是以平衡的狀態(tài)存在著，任何部分的變化都會趨于新的平衡。

系統(tǒng)論的觀點和研究方法后來被廣泛的引進社會科學的研究之中，并引起社會科學研究的方法論革命。美國政治學家戴維·伊斯頓把系統(tǒng)論的研究引入政治學科，認為政治系統(tǒng)是為社會規(guī)定有價值物的權威性分配（或強制性決定），并且予以實施的行為或互動行為。政治系統(tǒng)的運行受到外部環(huán)境和內部結構的制約，內部結構與外部環(huán)境不斷的發(fā)生相互作用，政治系統(tǒng)對外部環(huán)境有影響和改變的作用，同時對外部環(huán)境的壓力有適應能力和反饋信息的功能。系統(tǒng)和環(huán)境形成互動的聯(lián)系，系統(tǒng)的持續(xù)通過不斷的輸入、輸出、反饋、再輸入過程實現(xiàn)（參見下圖）。伊斯頓的輸入——輸出系統(tǒng)分析模式，適用于分析從國際社會到國家內部各種規(guī)模的政治系統(tǒng)。

從結構功能主義的視角來研究中國的民主監(jiān)督，就要把民主監(jiān)督作為中國政治系統(tǒng)的一個要素來研究，詳細探究它在中國政治系統(tǒng)中的定位（結構）與作用（功能），以及它作為政治系統(tǒng)中的一個要素，與政治系統(tǒng)之間的相互作用和互動關系及其發(fā)展變化。

二、政治系統(tǒng)中民主監(jiān)督的結構

政治系統(tǒng)是一個由許多子系統(tǒng)組成的宏大系統(tǒng)概念。其中的每一個系統(tǒng)又可以進一步分解為更為微觀的子系統(tǒng)。為了便于分析研究，從宏觀到微觀，中國的民主監(jiān)督分別處于宏觀、中觀和微觀的三個相互作用的系統(tǒng)之中，即宏觀的中國政治系統(tǒng)、中觀的中國監(jiān)督系統(tǒng)和微觀的民主監(jiān)督自身的系統(tǒng)。

民主監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中不可替代的重要組成部分。在近代國家的政治生活中，政治監(jiān)督是不可缺少的一項政治制度和監(jiān)督形式，它是國家長治久安、社會不斷發(fā)展的重要保證，是國家政治不斷走向發(fā)展完善的重要表現(xiàn)。要真正認清民主監(jiān)督的重要作用，必須在政治系統(tǒng)中給以準確的定位。我國是人民民主專政的社會主義國家，黨和國家的一切權力來自于人民，屬于人民。經過了幾十幾年的發(fā)展和完善，我國現(xiàn)在業(yè)已形成了以人民代表大會制度為核心的民主制度體系，而民主監(jiān)督也已經容納和包涵在這個制度系統(tǒng)之中。

如下圖所示，在中國的四大政治制度中，中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國的一項基本政治制度，其行為主體包括中共產黨和民主黨派及無黨派代表人士。從中國政治系統(tǒng)的主體結構來看，中國的民主監(jiān)督主要受到中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、人民政協(xié)、中國民主黨派和無黨派代表人士的自身建設和職能發(fā)揮的影響。

中國的監(jiān)督系統(tǒng)是中國政治系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，同時，自身也構成一個中觀的系統(tǒng)結構。

如上圖所示，我國60多年來的政治發(fā)展，已經逐步形成了一個比較完備的監(jiān)督體系，它由以下幾類不同的監(jiān)督主體構成：中國共產黨的黨紀監(jiān)督；各級人民代表大會的權力監(jiān)督；各級行政機關的行政監(jiān)督；各級司法機關的法律監(jiān)督；各群眾團體及公民個人的群眾監(jiān)督；政協(xié)和民主黨派及無黨派人士的民主監(jiān)督；新聞媒體的輿論監(jiān)督。這七類監(jiān)督，根據(jù)不同的監(jiān)督主體，作用方式，履行各自的監(jiān)督職能，相互協(xié)調，密切配合，構成了有機的監(jiān)督系統(tǒng)。特別是以政協(xié)為主要政治活動機構的民主黨派和無黨派代表人士的政治監(jiān)督，是整個監(jiān)督體系中不可或缺的重要組成部分。這種柔性的政治監(jiān)督，盡管沒有有效的權力監(jiān)督作保障，但它其實是政黨監(jiān)督的一種必要形式，這種政治監(jiān)督對于保障執(zhí)政黨的遠離濫用權力、因循守舊、腐敗墮落具有無可替代的作用。

民主監(jiān)督的結構功能分析，除了要研究其在中共政治系統(tǒng)和中國監(jiān)督系統(tǒng)中的定位外，對于自身的結構我們也要做一個清楚的認識。從當代的各種文本看，我們至少對民主監(jiān)督的目的、性質、監(jiān)督主體、監(jiān)督內容、監(jiān)督形式有了明確的把握。

如上圖所示，根據(jù)1995年中國人民政治協(xié)商會議第八屆全國委員會常務委員會第九次會議通過的《政協(xié)全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》、2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》和2006年《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》三個重要文件，政協(xié)和黨派的民主監(jiān)督的性質、目的、內容和形式都有了明確的規(guī)定。三個文件以政協(xié)全國委員會和中央中央的形式發(fā)出，顯然具有較高的權威性和指導意義。但就民主監(jiān)督自身的結構和系統(tǒng)論的分析方法，該結構還明顯缺乏系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用，即民主監(jiān)督系統(tǒng)采用何種形式具體的作用于它周圍的政治環(huán)境，以及周圍的政治環(huán)境如何反饋于民主監(jiān)督系統(tǒng)。簡單說，該系統(tǒng)結構明顯缺乏一個民主監(jiān)督的實現(xiàn)程序和監(jiān)督客體（即被監(jiān)督對象）的反饋情況。

三、中國民主監(jiān)督存在的問題

對我國民主監(jiān)督功能實效的評判是一個見仁見智的問題。一個看似簡單的價值判斷卻由于做出判斷個體的主觀差異而大異其趣。不同的個體從不同的角度做出不同的判斷，結論卻很難讓其他人信服。我國民主監(jiān)督的功能發(fā)揮實效到底怎么樣？判斷的標準是什么？這個問題恐怕沒有統(tǒng)一的答案，至少答案不是唯一的。但是，從民主監(jiān)督的行為主體，人民政協(xié)和民主黨派在我國歷屆政府中的人數(shù)，至少我們可以管窺一下，從一個角度探視我國民主監(jiān)督的功能實效。由于我國的民主監(jiān)督是人民政協(xié)和民主黨派的共同職能之一，民主監(jiān)督的功能實效其實與人民政協(xié)和民主黨派工作密切相關，而且是正相關的關系。所以這個視角至少不是偏頗和極端的。

1949年成立的中央人民政府61名委員中，黨外人士占31名。6名副主席中，黨外人士有3人。政務院4位副總理，黨外人士2名。政務院32個部級單位，正職領導中黨外人士13名，占40％；副職領導中黨外人士31名，占43％。地方各級人民政府中，也有一大批黨外人士擔任領導職務，省市政府黨外主席、副主席54名。1954年第一屆全國人大召開，選舉產生了新的國家領導人，13名副委員長中，民主黨派和無黨派人士8名；國務院35個部長、主任中，黨外人士13名[2]。地方各級政府及職能部門都有一大批黨外人士擔任領導職務。直到“文化大革命”前夕，國務院各部委中有黨外部長(主任)9人，副部長、副主任26人；地方政府中有省長3人，副省(市)長、副主席54人，正副廳局長403人[3]。

建國初期，中國人民政治協(xié)商會議代行人大職能，實質上它是由各黨派、無黨派及民主人士組成的臨時國家機關，各種社會力量共同參與對國家事務的決策管理，相互監(jiān)督制約。但是，由于基本政治制度沒有載入憲法，民主監(jiān)督的實施主要取決于執(zhí)政黨的意志，取決于執(zhí)政黨的態(tài)度和注意力，政治監(jiān)督體系很不完善，導致監(jiān)督成為對政治權力的軟約束。由于民主監(jiān)督制度不健全，1957年的“反右”之后，民主黨派的監(jiān)督作用基本停滯，十年“文革”則錯誤地停止了包括民主監(jiān)督在內的黨內外監(jiān)督，多黨合作實際上不再存在，這些因失去監(jiān)督的災難把國家的政治經濟推向了崩潰的邊緣。1978年之后，人民政協(xié)和多黨合作事業(yè)的發(fā)展，民主黨派和無黨派代表人士在國家政治生活中的重要作用呈現(xiàn)上升趨勢。目前，全國各級人大代表中共有黨外人士18.7萬名，各級政協(xié)委員中共有黨外人士37.8萬名，縣處級以上黨外領導干部3.1萬名。國務院有關部委和地方政府、司法機關共聘請了1.7萬多名特約人員 ，民主黨派和無黨派人士參政議政、民主監(jiān)督成效更加明顯。但比建國初期仍有較大差距。

結構功能主義的相關理論告訴我們，政治系統(tǒng)的功能和結構是緊密相關的。政治系統(tǒng)功能發(fā)揮的如何，有賴于組成系統(tǒng)各要素自身及其相關要素之間的互動關系以及系統(tǒng)與周圍環(huán)境之間的相互作用。導致中國民主監(jiān)督期望與現(xiàn)實有較大差距的主要原因，都可以從分析我國民主監(jiān)督的結構入手找到答案。

首先，從民主監(jiān)督系統(tǒng)自身的結構看有明顯不足，規(guī)范性文本文件規(guī)定了民主監(jiān)督的性質、目的、內容和方式等，但具體的監(jiān)督程序環(huán)節(jié)卻沒有明確的規(guī)定。2005年的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》規(guī)定了民主黨派和無黨派代表人士的民主監(jiān)督“在政治協(xié)商中提出意見；在深入調研的基礎上，向黨委及其職能部門提出書面意見；人大及其常委會和各專門委員會在組織有關問題的調查研究時，可邀請民主黨派成員和無黨派人士參加；通過政協(xié)大會發(fā)言提出意見或其他形式提出批評建議；參加有關方面組織的重大問題調查和專項考察等活動；應邀擔任司法機關和政府部門的特約人員等”[4]，但沒有詳細規(guī)定這些監(jiān)督行為的具體程序如何進行。有制度卻沒有程序規(guī)定相當于有了前進的目標卻沒有具體的道路，只能望洋興嘆，知難而退。民主監(jiān)督由于缺乏必要的程序而無法操作，難以落實。

其次，從民主監(jiān)督系統(tǒng)與外部環(huán)境（中國政治和社會環(huán)境）的相互關系看，外部環(huán)境制約著中國民主監(jiān)督發(fā)揮實際功效。民主監(jiān)督互動的行為主體之間的信息資源明顯不對稱，中國尚缺乏類似美國“陽光法案” 的行政公開的法律規(guī)范，各級各地政府的行政決策公開透明度有明顯差異，這在一定程度上制約了民主監(jiān)督作用的發(fā)揮。另外，各級各地中共黨委和政府對民主監(jiān)督的認識和接受程度也存在差異，民主監(jiān)督受人為因素影響較大。為此，2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》規(guī)定：“黨委要切實完善民主監(jiān)督機制，自覺接受監(jiān)督。要在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，及時通報重要情況和重大問題，暢通民主監(jiān)督的渠道；對民主黨派提出的批評意見要認真研究，及時反饋。黨委及其領導干部要真誠接受民主黨派的監(jiān)督，鼓勵和支持民主黨派做到知無不言、言無不盡，并勇于堅持正確的意見，做中國共產黨的凈友；要保護民主黨派和無黨派人士民主監(jiān)督的正當權利。”[4]680

此外，2006年《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》規(guī)定：“各級黨委和政府要認真傾聽來自人民政協(xié)的批評和建議，自覺接受民主監(jiān)督。要完善民主監(jiān)督機制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，暢通民主監(jiān)督的渠道。黨委和政府的監(jiān)督機構以及新聞媒體要密切與人民政協(xié)的聯(lián)系，加強工作協(xié)調和配合，提高民主監(jiān)督的質量和成效。要切實發(fā)揮政協(xié)提案、建議案在民主監(jiān)督方面的作用，對政協(xié)的提案和建議案要認真辦理，及時給予正式答復?！盵4]263這些規(guī)定反映了民主監(jiān)督的功效發(fā)揮深受外部環(huán)境因素的影響，也同樣說明這些消極影響已經引起執(zhí)政黨一定程度的重視。

最后，民主監(jiān)督作為政協(xié)和民主黨派的主要職能直接受到我國多黨合作政黨制度的影響。有一種頗有市場的觀點認為，中國政黨制度的優(yōu)點在于我們是多黨合作，是一種和諧的政黨關系，不同于西方的競爭性政黨關系。但是，評價一種政黨制度的優(yōu)劣主要是看這種政黨制度是否適應了這個國家政治發(fā)展的需要，能否促進民主政治的發(fā)展，而不是簡單地為了和諧而和諧。我國政黨制度的價值在于民主監(jiān)督，民主黨派存在的價值和意義也是在于他們的民主監(jiān)督，失去了監(jiān)督，一味地為執(zhí)政黨唱贊歌，我國政黨制度就失去了特點和優(yōu)勢，我們的民主黨派也就失去了存在的價值和意義。1995年1月14日，中國人民政治協(xié)商會議第八屆全國委員會常務委員會第九次會議通過的《政協(xié)全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》明確指出參政議政是政治協(xié)商和民主監(jiān)督的拓展和延伸。而現(xiàn)在政治生活中卻大有“把民主監(jiān)督寓于參政議政之中”錯誤認識。須知當初社會主義改造完成以后，在關于民主黨派有無存在的必要的諸多意見中，毛澤東提出“長期共存，互相監(jiān)督”的主張，有意保留民主黨派就是為了實現(xiàn)互相監(jiān)督，特別是民主黨派對執(zhí)政的中國共產黨的監(jiān)督。

以上這些問題的解決，從宏觀上有賴于中國多黨合作和政治協(xié)商制度的完善和發(fā)展，同時也需要民主黨派和政協(xié)各界人士充分發(fā)揮主觀能動作用，積極地影響和推動政治系統(tǒng)環(huán)境良性發(fā)展。

四、中國民主監(jiān)督的完善與發(fā)展

中國民主監(jiān)督的發(fā)展和完善，仍然需要從完善這宏觀、中觀和微觀的系統(tǒng)結構本身入手。

（一）完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是從宏觀層面對民主監(jiān)督的功能發(fā)揮給予制度保障。這里需要認真和正確處理好我國的政黨制度和政黨關系問題。既要保證我國合作型政黨關系的長期存在和發(fā)展，又要使民主黨派真正成為執(zhí)政黨的摯友和諍友，發(fā)揮民主監(jiān)督功能。此外，政黨趨同對民主黨派自身產生了一定的影響，同樣會影響到民主監(jiān)督作用的發(fā)揮，同時注意以參政議政取代民主監(jiān)督的不良傾向。

（二）發(fā)揮政治監(jiān)督在我國監(jiān)督體系中的作用。中國共產黨在領導人民創(chuàng)立了與國情和國體相適應的四大政治制度：人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，形成了中國政治制度的基本框架。人民政協(xié)是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商這一基本政治制度的重要組織機構，是中國政治體制的重要組成部分，是具有中國特色的民主形式。人民政協(xié)是各黨派團體和各族各界代表人士進行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的重要機構。人民政協(xié)與人大、政府三者之間的關系是政協(xié)在決策前協(xié)商、人大在協(xié)商后表決作決策、政府在決策后執(zhí)行，三者統(tǒng)一在中國共產黨的領導下，依照法律和章程獨立負責、協(xié)調一致地開展工作，各司其職，相輔相成。特別是人民政協(xié)的作用，既要在政治協(xié)商前做好決策監(jiān)督的工作，又要在決策過程和政策執(zhí)行過程中發(fā)揮好監(jiān)督作用。

（三）完善民主監(jiān)督的程序環(huán)節(jié)。要發(fā)揮民主監(jiān)督的實效僅有原則性的制度規(guī)定還遠遠不夠，必須有具體的程序環(huán)節(jié)。就民主監(jiān)督的外部環(huán)境而言，2005年《意見》提出“中共的各級黨委主要負責人要定期召開會議，聽取民主黨派負責人和無黨派人士對領導班子及其成員的意見”[4]679。這一原則性規(guī)定要真正落到實處，各級民主黨派組織就要明確“定期”是怎樣確定的、會議是一個什么樣規(guī)模的、與會者有何資格限制、對于中共黨委有不同意見應該如果反映、中共黨委又該如何做出回復等都要有明確的落實程序。只有這樣的監(jiān)督機制才能有效運轉。

民主監(jiān)督中的信息公開就要在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，及時通報重要情況和重大問題，暢通民主監(jiān)督的渠道。每個環(huán)節(jié)如何落到實處都要有清楚的程序規(guī)定，以此保證參政黨民主監(jiān)督所必要的信息資訊。

建立專業(yè)化的民主監(jiān)督機構，切實履行好監(jiān)督職能。組織團體的行為能力遠遠大于成員的個體行為能力。所以要加強民主監(jiān)督的成效，有必要建立專門的監(jiān)督機構，更好地履行監(jiān)督職能。政協(xié)的各個專委會不妨學學英國議會中的“影子政府”，根據(jù)各個專委會的不同工作領域，監(jiān)督政府的相關職能部門，這樣才能提高民主監(jiān)督的針對性和實效性。

（四）為民主監(jiān)督營造良好的系統(tǒng)環(huán)境。民主黨派的政策監(jiān)督作用的發(fā)揮與適度寬松的輿論環(huán)境密不可分。在西方國家，繼行政、立法和司法三大權力之后，新聞媒體被列為“第四種權力”。近些年來政協(xié)會議之所以能夠發(fā)揮積極的民主監(jiān)督作用，除了制度設計之外，還應該歸功于媒體的作用。改革開放之后，特別是進入新世紀，各種傳媒空前活躍。由于新聞媒體對于“兩會”的關注，政協(xié)大會成為民主黨派成員借助新聞媒體履行監(jiān)督職責的一個重要形式。諸如民盟中央副主席千家駒在政協(xié)大會上《關于物價、教育、社會風氣問題》的發(fā)言，廣州市政協(xié)副主席郭錫齡在政協(xié)大會上炮轟鐵道部的發(fā)言，趙玉芬院士在政協(xié)大會上的頭號提案直接推動了廈門ＰＸ事件的發(fā)展，都是借助于新聞媒體的傳播來影響社會，發(fā)揮民主監(jiān)督作用，進而影響決策的。溫家寶總理說過，要讓權力在陽光下運行。要讓權力的使用得到監(jiān)督，讓民主黨派真正能夠監(jiān)督政策過程，離開自由開放的輿論環(huán)境是不可能的。

參考文獻：

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責任編輯：羅振