張清 楊靜

【摘要】加強(qiáng)公共管理過(guò)程中廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理，是腐敗預(yù)防策略的具體落實(shí)舉措。廉政風(fēng)險(xiǎn)的提出代表著國(guó)家廉政建設(shè)的策略轉(zhuǎn)型方向，對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式、形成根源的分析展示了廉政風(fēng)險(xiǎn)管理與反腐倡廉整體事業(yè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性?；诖?，可以得到關(guān)于廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理體系設(shè)計(jì)的基本思路。

【關(guān)鍵詞】公共管理 廉政風(fēng)險(xiǎn) 防范體系

廉政風(fēng)險(xiǎn)管理的提出

2007年6月，胡錦濤在中央黨校省部級(jí)干部進(jìn)修班發(fā)表講話時(shí)指出：“要在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。幾個(gè)月后，黨的十七大報(bào)告正式提出“拓展從源頭上防治腐敗的工作領(lǐng)域”的工作部署，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)反對(duì)腐敗要“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針”，標(biāo)志著預(yù)防腐敗將在中國(guó)廉政建設(shè)的整體戰(zhàn)略中占據(jù)更為重要的地位。黨的十七大之后，全國(guó)各地各部門(mén)開(kāi)始探索落實(shí)“三個(gè)更加注重”廉政建設(shè)策略的具體途徑，北京市原崇文區(qū)結(jié)合此前課題調(diào)研基礎(chǔ)，率先提出廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理并于同年7月在全區(qū)范圍推廣廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理。2008年底，廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理實(shí)踐得以在北京市全市范圍推廣。

2009年到2011年，第十七屆中央紀(jì)委第四、五、六次全會(huì)都對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范先后作出部署。胡錦濤、賀國(guó)強(qiáng)等領(lǐng)導(dǎo)同志先后在講話中強(qiáng)調(diào)防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。2010年以來(lái)，廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理探索開(kāi)始在全國(guó)推廣，到2011年9月底，全國(guó)已有68%的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開(kāi)始部署廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理，全國(guó)三分之一省級(jí)區(qū)域已經(jīng)開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控試點(diǎn)。

廉政風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)

風(fēng)險(xiǎn)是自然與社會(huì)中消極事件發(fā)生的可能性，是人們?cè)谏钪懈兄降牟淮_定性和不安全感。廉政風(fēng)險(xiǎn)是公共部門(mén)腐敗行為發(fā)生的可能性，它的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平往往取決于兩個(gè)要素：一是腐敗動(dòng)機(jī)，二是腐敗機(jī)會(huì)。其中腐敗機(jī)會(huì)蘊(yùn)含在崗位權(quán)力資源配置結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制中，同時(shí)也受到外部社會(huì)環(huán)境的影響。這樣，我們可以把廉政風(fēng)險(xiǎn)劃分為三個(gè)層次：主觀動(dòng)機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，崗位風(fēng)險(xiǎn)和外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

主觀風(fēng)險(xiǎn)是因人內(nèi)心的私利欲望和貪腐動(dòng)機(jī)帶來(lái)的廉政風(fēng)險(xiǎn)，它是人的價(jià)值觀體系失衡以及社會(huì)認(rèn)識(shí)偏差的綜合反映。主觀風(fēng)險(xiǎn)首先是思想道德風(fēng)險(xiǎn)，是人對(duì)于廉潔與腐敗之間的價(jià)值判斷出現(xiàn)模糊所產(chǎn)生的行為動(dòng)機(jī)上的偏頗。如果公職人員將個(gè)人利益得失置于組織集體利益甚至社會(huì)公共利益之上，以物質(zhì)生活取代精神世界，那么其在公共管理或公共生活領(lǐng)域就有可能窮盡一切辦法發(fā)現(xiàn)并利用制度漏洞，以公共權(quán)力資源牟取私利。其次，廉政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄同樣也可能導(dǎo)致腐敗的發(fā)生，盡管自己最初并沒(méi)有強(qiáng)烈的腐敗動(dòng)機(jī)甚或原本有著廉潔的意愿，但是因?yàn)槿狈︼L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范的心理準(zhǔn)備，漸漸與腐敗勢(shì)力同流合污，這是主觀廉政風(fēng)險(xiǎn)的另一表現(xiàn)。

崗位風(fēng)險(xiǎn)是與具體崗位賦予的公職人員的公共權(quán)力在實(shí)踐運(yùn)行中帶來(lái)的廉政風(fēng)險(xiǎn)。它往往表現(xiàn)為組織權(quán)力配置與運(yùn)行機(jī)制所潛藏的腐敗機(jī)會(huì)，有時(shí)是微觀的流程缺陷，有時(shí)則是組織內(nèi)部宏觀的系統(tǒng)性問(wèn)題。從本質(zhì)上講，崗位職權(quán)背后的利益空間決定了崗位的廉政風(fēng)險(xiǎn)水平，崗位賦予人的權(quán)力越大、越重要、越獨(dú)斷，那么該崗位也就意味著更高的廉政風(fēng)險(xiǎn)，反之亦然。崗位風(fēng)險(xiǎn)首先是權(quán)力配置的問(wèn)題，如果崗位職權(quán)與崗位責(zé)任相脫離，就會(huì)產(chǎn)生公權(quán)牟取私利的可能，這就是崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)；其次是權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中具體的操作程序和業(yè)務(wù)流程將會(huì)影響權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范程度以及自由裁量權(quán)的受制約水平，這往往決定了權(quán)力運(yùn)行中的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)情況。

外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要是社會(huì)環(huán)境中腐敗文化泛濫所導(dǎo)致的從眾心理、行為模仿以及制度慣性等風(fēng)險(xiǎn)。特定的社會(huì)形態(tài)由人的意識(shí)、行為以及制度結(jié)構(gòu)組成，反過(guò)來(lái)，社會(huì)環(huán)境也會(huì)對(duì)人的思維過(guò)程、選擇行為以及制度變遷產(chǎn)生深刻影響。如果社會(huì)中缺乏廉潔共識(shí)，腐敗現(xiàn)象就會(huì)被默許和縱容，直到腐敗蔓延。所以，社會(huì)意識(shí)形態(tài)對(duì)腐敗的模糊立場(chǎng)以及廉潔共識(shí)形成機(jī)制的缺席，都意味著腐敗擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。

廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理體系

廉政風(fēng)險(xiǎn)管理就是通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程以及公共資源管理流程的系統(tǒng)分析，梳理出公共管理過(guò)程中廉政風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理及演化規(guī)律，繼而對(duì)公共部門(mén)如何識(shí)別、診斷和消除廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總體理論性概括。進(jìn)而，努力將廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作融入各類(lèi)日常的管理制度和流程之中，真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化，使其能夠可持續(xù)發(fā)展。概括起來(lái)，廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理體系應(yīng)該包括以下組成部分：

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的起點(diǎn)，同時(shí)，也是潛在風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)實(shí)危機(jī)的分界點(diǎn)。能夠被組織提前準(zhǔn)確判斷的風(fēng)險(xiǎn)往往不會(huì)演化成真正的危機(jī)。與傳統(tǒng)的自然風(fēng)險(xiǎn)不同，廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生于組織內(nèi)部，并且時(shí)常與具體個(gè)人的主觀思想意識(shí)有關(guān)。所以，廉政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別比傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別更加困難。

廉政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)分為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)詞典和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查機(jī)制兩部分。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)詞典是關(guān)于權(quán)力配置與權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中腐敗機(jī)會(huì)集中、腐敗動(dòng)機(jī)較強(qiáng)的關(guān)節(jié)點(diǎn)的規(guī)范性描述。它不僅完整列出組織中潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)目錄，還要描述風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、表現(xiàn)形式、后果危害、對(duì)應(yīng)范圍和對(duì)應(yīng)責(zé)任人。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并非憑空編寫(xiě)或者照抄照搬而來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的核心是有一套科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)排查機(jī)制，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)化訪談、顧客追蹤回訪、背靠背評(píng)價(jià)、崗位分析、流程梳理、制度核查等方法，針對(duì)組織內(nèi)外可能存在的思想道德、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、制度機(jī)制、外部環(huán)境等廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面篩查，盡可能發(fā)現(xiàn)并識(shí)別組織運(yùn)行中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅要對(duì)組織整體廉政風(fēng)險(xiǎn)水平作出評(píng)價(jià)，還要對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的形成根源與演化機(jī)制加以分析。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)主要是廉政建設(shè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的一套工作機(jī)制。針對(duì)主觀動(dòng)機(jī)，主要是測(cè)評(píng)能否清晰地認(rèn)知腐敗的行為規(guī)律，是否具有較為系統(tǒng)的廉政意識(shí)，比如對(duì)抵制腐敗的態(tài)度是否堅(jiān)決，是否知道如何應(yīng)對(duì)腐敗誘惑以及同腐敗行為進(jìn)行斗爭(zhēng)，是否建立了防范腐敗的學(xué)習(xí)習(xí)慣。針對(duì)行為過(guò)程，主要是評(píng)價(jià)工作本身職責(zé)是否明確，權(quán)力邊界是否清楚，權(quán)力行使過(guò)程是否有規(guī)范的制度加以約束，以此檢查制度的完善性。深入梳理權(quán)力—利益關(guān)系，防止利益沖突，特別是要針對(duì)利益敏感點(diǎn)（重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)領(lǐng)域），保障權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。針對(duì)外部環(huán)境，主要是評(píng)價(jià)行業(yè)總體廉潔水平，既關(guān)注社會(huì)反饋，特別是利益相關(guān)者的評(píng)價(jià)，也關(guān)注組織成員對(duì)社會(huì)總體環(huán)境的認(rèn)知。評(píng)價(jià)社會(huì)環(huán)境對(duì)組織成員產(chǎn)生的影響（甚至壓力），幫助其分析周?chē)赡艽嬖诘母瘮∠葳?。借鑒其它地方同類(lèi)部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)，適時(shí)總結(jié)和反思自身存在的問(wèn)題。

風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)防控是整個(gè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理體系的核心，也是公共部門(mén)改善內(nèi)部控制、降低廉政風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是針對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及其原因，制定相應(yīng)的解決方案，消除腐敗機(jī)會(huì)，弱化腐敗動(dòng)機(jī)，切實(shí)減少廉政風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)動(dòng)機(jī)，一是要加強(qiáng)并改進(jìn)組織廉潔教育，構(gòu)建科學(xué)、完善的廉潔教育體系，包括腐敗認(rèn)知、廉潔意識(shí)、反腐能力等方面的培訓(xùn)，讓大家認(rèn)識(shí)腐敗、了解腐?。ㄎ：Γ?、抵制腐敗。二是培育積極向上的組織文化。組織成員的行為在很大程度上受到組織文化的左右，從眾效應(yīng)一直是組織行為的典型特征。要避免組織陷入“你干我也干”的惡性競(jìng)爭(zhēng)陷阱，要從領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)班子做起，樹(shù)立風(fēng)清氣正的良好氛圍。三是以人為鏡，以案為鑒，互相提醒，避免前“腐”后繼。針對(duì)過(guò)程，關(guān)鍵是制度建設(shè)，一要健全制度規(guī)范，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的制度機(jī)制。二要讓制度管用，樹(shù)立制度的權(quán)威，完善監(jiān)督機(jī)制，讓所有人、所有事都處于監(jiān)督之下。三是根據(jù)管理、服務(wù)、監(jiān)督的需要，不斷改進(jìn)組織業(yè)務(wù)流程。針對(duì)環(huán)境，需要改進(jìn)而非簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大宣傳。新的資訊條件下，應(yīng)用新的辦法去爭(zhēng)取社會(huì)支持，而不是閉門(mén)造車(chē)。公共部門(mén)需要相信民眾、依靠民眾來(lái)改善內(nèi)部控制與管理，防范權(quán)力濫用。

績(jī)效反饋系統(tǒng)。績(jī)效反饋是對(duì)一個(gè)階段的廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作進(jìn)行的總結(jié)。廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理的價(jià)值不是自己賦予的，而是需要在整個(gè)部門(mén)管理的層面上進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是對(duì)其成本—收益進(jìn)行綜合分析。

內(nèi)部的成本是相對(duì)清楚的，因廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理而額外增加的預(yù)算（費(fèi)用、人力物力）是容易核算的；問(wèn)題是廉政風(fēng)險(xiǎn)的降低能否準(zhǔn)確地加以衡量？為了讓績(jī)效反饋更有說(shuō)服力，有必要在廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理之初注意資料的收集整理，對(duì)組織廉政水平加以評(píng)估，通過(guò)前后對(duì)比反映其對(duì)于廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的貢獻(xiàn)。概括起來(lái)，廉政風(fēng)險(xiǎn)管理通常是公共組織及部門(mén)決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu)（黨委與紀(jì)檢機(jī)構(gòu)）發(fā)起，由組織內(nèi)部成員與外部相關(guān)組織或個(gè)人共同梳理公共組織及部門(mén)的資源狀況、管理制度、業(yè)務(wù)流程和監(jiān)督體系，從中發(fā)現(xiàn)管理流程和監(jiān)督機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)，查找可能導(dǎo)致腐敗發(fā)生的制度缺陷與管理漏洞，并就如何有效地化解廉政風(fēng)險(xiǎn)、提高組織的整體廉潔水平提出具體的建議。廉政風(fēng)險(xiǎn)管理的最終目標(biāo)是通過(guò)對(duì)策與方案的執(zhí)行，切實(shí)減少腐敗機(jī)會(huì)，成功防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。

廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理不僅是公共部門(mén)自身改革的需要，同時(shí)也是社會(huì)持續(xù)發(fā)展的需要。從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度看，社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步就是降低自然的或者社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，僅從管理的角度講，廉政風(fēng)險(xiǎn)的根源是體制機(jī)制中的漏洞，所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)的根本出路在于深化改革，惟其如此，才能減少公共權(quán)力牟取私利的機(jī)會(huì)和可能。

（作者單位：國(guó)家自然科學(xué)基金委紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)局紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)處）