丁筱凈

“要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。”——摘自“十八大”報(bào)告

11月8日，胡錦濤同志在十八大會(huì)議上提出：“要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?！?/p>

異地間社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)，已成為我國(guó)社保領(lǐng)域的一個(gè)難題。如何暢通流動(dòng)，也成為百姓對(duì)于社保發(fā)展的最大期待。2009年至今，關(guān)于社保接續(xù)轉(zhuǎn)移法律法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，讓民眾的期待有了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

未來(lái)十年，社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度如何順暢地運(yùn)作起來(lái)？

法規(guī)接踵出臺(tái)

早在2009年12月，國(guó)務(wù)院就轉(zhuǎn)發(fā)了人社部、財(cái)政部共同制定的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，其中對(duì)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的方法做了較為詳細(xì)的規(guī)定。

在2011年開(kāi)始實(shí)行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，以法律明確了社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的原則：個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)及失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。

2012年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，明確要求“切實(shí)做好社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。以農(nóng)民工為重點(diǎn)，妥善解決人員流動(dòng)過(guò)程中社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)制度的有效銜接。全面實(shí)施城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。落實(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限在各地互認(rèn)，累計(jì)合并計(jì)算”，力圖解決由于社保、醫(yī)保跨省轉(zhuǎn)移和互認(rèn)困難導(dǎo)致的問(wèn)題。

各部門(mén)相關(guān)文件的出臺(tái)，直接促進(jìn)了社會(huì)、公民對(duì)社保接續(xù)轉(zhuǎn)移制度落實(shí)的監(jiān)督。

“但目前的轉(zhuǎn)移接續(xù)并不順暢。”在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障系主任褚福靈如此評(píng)價(jià)。他曾于2010年主持國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制與實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》、教育部人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目《基于勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)研究》等相關(guān)課題。

公民發(fā)問(wèn)

“即使地方人社部門(mén)不能立即出臺(tái)新辦法，也應(yīng)該向公眾告知原因以及制定新辦法的時(shí)間表，以回應(yīng)公眾的期待。”深圳公益人士劉瀟虎表示。

2010年，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》開(kāi)始施行，但2011年全年，全國(guó)辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)續(xù)僅78萬(wàn)人次，與1.59億跨省、跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工群體及其流動(dòng)的頻繁程度相比，凸顯出《暫行辦法》的落實(shí)堪憂。

2012年9月17日，劉瀟虎向全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）的人力資源和社會(huì)保障廳（局）申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，希望了解社保轉(zhuǎn)移接續(xù)和互認(rèn)制度在全國(guó)各地的具體規(guī)定和進(jìn)展情況。

他要求公開(kāi)的內(nèi)容非常詳盡：“流動(dòng)人口在社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)出時(shí)，其可以將用人單位和個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)一并轉(zhuǎn)出，還是只能部分轉(zhuǎn)出？如果只能部分轉(zhuǎn)出，該轉(zhuǎn)出部分具體是哪些部分？”同時(shí)他要求公開(kāi)這些規(guī)定的“具體法律依據(jù)”，要求各地公開(kāi)醫(yī)療保險(xiǎn)跨地區(qū)互認(rèn)的規(guī)定情況。在信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)中他寫(xiě)道：“如果有規(guī)定，具體規(guī)定是什么？如果未制定，主要的阻力因素是什么？計(jì)劃在何年何月前制定？”

“既然法律法規(guī)已經(jīng)出臺(tái)，為什么落實(shí)情況依然不理想？”劉瀟虎認(rèn)為，跨地區(qū)就業(yè)在我國(guó)越發(fā)普遍，如果社會(huì)保險(xiǎn)不能順暢轉(zhuǎn)移，流動(dòng)人口的權(quán)益就將嚴(yán)重受損，“如果轉(zhuǎn)移接續(xù)中的障礙不消除，就成了社?；鹫剂鲃?dòng)人口的便宜了?！?/p>

四十年藍(lán)圖

關(guān)于我國(guó)社保未來(lái)的發(fā)展方向，一份官方背景的研究成果這樣描述：

“2008年后，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)劃分為三階段：第一階段（2008—2012年），初步構(gòu)建‘兩免除一解除的基本保障制度支架（覆蓋全民的社會(huì)救助、醫(yī)療保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)體系）；第二階段（2013—2020年），實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)保障體系全面定型、穩(wěn)定發(fā)展；第三階段（2021年—本世紀(jì)中葉），全方位地滿足國(guó)民社會(huì)保障需求并邁進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義福利社會(huì)?！边@是我國(guó)著名社保專(zhuān)家、中國(guó)社會(huì)保障研究中心主任鄭功成和他的團(tuán)隊(duì)經(jīng)過(guò)4年研究后，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障到本世紀(jì)中葉的發(fā)展戰(zhàn)略藍(lán)圖的描繪。

這三階段也被稱(chēng)為“三步走”，是“中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究”的最重要成果。這項(xiàng)始于2007年5月的研究，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的直接關(guān)心和人社部、民政部等部門(mén)的大力支持。最終的研究成果《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《發(fā)展戰(zhàn)略》），皆通過(guò)不同途徑報(bào)送國(guó)家決策層。

20世紀(jì)40年代的貝弗里奇報(bào)告描繪了英國(guó)福利國(guó)家的理論藍(lán)圖，而后風(fēng)靡西方世界。有人將共四卷的《發(fā)展戰(zhàn)略》稱(chēng)為“中國(guó)式貝弗里奇報(bào)告”，認(rèn)為這是中國(guó)式的未來(lái)福利圖景描繪。

作為此項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人，鄭功成既肯定過(guò)去十年我國(guó)社保制度的飛躍，也坦承接下去的任務(wù)艱巨。

“既要不斷克服城鄉(xiāng)二元分割、地區(qū)發(fā)展失衡等客觀困難，又要解決制度設(shè)計(jì)不良、制度碎片化、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)失衡、保障權(quán)益不公、管理體制與經(jīng)辦機(jī)制不合理等自身不足，所有這些，均決定了新時(shí)期深化社會(huì)保障改革的任務(wù)還異常艱巨?！?/p>

“請(qǐng)多關(guān)注全國(guó)統(tǒng)籌治本之計(jì)，少關(guān)注轉(zhuǎn)移接續(xù)治標(biāo)之術(shù)?！痹诮邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時(shí)，鄭功成如是說(shuō)。

全國(guó)統(tǒng)籌在望

統(tǒng)籌層次較低，縣、市、省多級(jí)別交錯(cuò)，是社保難以自由流動(dòng)的關(guān)鍵原因。這種情況被中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障系主任、中國(guó)社會(huì)保障研究中心主任褚福靈形象地稱(chēng)為“分灶吃飯”。“現(xiàn)在，統(tǒng)籌已經(jīng)在省級(jí)展開(kāi)，分灶吃飯的格局并沒(méi)有打破，而且省級(jí)統(tǒng)籌的落實(shí)效果也很不理想?！瘪腋ｌ`表示，統(tǒng)籌層次提高必然涉及到各部門(mén)的既得利益調(diào)整，因此受到很大阻力。

“并且，由于各省獨(dú)立設(shè)計(jì)系統(tǒng)，因此各省之間的信息不對(duì)稱(chēng)、系統(tǒng)不兼容情況較為嚴(yán)重，這樣的重復(fù)建設(shè)也是資源的極大浪費(fèi)。”

“全國(guó)性的統(tǒng)籌呼之欲出，很快，我預(yù)計(jì)用不了十年，全國(guó)性的統(tǒng)籌就會(huì)建立。”在褚福靈眼中，直接建立全國(guó)性統(tǒng)籌的效果會(huì)比先建立省級(jí)統(tǒng)籌后，等其運(yùn)作順暢再建立全國(guó)統(tǒng)籌更理想。“就像國(guó)家集中投資、集中建設(shè)一條高速公路，肯定比各省自己建設(shè)更通暢。”

一步到位實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，也是鄭功成等人在《發(fā)展戰(zhàn)略》中建議的操作方式。他講述了一個(gè)細(xì)節(jié)：“《社會(huì)保險(xiǎn)法》里提到，‘基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。當(dāng)時(shí)這句話在我們表決稿中的表述是‘基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。后來(lái)我提出建議，要把‘實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌刪掉，直接到逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。法條最終采納了這個(gè)意見(jiàn)，意味著給了我們更加明確的信號(hào)——法定范圍內(nèi)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)將實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，而不是省級(jí)統(tǒng)籌?！?/p>

“在黨的十八大后，我國(guó)將在社會(huì)保障普惠性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出公平的價(jià)值取向。換言之，就是社會(huì)保障將不再是一種維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的消災(zāi)化險(xiǎn)型制度安排，而會(huì)成為調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富公正分配的基本制度保障?！编嵐Τ杀硎?。

“十八大報(bào)告給了我們足夠的信心。經(jīng)過(guò)近五年來(lái)的快速發(fā)展，我國(guó)已基本建立了覆蓋全民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，綜合型的社會(huì)救助制度也早已覆蓋城鄉(xiāng)?！编嵐Τ烧f(shuō)，“這三大基本保障制度未來(lái)8年的發(fā)展任務(wù)就是在鞏固普惠性的同時(shí)增強(qiáng)公平性，而推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與不同群體之間的制度整合、提高統(tǒng)籌層次與提升保障水平將是實(shí)現(xiàn)其公平性不可逆轉(zhuǎn)的取向?！?/p>