張占斌

繼續(xù)依靠危機導(dǎo)向來推動改革，就有可能把中國推入更大危機之中

厲以寧教授曾經(jīng)說過，中國的改革是兩種模式，一種是危機導(dǎo)向，另一種是利益導(dǎo)向。過去30幾年，改革雖然在總體上好像是利益導(dǎo)向，但是具體到每項改革實際上幾乎都是危機導(dǎo)向。糧食不夠吃了，于是就有了包產(chǎn)到戶；中央財政沒錢花了，于是就有了分稅制；國有企業(yè)虧損嚴(yán)重，于是就有了“抓大放小”；城市建設(shè)資金不足，于是就有了土地財政，等等。但是，時至今日，繼續(xù)依靠危機導(dǎo)向來推動改革，就有可能把中國推入更大危機之中，再來改革恐怕就太晚了。我們現(xiàn)在所缺少的就是設(shè)計出一種主動推進(jìn)改革的機制，從危機導(dǎo)向更多地走向利益導(dǎo)向，實現(xiàn)發(fā)展制度的主動創(chuàng)新。

有學(xué)者提出，現(xiàn)在中國已進(jìn)入有限權(quán)威時代。有限權(quán)威時代，政府以及決策者的權(quán)力并不一定減少，但是決策力和執(zhí)行力卻明顯受限，主要原因是民眾通過互聯(lián)網(wǎng)以及其它媒體表達(dá)意見，形成了日益強大的輿論壓力；還有一個原因是現(xiàn)有體制內(nèi)部利益的多元化，導(dǎo)致政府決策過程受到各方利益群體的游說，執(zhí)行的過程受到各種掣制。也就是說，制度創(chuàng)新受到限制。一方面，中國基本的社會政治格局已經(jīng)從擁有一個相當(dāng)甚至絕對權(quán)威的改革設(shè)計者轉(zhuǎn)向改革者本身權(quán)威有限的局面。當(dāng)今的中國社會，已經(jīng)出現(xiàn)了包括政府在內(nèi)的任何一方都不具有絕對權(quán)威性的現(xiàn)實情況。今天的官員不具備以往改革中的那種權(quán)威性。另一方面，一些決策者認(rèn)為制度創(chuàng)新有一定風(fēng)險，不如講好政治，按上級規(guī)定在既有框架內(nèi)發(fā)展保險。而且一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部對于當(dāng)期沒有回報的改革，能拖則拖，能推則推。

還有一點是改革共識的缺失。從對待改革的態(tài)度上來看，有人認(rèn)為，中國現(xiàn)在就是要靠發(fā)展，不能期望有多少改革舉動，以免影響發(fā)展。還有人認(rèn)為，執(zhí)政黨推進(jìn)改革并作出讓步，本身就會慫恿進(jìn)一步改革的要求，從而很容易像滾雪球似的形成革命運動，這樣不利于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。在實際工作中，由于某些改革措施在實踐中也有脫離公共利益的傾向，引發(fā)了人們對改革的一些批評意見，并進(jìn)而對整個市場化改革和建立市場經(jīng)濟(jì)體制提出質(zhì)疑。如果說過去改革主要的阻力是意識形態(tài)因素，現(xiàn)在的改革則進(jìn)入利益博弈時代。

如不能有效推進(jìn)改革，中國有陷入權(quán)貴資本主義陷阱的危險

改革開放以來，我國保持了30多年的高速增長，但與高速增長相伴而來，在政府管理體制、財稅和投入分配體制、公共服務(wù)和社會保障制度等方面因改革滯后而積累的問題也越來越多，使得收入差距不斷擴(kuò)大，社會沖突日益增加。如果不能實實在在地推進(jìn)改革，消除這些隱患，這些問題就有可能使中國陷入權(quán)貴資本主義泥潭。

一方面，腐敗已成為當(dāng)前中國社會面臨的最大挑戰(zhàn)，并已經(jīng)從權(quán)力周邊擴(kuò)散到具有壟斷性和有尋租空間的領(lǐng)域，這些正在對中國社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)危害。大家已經(jīng)看到，靠官員自律和政府的自身監(jiān)督，難以遏制腐敗。權(quán)力與資本結(jié)合，形成既得利益集團(tuán)，侵害社會利益，已成為經(jīng)濟(jì)生活中的頑癥。

另一方面，現(xiàn)有土地出讓制度加速權(quán)貴資本主義形成。據(jù)報道，2011年全國土地出讓收入總額已超過了三萬億元之巨，已成為地方政府的一項巨額收入來源。土地出讓收入不僅彌補了地方政府常規(guī)財政的不足，也成為很多地方政府大建樓堂館所、大搞“政績工程”，以及擴(kuò)大政府消費乃至揮霍公共資源的主要來源。在這種土地出讓法則激勵之下，高地價—高房價—高開發(fā)沖動的惡性循環(huán)難以改變。它也促使地方政府在利益驅(qū)動下不斷違規(guī)占地批地，突破耕地保護(hù)紅線，導(dǎo)至不少地方政府違反農(nóng)民意愿推進(jìn)合村并鎮(zhèn)、強制拆遷。為什么該禁止的屢禁不止，該調(diào)整的調(diào)不過來？為什么科學(xué)發(fā)展的政策難以落實？難就難在諸如土地財政這樣的現(xiàn)行體制，造成了一種與國家發(fā)展目標(biāo)相沖突的強大的利益驅(qū)動力。土地財政帶來了空前的繁榮，加速形成了一些權(quán)貴，大大小小官、大大小小商都想在土地上作一點文章，這不能不引起大家的高度重視。

中國共產(chǎn)黨的制度優(yōu)勢，是中國再發(fā)展的最大優(yōu)勢

從新中國成立以來，中國的制度優(yōu)勢體現(xiàn)在哪里呢？我認(rèn)為，第一個是，中國共產(chǎn)黨組織和動員人民群眾的能力。其中最關(guān)鍵的就是把中國現(xiàn)有的資源，最大程度地調(diào)動起來、整合起來，為中國的發(fā)展所用，為人民所用。馬克思曾把小農(nóng)比喻成土豆，是不能聚集起來的馬鈴薯。中國共產(chǎn)黨成功地解決了這個問題，把所謂土豆聚集起來了，并取得奪取政權(quán)的偉大勝利，取得了改革開放的大推進(jìn)。中國共產(chǎn)黨這種國家動員能力是由這個黨的性質(zhì)所決定的，這是我們的優(yōu)勢，這種制度優(yōu)勢是最有效率的。

第二個是，中國社會主義制度決策機制的優(yōu)越性。高層決策機制的基礎(chǔ)是群眾路線，即“從群眾中來，到群眾中去”，“從實踐中來，到實踐中去”。決策果斷是最大特點，這與政治體制有關(guān)。連“歷史終結(jié)論”的倡導(dǎo)者福山也不得不承認(rèn)，在各國應(yīng)對國際金融危機的過程中，中國的決策能力和決策效率遠(yuǎn)比美國更高，盡管他一直否定共產(chǎn)黨政權(quán)和社會主義制度。當(dāng)然，也有人對此抱有看法，認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)要求分散決策，動員體制偏好于集中，集中第一有權(quán)，第二有錢，這樣可以辦大事?？墒谴笫乱灿泻檬潞蛯κ?，也有可能是壞事和錯事?？傊?，在這一點上人們的認(rèn)識不盡相同，我認(rèn)為這也是好事，聽取多方意見有利于避免重大決策的失誤。

用新一輪改革的頂層設(shè)計，確保市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用

經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉對政府在配置資源中行使這么大權(quán)力解釋為：我們現(xiàn)在政府在資源配置中起了相當(dāng)大的作用，主要表現(xiàn)為：一個就是政府對于微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)仍然過多，另一個就是國有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模仍然過大，而且相當(dāng)一部分的國有企業(yè)具有行政賦予的權(quán)力，妨礙了市場的有效性作用。依靠行政強力控制和大規(guī)模投資的增長不能長時間持續(xù)，最后會帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題。現(xiàn)在看，一定要確保市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，嚴(yán)格約束行政權(quán)力對市場的過度干預(yù)，政府不能在配置資源中起主要作用。這是一個原則。

現(xiàn)在回過頭看改革開放30幾年，特別是新世紀(jì)以來的十幾年，市場配置資源執(zhí)行不好的原因：一方面改革進(jìn)入了深水區(qū)，涉及政府官員的權(quán)力和利益；另一方面一些利益集團(tuán)阻礙市場作用的發(fā)揮；第三因為改革前二十年很成功，各級決策者壓力不大，于是改革就放慢了。當(dāng)前，“中國模式”和“國家資本主義”影響很大?！爸袊Ｊ健睆娬{(diào)政府行政主導(dǎo)，而且用模式固定下來。“國家資本主義”強調(diào)“國家資本”和“主義”進(jìn)行結(jié)合，這都是支持政府的“小手”多發(fā)揮作用，干預(yù)市場。也有人認(rèn)為，中國現(xiàn)在的發(fā)展階段、市場條件，完全讓政府退出市場領(lǐng)域，是不現(xiàn)實的、也是不可能的。關(guān)鍵要依靠改革開放，使市場真正發(fā)展起來，在配置資源中作用不斷擴(kuò)大，才能有效限制政府的隨便進(jìn)入。目前，實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難、收入分配不公、內(nèi)需消費不足、官員腐敗，這似乎都與政府掌控資源有一定的關(guān)系。種種情況表明，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革和完善還是我們關(guān)注重點。改革要頂層設(shè)計，行政改革要首先取得突破，不然確保市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用不會得到有效的落實。

面對歷史的發(fā)展機遇，我們必須牢牢抓住，這就需要加強頂層設(shè)計和推動。改革已進(jìn)入到深水區(qū)，雖然試驗和試錯的改革方式仍十分重要，但轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保障和改善民生等方面所需要的改革必須整體配套、協(xié)調(diào)推動，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、政治各領(lǐng)域，必須制定總體規(guī)劃，對系統(tǒng)目標(biāo)、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)方式進(jìn)行頂層設(shè)計和頂層推進(jìn)，其動力機制是自上而下的。雖然初始改革動力仍在基層，但任何局部改革都無法替代新一輪改革的頂層設(shè)計。

（作者為國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/馬靜美編/石玉