左海云 瞿富強

摘要：關(guān)于“商品房預(yù)售資金由誰來監(jiān)管”問題的探討存在較大的片面性，文章探討了構(gòu)建了由政府、監(jiān)理機構(gòu)和銀行三方共同組成的監(jiān)管主體，同時建立商品房預(yù)售資金監(jiān)管信息平臺，打破監(jiān)管部門自身利益和職能上的隔絕，使之共同發(fā)揮監(jiān)管的職責(zé)，實現(xiàn)政府、銀行和監(jiān)理單位的信息互饋、督辦等功能，保證監(jiān)管的有效性和全面性。

關(guān)鍵詞：商品房預(yù)售資金；監(jiān)管主體信息平臺；監(jiān)管主體

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2012）06-0003-03

我國現(xiàn)行商品房預(yù)售制度在運行過程中，因開發(fā)商挪用預(yù)售資金，甚至卷款潛逃而暴露出的諸如延期交房、“貨不對板”、重復(fù)抵押騙貸、“爛尾樓”等侵害購房人利益、擾亂房地產(chǎn)市場秩序的不誠信現(xiàn)象，給房地產(chǎn)市場發(fā)展帶來嚴重影響，從而引發(fā)業(yè)內(nèi)對預(yù)售資金管理制度的高度關(guān)注。如何來加強預(yù)售資金監(jiān)管的力度，保障廣大購房人的合法權(quán)益，完善我國的商品房預(yù)售資金監(jiān)管就成了當務(wù)之急。

一、商品房預(yù)售資金監(jiān)管主體應(yīng)具備的能力

目前，國內(nèi)各地選擇的監(jiān)管主體有所不同，但主要是政府、銀行、監(jiān)理單位和擔(dān)保公司。各地之所以存在不同的監(jiān)管主體，并不是因地制宜而采取的不同策略，而是從根本上對于監(jiān)管主體的選擇標準認識不準確。但監(jiān)管主體的選擇標準本身就不應(yīng)是單一的，應(yīng)綜合考慮相關(guān)因素，即監(jiān)管主體既應(yīng)當脫離實際的經(jīng)濟利益束縛而具有公正性、中立性與權(quán)威性，又應(yīng)當實際置身于預(yù)售商品房的經(jīng)濟往來關(guān)系中，對被監(jiān)管主體、預(yù)售情況與工程情況有比較細致地掌握；既通曉國家相關(guān)政策、法規(guī)又對工程專業(yè)技術(shù)有一定的了解，或者能夠綜合利用相關(guān)的資源；既不以監(jiān)管收費作為營利性指標，又具有相當?shù)呢?zé)任能力，在由于監(jiān)管造成損失的時候可以承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

由此可知，監(jiān)管主體主要應(yīng)具備以下三方面的能力，但決不僅限于這三個方面：一是資金管理能力，二是建設(shè)工程管理能力、三是責(zé)任承擔(dān)能力。

二、監(jiān)管主體的選擇

在以上論述中可以發(fā)現(xiàn)，單一的機構(gòu)很難能同時具備預(yù)售資金監(jiān)管的三個條件。根據(jù)目前我國一些地方的實踐結(jié)果，得出由政府、監(jiān)理單位和銀行三方組成預(yù)售資金監(jiān)管小組為最優(yōu)選擇。具體分析如下：

（一）政府為監(jiān)管主體

目前房地產(chǎn)市場出現(xiàn)的問題已經(jīng)超出了市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)的范圍，在這種局勢下，如果僅選擇市場中的經(jīng)濟主體（銀行、監(jiān)理單位和擔(dān)保公司等）作為預(yù)售資金監(jiān)管主體，不能從根本上保證預(yù)售資金的合理使用。因為市場中的經(jīng)濟主體是以個人利益為導(dǎo)向的，在確保自己的利益下才會對預(yù)售資金進行適當監(jiān)管，并不能做到以公共利益為己任。而政府機構(gòu)代表著國家履行管理經(jīng)濟的職責(zé)，以實現(xiàn)社會公共利益、維護經(jīng)濟運行秩序、實現(xiàn)市場經(jīng)濟民主為己任，沒有自己單獨的利益，政府可以從公共利益出發(fā)，集中社會資源以確保市場的正常運行，有必要時可以使用公共權(quán)力進行強制，以確保公共福利的實現(xiàn)。因此，政府作為江蘇省預(yù)售資金監(jiān)管主體之一是最佳選擇。

因此，政府作為預(yù)售資金監(jiān)管主體是不可置疑的，但是僅政府作為監(jiān)管主體并不可行，因為預(yù)售資金監(jiān)管是一項高難度、跨行業(yè)的監(jiān)督管理工作，其中涉及到建筑、金融等相關(guān)領(lǐng)域，政府并不是建筑行家，在金融和經(jīng)濟方面也不能和銀行相比。因此，除了政府作為監(jiān)管主體外，監(jiān)理單位和銀行也應(yīng)該作為監(jiān)管主體，這樣才能真正達到對預(yù)售資金的監(jiān)管作用。

（二）監(jiān)理單位作為監(jiān)管主體之一

監(jiān)理單位作為預(yù)售資金監(jiān)管主體的優(yōu)點如下：

1．具有很強的建筑工程專業(yè)知識。監(jiān)理單位具有熟悉房地產(chǎn)業(yè)務(wù)和建設(shè)工程知識的專門人才，可以根據(jù)建筑工程承包合同規(guī)定的進度計劃和工程實際進度，準確判斷出項目需要使用預(yù)售資金的時段。這一點是其他機構(gòu)無法超越的專業(yè)優(yōu)勢。

2．減少監(jiān)管成本。在監(jiān)管過程中，開發(fā)企業(yè)可能會虛報、瞞報一些信息，如果沒有專業(yè)知識，就可能無法識別這些隱藏的信息，但是政府不具有建筑工程管理能力，因此，監(jiān)理單位作為監(jiān)管主體的另一個優(yōu)點便是，政府就不需要專門委托專業(yè)機構(gòu)對工程進展情況進行監(jiān)督評估，大大節(jié)省了監(jiān)管成本。

監(jiān)理單位作為監(jiān)管主體的不足之處是，監(jiān)理單位一般是由開發(fā)商通過招投標的方式確定的，往往受制于開發(fā)企業(yè)，難免會影響其資金監(jiān)管工作的公正性。針對這個問題，可以借鑒香港的預(yù)售制度，在香港，預(yù)售資金的監(jiān)管主體為律師事務(wù)所和獨立工程師。獨立工程師對工程進度出具的證明就可以成為律師事務(wù)所允許放款的憑據(jù)。獨立工程師出具的證明之所以具有如此的效力，是因為在制度設(shè)計時，將資質(zhì)、權(quán)利、利益與責(zé)任直接地聯(lián)系在一起。因此，在規(guī)定各監(jiān)管主體的職責(zé)時，監(jiān)理單位可以是基于公共職責(zé)及政府的委托，其工作職責(zé)集中于考核工程實際進度情況，同時還需要向政府提供有關(guān)的信息服務(wù)，即開發(fā)商是否及時支付了工程進度款、設(shè)備材料費和其他費用等，并且要保證提供的信息真實可靠。監(jiān)理單位具有監(jiān)管預(yù)售資金的權(quán)力的同時，必須承擔(dān)與其相對應(yīng)的責(zé)任。一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)理單位默認甚至協(xié)助開發(fā)企業(yè)非法使用預(yù)售資金，必須對其進行嚴厲的處罰，做到權(quán)責(zé)對等。

（三）商業(yè)銀行作為監(jiān)管主體之一

銀行應(yīng)作為商品房預(yù)售資金的監(jiān)管主體，首先，銀行是預(yù)售資金的保管者與直接經(jīng)手者，其對于預(yù)售資金的使用用途、數(shù)額、時間等有最清晰的把握；其次、銀行處于金融市場的最前沿，其通過具體金融數(shù)據(jù)的統(tǒng)計完全可以反應(yīng)一定時期單個預(yù)售人乃至整個預(yù)售市場的狀況，這為政府制定監(jiān)管政策、施行監(jiān)管措施與宏觀調(diào)控都提供了有力的數(shù)據(jù)支持。其次，銀行在金融領(lǐng)域、資本市場與資金流向把握上的特殊功能與地位，使得它對資金的掌控、相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計方面具有特殊的優(yōu)勢，對于相關(guān)市場主體的制約方面可以發(fā)揮獨特的作用。最后，經(jīng)過經(jīng)濟體制改革，我國金融機構(gòu)都屬于具有法人資格的企業(yè)組織，具有獨立的人格和雄厚的經(jīng)濟實力，能夠承擔(dān)因監(jiān)管不力而引發(fā)的責(zé)任。由此可知，銀行具有監(jiān)管預(yù)售資金使用的天然優(yōu)勢。在對銀行的監(jiān)管職責(zé)進行定位時，可以將其作為監(jiān)管流程的最后一道關(guān)口，履行書面審核、資金管理等的監(jiān)管職責(zé)。此外，商業(yè)銀行作為監(jiān)管主體的另一個理由是，因為商業(yè)銀行承擔(dān)著發(fā)放預(yù)售資金的職責(zé)，為了防止其他監(jiān)管主體濫用權(quán)利，使得銀行只能被動的撥款，也應(yīng)賦予其最后審核預(yù)售資金使用的資料的監(jiān)管職責(zé)。

三、建立商品房預(yù)售資金監(jiān)管信息平臺

（一）建立商品房預(yù)售資金監(jiān)管信息平臺的重要性

通過以上分析，監(jiān)管主體的最佳選擇為政府、監(jiān)理單位和銀行組合而成的多機構(gòu)監(jiān)管主體。但是，監(jiān)管主體越多，各監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)性、信息傳遞等就會出現(xiàn)越多的障礙。此外，在監(jiān)管預(yù)售資金過程中，很有可能因為監(jiān)管信息不透明，致使監(jiān)管主體出現(xiàn)了“道德風(fēng)險”。因此，建立商品房預(yù)售資金監(jiān)管信息平臺具有重大意義。其具體意義如下：

1．打破監(jiān)管部門自身利益和職能上的隔絕，使之共同發(fā)揮監(jiān)管的職責(zé)，實現(xiàn)政府、銀行和監(jiān)理單位的信息互饋、督辦等功能，保證監(jiān)管的有效性和全

面性。

2．解決了許多以往手工操作監(jiān)管帶來的諸多痼疾。很多地方的預(yù)售資金監(jiān)管主要是采取原始的手工操作，雖然房企的預(yù)售資金賬款存入監(jiān)管部門指定的專門賬戶，監(jiān)管部門也按照項目開發(fā)進度和工程資金所需實行“專款專用”。但在操作過程中，由于當月銷售數(shù)據(jù)只能在下個月才統(tǒng)計出來；另外，按揭辦理下來的具體很難及時把握，都會帶來監(jiān)管的信息滯后。因此，建立預(yù)售資金監(jiān)管信息平臺可以解決許多以往手工操作監(jiān)管帶來的諸多痼疾。

（二）商品房預(yù)售資金監(jiān)管信息平臺披露的主要

信息

1．嚴格規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)公開的信息。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)必須及時告知購房人監(jiān)管項目的監(jiān)管賬戶、進度進展情況、資金使用計劃、建設(shè)資金使用情況、預(yù)售資金剩余情況等一些重要信息。

預(yù)售資金監(jiān)管專用賬戶是由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向購房人提供的，向購房人公示預(yù)售資金監(jiān)管賬號主要是為了方便購房人直接將預(yù)售資金存入到監(jiān)管賬戶；根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第十九條規(guī)定，“經(jīng)營者應(yīng)當向消費者提供有關(guān)商品或者服務(wù)的真實信息，不得作引人誤解的虛假宣傳。”商品房是特殊的商品，購房人更應(yīng)知道商品房相關(guān)的真實信息。購房人對于商品房的關(guān)注主要是以下兩方面：一是工程的進度情況，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是否能保證商品房按時交付；二是購房人所支付的預(yù)售資金是否用于本項目的建設(shè)。工程形象進度是工程進展情況的有力證明，因此，購房人有權(quán)知道工程形象進度情況；眾所周知，資金對于建筑工程項目順利進行的重要作用，所以購房人也有權(quán)利知道預(yù)售資金的使用計劃、實際使用情況等。

2．監(jiān)管主體應(yīng)公開的預(yù)售資金監(jiān)管信息。監(jiān)管主體建立信息共享平臺主要是為了方便監(jiān)管信息的傳達和共享。為了將監(jiān)管主體監(jiān)管預(yù)售資金的信息透明化，減少監(jiān)管主體的“道德風(fēng)險”，信息共享平臺應(yīng)該向購房人公開，這樣購房人完全可以隨時關(guān)注自己所付的購房款的實際使用情況。監(jiān)管主體具體應(yīng)公開的主要信息內(nèi)容如下：（1）每一筆預(yù)售資金支付的時間、用途、數(shù)額；（2）銀行出具的收繳、支出對賬單；（3）監(jiān)管部門每一次同意撥付預(yù)售資金的依據(jù)；（4）監(jiān)管部門對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違法違規(guī)行為的處理過程、處理結(jié)果。所有的這些信息都應(yīng)在預(yù)售資金監(jiān)管信息平臺中可以查看到。

3．商品房預(yù)售資金監(jiān)管信息平臺的具體操作程序設(shè)想。預(yù)售資金監(jiān)管信息平臺通過收入平臺和支出平臺進行實際操作。購房人簽訂購房合同時，商品房預(yù)售資金監(jiān)管系統(tǒng)的預(yù)售款收入平臺將自動生成新的賬戶信息。通過信息平臺，監(jiān)管的政府人員可在第一時間獲知包括開發(fā)商、監(jiān)管銀行、賬號及購房者的應(yīng)繳金額和實付金額等在內(nèi)的重要信息。同時，購房人將會收到一張政府工作人員發(fā)出的“預(yù)售款交款通知單”，表明其首付及按揭的款項及監(jiān)管銀行和監(jiān)管

賬號。

預(yù)售資金監(jiān)管系統(tǒng)還有一個支出平臺，通過這個平臺開發(fā)商可以在網(wǎng)上提出支付申請。系統(tǒng)將顯示預(yù)售資金支付申請，申請理由。經(jīng)系統(tǒng)查驗，工作人員將與監(jiān)理機構(gòu)取得聯(lián)系，進行審核，檢查房企申請的理由是否真實。審核通過的，政府工作人員點擊確認后，開發(fā)企業(yè)就能在系統(tǒng)打印支付通知書，并加蓋相關(guān)單位印章，監(jiān)管銀行收到到撥付通知書，銀行柜員登錄監(jiān)管系統(tǒng)進行核實，查驗相關(guān)數(shù)據(jù)信息是否一致，數(shù)據(jù)信息確認無誤后，監(jiān)管銀行及時將款項匯至收款人。

四、結(jié)語

綜上所述，商品房預(yù)售資金監(jiān)管主體應(yīng)為多機構(gòu)組合而成的預(yù)售資金監(jiān)管小組。為了達到監(jiān)管的目的，還應(yīng)明確各個監(jiān)管主體的角色定位。依據(jù)監(jiān)管過程中的主體的重要性兼顧發(fā)誓的時間先后，建立商品房預(yù)售資金監(jiān)管信息平臺。總之，加大對商品房預(yù)售資金的監(jiān)管，保護的不僅僅時購房者的利益，也是房地產(chǎn)市場持續(xù)、健康發(fā)展的內(nèi)在要求，更是關(guān)系到的社會穩(wěn)定，其意義重大。

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基金項目：江蘇省新建商品房預(yù)售監(jiān)管體系研究（項目編號：JS2010JH17）。

作者簡介：左海云（1985-），女，南京工業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院學(xué)生，研究方向：房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營。

（責(zé)任編輯：王書柏）