閆擁軍

近幾年，隨著我國城市化的高速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市空間不斷向外擴(kuò)張，城市周邊的農(nóng)村不斷被納入城市版圖，被高樓大廈所包圍，成為“都市里的村莊”——“城中村”。

“城中村”是我國城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，而它在現(xiàn)實(shí)中已成為我國城市發(fā)展的障礙，目前全國各城市都在對其進(jìn)行著相應(yīng)的改造?！俺侵写濉钡母脑毂厝灰婕暗睫r(nóng)民的利益和農(nóng)村的穩(wěn)定，涉及到全面建設(shè)小康社會偉大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會主義和諧社會的構(gòu)建。本文針對“城中村”改造中所存在的各種法律問題，尤其是土地國有化、城中村改造模式、投資商參與城中村改造的途徑進(jìn)行分析和理論探討。

城中村改造的概念

我國目前尚未對城中村改造進(jìn)行專門立法，“城中村改造”一詞也并無準(zhǔn)確的法律定義。筆者通過分析和總結(jié)認(rèn)為,城中村改造是指根據(jù)城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和城市總體規(guī)劃，將城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)村莊的村民轉(zhuǎn)為居民，撤銷村委會建立居委會，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份制經(jīng)濟(jì)組織，集體土地依法征收為國有土地，按照城市規(guī)劃、建設(shè)管理規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為。

城中村改造中涉及的法律關(guān)系

（一）城中村改造中的法律主體

1.城中村所在的地方政府

地方政府在整個征地過程中起主導(dǎo)作用，在征地關(guān)系中處于核心地位，扮演了最重要的角色。

2.城中村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織

我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地的所有者。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)是城中村改造的首要利益主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是城中村改造項(xiàng)目中不可或缺的主體，其既可作為城中村改造的被改造人，也可作為城中村改造項(xiàng)目的改造人。但依據(jù)目前的中國國情，相對于地方政府，村委會往往成為半官方的“自治組織”，在改造中處于從屬地位。在城中村改造過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織一方面要貫徹執(zhí)行上級政府的各項(xiàng)行政命令；另一方面，又作為農(nóng)民利益的代表維護(hù)本集體農(nóng)民的利益。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民是城中村改造中最重要、最直接的利益主體，村民作為農(nóng)村土地的承包經(jīng)營者和使用者，根據(jù)《村民委員會組織法》，城中村改造方案和安置方案均要經(jīng)過村民代表大會通過，由此確定村民的決策地位應(yīng)該最高，但是現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民的決策地位最低。城中村改造能否順利進(jìn)行，主要取決于城中村內(nèi)村民的利益是否得到妥善的法律安排和制度保障。村民最為關(guān)注的是自身利益是否最大化。城中村農(nóng)民利益主要有三部分：個人財(cái)產(chǎn)；集體財(cái)產(chǎn)；村民以后的社會保障。許多時候，村民對城中村改造中安置方案不滿，村民可能采取上訪等措施保護(hù)自己的利益不受損失，進(jìn)而影響改造工作的順利進(jìn)行，甚至導(dǎo)致城中村改造項(xiàng)目停滯。

4.投資商

投資商倚仗其資金雄厚，開發(fā)經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢，彌補(bǔ)了政府和經(jīng)濟(jì)組織自身資金不足的問題，投資商為追求土地開發(fā)利潤收益的最大化，傾向于使其開發(fā)經(jīng)營成本最小化。

（二） 城中村改造的法律客體

城中村改造涉及法律客體包括：土地、住宅、違章建筑物、村內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施、村內(nèi)的文物古跡、工業(yè)廠房等。

1.土地

集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厥浅侵写甯脑斓闹攸c(diǎn)。在實(shí)踐中，政府曾經(jīng)采取征收和確權(quán)兩種方式改變土地的性質(zhì)，但隨著國家政策的調(diào)整和《物權(quán)法》的頒布,國家從法律上已經(jīng)切斷了集體土地通過確權(quán)的方式轉(zhuǎn)為國有土地的途徑,征收成為集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一方式。

2.宅基地上的住宅

在城中村中，村民的住宅各式各樣，質(zhì)量參差不齊。有的宅基地上，村民為了獲取出租利益，全部建造了房屋，蓋了三層到四層，甚者造七層者也有。有的院落比較大，房屋較少。在拆遷安置過程中，如何平衡村民的利益，是投資商必須要慎重考慮的問題。

3.違章建筑

在城中村形成的過程中，由于城市建設(shè)和規(guī)劃管理的低層次，村民為了解決自身的住房問題，或者是為了出租房屋獲取租金的利益，村民在自己的宅基地或村上的閑散土地上建造的大量的房屋，而這些房屋大多沒有經(jīng)過任何規(guī)劃、報(bào)批、報(bào)建。對于這些沒有任何手續(xù)的房屋，如果一概的按照違章建筑，不予補(bǔ)償，不符合實(shí)際。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在拆遷安置方案中，對于不同的房屋應(yīng)當(dāng)予以區(qū)別對待，合理的補(bǔ)償。

4.非住宅

非住宅是指除了住宅以外的非居住用房屋。它包括村內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施、文物古跡、工業(yè)廠房等。在城中村改造中，非住宅的難點(diǎn)主要是房屋性質(zhì)的認(rèn)定問題，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會穩(wěn)定的緊急通知》要求，對拆遷范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為住宅，但已經(jīng)依法取得營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營性用房的補(bǔ)償，各地可根據(jù)其經(jīng)營情況、經(jīng)營年限、納稅等實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。對拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)。另外，非住宅房屋安置補(bǔ)償主要包括房屋補(bǔ)償金、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償、搬遷費(fèi)用、人員安置費(fèi)用。房屋補(bǔ)償金是非住宅房屋補(bǔ)償安置的主體，一般以房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)對被拆遷房屋進(jìn)行市場價(jià)值的評估為基礎(chǔ)進(jìn)行核算。

（三）城中村改造中不同主體間的法律關(guān)系

1.民事法律關(guān)系

主要包括：建設(shè)單位與被拆遷主體的拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系，建設(shè)單位與城中村內(nèi)物業(yè)承租人、抵押權(quán)人、繼受人之間的法律關(guān)系，建設(shè)單位與拆遷公司之間的法律關(guān)系等。

2.行政法律關(guān)系

主要包括：改造主體確認(rèn)審批法律關(guān)系、土地審批法律關(guān)系、土地征收行政許可法律關(guān)系、對違章建筑的行政處罰法律關(guān)系、強(qiáng)制拆遷行政法律關(guān)系、規(guī)劃許可等法律關(guān)系。

城中村改造的常見模式

（一）政府改造模式

政府改造模式，是指由地方政府作為城中村改造活動的主體，全面負(fù)責(zé)城中村改造政策、城中村改造方案、村民住宅拆遷補(bǔ)償方案、村民安置方案與村民安置過渡等方案的制定和具體實(shí)施，包攬與城中村改造有關(guān)的所有工作的一種改造模式。

（二）村民自我改造模式

村民自我改造模式，是指政府無須投入財(cái)政資金，提供優(yōu)惠的改造政策指導(dǎo)城中村改造活動，由城中村村民通過民主協(xié)商、集體討論的形式?jīng)Q定有關(guān)本村改造的所有方案，并通過自籌資金、自行補(bǔ)償、自我安置的原則完成自我改造任務(wù)。

（三）半市場化改造模式

半市場化改造模式是在村民自我改造模式的基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制引入有實(shí)力的社會投資商，借助其雄厚的資金、技術(shù)實(shí)力和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，通過簽訂合作協(xié)議的方式明確彼此的權(quán)利義務(wù)，合作完成城中村改造的模式。

（四）市場化改造模式

市場化改造模式又稱投資商主導(dǎo)的改造模式，即地方政府公布本地區(qū)的城中村改造方案和要求，將開發(fā)用地和建設(shè)用地捆綁招標(biāo)，并提供相關(guān)的優(yōu)惠政策，投資商通過市場化的投標(biāo)方式獲得城中村改造的主體資格后，通過自籌資金完成城中村村民住宅的拆遷補(bǔ)償、村民拆遷、安置或回遷及開發(fā)用地建設(shè)等方案的實(shí)施的改造模式。

投資商參與城中村改造的方式

投資商通過前述的招拍掛或委托協(xié)議途徑進(jìn)入城中村改造項(xiàng)目后，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，采取最切合實(shí)際的形式進(jìn)行城中村改造?？偨Y(jié)現(xiàn)有的法規(guī)和案例，改造城中村大致有兩種形式，投資商可以具體選擇通過單獨(dú)開發(fā)方式或者合作開發(fā)方式，進(jìn)行城中村改造。

(一) 單獨(dú)開發(fā)方式

單獨(dú)開發(fā)方式，是指投資商自行成立項(xiàng)目公司后，以項(xiàng)目公司為改造項(xiàng)目的主體和平臺，通過一系列協(xié)議明確項(xiàng)目公司在改造項(xiàng)目中的權(quán)利義務(wù)，投資商不與村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生股權(quán)交易或進(jìn)行其他方式合營。項(xiàng)目公司將擔(dān)負(fù)城中村改造方案和相關(guān)協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，同時作為改造土地的使用權(quán)人，享有土地開發(fā)建設(shè)后的收益。

(二) 合作開發(fā)方式

1.法人型合作改造方式

村集體經(jīng)濟(jì)組織與投資商經(jīng)過協(xié)商，并經(jīng)村民表決通過和投資商股東會表決同意，雙方共同出資，組建城中村改造項(xiàng)目公司，通過出資方式、出資和股權(quán)份額、股東會、董事會和經(jīng)營團(tuán)隊(duì)的制度安排，共同實(shí)施城中村項(xiàng)目拆遷、土地取得、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目銷售和回遷安置等事宜。

由村委會以城中村改造的土地出資，我國《公司法》規(guī)定的兩種公司形式，均允許以土地使用權(quán)作價(jià)出資，并且對土地使用權(quán)的出資比例沒有限制。投資商提供資金，雙方共同成立法人型項(xiàng)目公司。在公司章程中約定雙方的權(quán)利義務(wù)。法人型合作改造模式最大的優(yōu)點(diǎn)是避免了在城中村改造過程中招拍掛引起的第三方搶拍的危險(xiǎn)和土地變性的法律障礙。

2.合同型合作改造方式

村集體經(jīng)濟(jì)組織與投資商協(xié)商，并經(jīng)村民表決通過和投資商股東會表決同意，以投資商的名義或者兩者共同的名義實(shí)施城中村項(xiàng)目拆遷、土地取得、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目銷售和回遷安置等事宜，村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民）與投資商簽訂合作開發(fā)合同，約定各方的權(quán)利義務(wù)和項(xiàng)目利潤分配。 目前投資商多采用這種方式。

投資商參與城中村改造的程序

筆者結(jié)合各地城中村改造的程序，總結(jié)投資商參與城中村改造的主要步驟：

第一步驟：投資商和城中村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂拆遷改造合作協(xié)議。

在城中村改造中，投資商與城中村的集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂拆遷改造合作協(xié)議，就城中村改造的范圍、改造原則、費(fèi)用支付、雙方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、特別約定等事項(xiàng)進(jìn)行約定。

第二步驟：投資商主導(dǎo)編制城中村改造方案。

第三步驟：將合作協(xié)議和城中村改造方案（包含拆遷補(bǔ)償安置方案）經(jīng)村委會村民批準(zhǔn)。

投資商在與村委會簽訂合作協(xié)議后，必須經(jīng)村民會議或者村民代表會議表決通過，將表決結(jié)果作為協(xié)議的附件，避免因協(xié)議無效而引起自身重大損失的不利后果。

第四步驟：投資商與村委會共同申報(bào)政府批準(zhǔn)，政府將該村列為城中村改造計(jì)劃。

政府批準(zhǔn)的城中村改造計(jì)劃實(shí)際上是對村集體經(jīng)濟(jì)組織或者投資商改造地位的確認(rèn)，并對村集體經(jīng)濟(jì)組織或投資商的權(quán)利范圍以及改造計(jì)劃性質(zhì)給予確定。只有經(jīng)過批準(zhǔn)的城中村改造計(jì)劃，才使得改造者的地位得到確認(rèn)，同時確認(rèn)該改造計(jì)劃的性質(zhì)。

第五步驟：由政府主導(dǎo)拆遷補(bǔ)償、安置和開發(fā)建設(shè)。

第六步驟：政府組織招拍掛，讓前期參與的意向投資商獲得土地。

政府通過制定為“城中村”改造項(xiàng)目投資商量身定做的特殊規(guī)劃條件，避免第三人對改造范圍內(nèi)地塊土地使用權(quán)的惡意搶牌行為。

結(jié)語

城中村，是中國城市化過程中的一種獨(dú)特現(xiàn)象，是鄉(xiāng)村——城市轉(zhuǎn)型不完全的產(chǎn)物。其在建設(shè)用地上被城市用地包圍或與城市用地相互交錯，在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、景觀等各個方面引致一系列問題。城中村的改造是推動城市化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的重要一環(huán)。城中村改造勢在必行,投資商參與城中村改造，解決了城中村改造的資金缺口，盤活了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了居民的居住環(huán)境。作為我國城市化發(fā)展中的特有現(xiàn)象，我們應(yīng)深入分析城中村改造的法律關(guān)系、投資商參與的模式、途徑。城中村的改造紛繁復(fù)雜，牽涉到方方面面的制度和問題。這需要法律工作者不斷地探索以及行政機(jī)關(guān)乃至全社會的共同努力。

（作者單位：盈科律師事務(wù)所）