李鳳軍

【摘要】改革開放以來，由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡而引發(fā)的一些社會糾紛和矛盾與日俱增，傳統(tǒng)的信訪問題解決方法已經(jīng)不能適應當今社會發(fā)展的要求。應采取明確規(guī)定信訪援助的條件、組建司法行政部門和信訪部門聯(lián)合辦公機構(gòu)、制定全國統(tǒng)一的《信訪援助法》等措施，為解決信訪問題尋找一條有效的路徑。

【關(guān)鍵詞】信訪 法律援助 路徑探索

信訪和法律援助概述

信訪制度概述。根據(jù)國務院信訪條例的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由相關(guān)行政機關(guān)處理的活動。

在社會實踐中，信訪人不僅向各級行政機關(guān)進行信訪，同時，還向各級黨委機關(guān)、紀律檢查機關(guān)、人大、法院、檢察院、政協(xié)機關(guān)等進行信訪和表達訴求。為了維護社會穩(wěn)定，各級黨政機關(guān)處理信訪事件而支出的費用是巨大的。

信訪制度在中國有悠久的歷史，對人民群眾來講，其典型形式就是封建社會的攔轎喊冤，為了維護封建社會秩序，統(tǒng)治者也會設(shè)置一些信訪機構(gòu)，專門解決人民群眾的信訪申訴問題。新中國成立后，信訪制度是根據(jù)群眾路線而設(shè)計的一項政治參與制度。信訪制度在我國不同的歷史發(fā)展時期，對于解決人民群眾的合理訴求和冤假錯案發(fā)揮了重要的作用。但自改革開放以來，由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡而引發(fā)的一些社會糾紛和矛盾與日俱增，信訪人員數(shù)量急劇增加，與信訪相關(guān)聯(lián)的一系列問題日益成為社會關(guān)注的焦點和難題。社會各階層為尋求破解之道絞盡腦汁，對信訪工作的投入前所未有，摸索了學科方法，而這一切未能有效遏制信訪總量高位運行的態(tài)勢，所呈現(xiàn)的效果并不盡如人意。

法律援助制度概述。法律援助是指政府為了幫助經(jīng)濟困難的群眾，無償為群眾提供法律服務的一種政治和法律制度。法律援助制度在我國實施時間較短，但已經(jīng)取得很好的社會和法律效果。1996年《刑事訴訟法》第三十四條規(guī)定了我國的法律援助制度，1996年《律師法》對律師承擔法律援助義務也作了規(guī)定，2003年國務院行政法規(guī)《法律援助條例》的實施，正式確立了我國的法律援助制度，明確規(guī)定法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當積極采取措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！斗稍鷹l例》的頒布和實施，標志著我國法律援助制度的正式建立，對于維護人民群眾的合法利益，推動依法治國，都具有重要的意義。

信訪和法律援助銜接的必然性。信訪問題的出現(xiàn)，是我國社會轉(zhuǎn)型期一個不可避免的社會問題。一方面，人民群眾的法律意識增強，但我國的立法相對滯后，加之信訪人員由于不懂法而導致他們的訴求超出了法律法規(guī)和政策的規(guī)定，不能滿足信訪人的利益要求；另一方面，我國司法機關(guān)在解決社會爭議方面的權(quán)威性和能力有待提高。因此，我國的信訪人數(shù)居高不下，同時大多數(shù)信訪人員因經(jīng)濟困難請不起律師，而律師也因其政治敏感性而不愿介入信訪問題。

原國家信訪局局長周占順在2003年接受新華社《半月談》雜志采訪時說，信訪事件中有四個80%。

第一，80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題。

第二，80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決。

第三，80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的。

第四，80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。他的分析無疑具有政治和學術(shù)上的權(quán)威性，也是我們解決信訪問題的指導思想和行動指南。

信訪人數(shù)急劇增加，影響了社會秩序和政權(quán)穩(wěn)定，但傳統(tǒng)信訪問題的解決方法效果并不好，因此，有必要對傳統(tǒng)的信訪工作方法進行改造，在改造傳統(tǒng)信訪工作方法的問題上，筆者認為讓援助律師全方位介入信訪案件，是一個比較可行的法律途徑。

法律援助介入信訪案件存在的問題

《信訪條例》第十三條規(guī)定：設(shè)區(qū)的市、縣兩級人民政府可以根據(jù)信訪工作的實際需要，建立政府主導、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機制。信訪工作機構(gòu)應當組織相關(guān)社會團體、法律援助機構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員、社會志愿者等共同參與，運用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。

法律援助介入解決信訪問題雖然有明確的法律依據(jù)，但在實踐中，法律援助介入信訪問題的面并不全面，在法律援助參與信訪問題的處理上，各個環(huán)節(jié)上與信訪部門的協(xié)作制度尚不完善。在法律援助與信訪問題的協(xié)作聯(lián)動機制上，各地都是在探索階段，存在的問題主要有以下幾個方面：

政府對法律援助介入信訪問題的思想認識不到位。信訪在我國是一個敏感的政治話題，各級人民政府對信訪案件多采取秘密處理方式，大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決，擔心引發(fā)連鎖反應，所以信訪部門通常只是解決個案，沒有通過個案解決相同或類似的問題。從思想認識上來看，相關(guān)部門并不希望法律援助部門全方面介入信訪案件，擔心會引起負面影響。于建嶸教授對部分進京信訪的群眾做過調(diào)查，大多數(shù)信訪群眾認為中央機關(guān)害怕農(nóng)民上訪。這說明各級人民政府對信訪的態(tài)度很矛盾，并不是很認真地對待信訪問題。

援助律師的身份不明確。援助律師在信訪案件中的身份沒有明確界定，現(xiàn)在絕大多數(shù)情況下，是政府信訪機關(guān)碰到重大復雜的信訪案件，請求法律援助機構(gòu)介入信訪案件，在這種情況下，法律援助機構(gòu)也是站在政府機關(guān)的立場上，對信訪人進行勸說，并不是信訪人的代言人或代理人，有失公允立場。

根據(jù)《律師法》的規(guī)定，律師不能以代理人身份，代理信訪人參與信訪活動，而且相關(guān)部門也多以講政治，維護社會穩(wěn)定為理由，限制援助律師介入信訪案件。援助律師介入信訪案件，必須明確律師的身份，即律師是為信訪人服務，律師必須站在信訪人的角度和維護信訪人的利益去參與信訪工作，不能站在政府的角度去勸說信訪人化解信訪矛盾，否則又會走入新一輪的惡性信訪。

信訪工作機構(gòu)工作人員素質(zhì)有待提高。我國的信訪工作機構(gòu)工作人員多是從其他政府機關(guān)或國家機關(guān)轉(zhuǎn)調(diào)過來的，雖然有較豐富的工作經(jīng)驗，但由于信訪工作涉及領(lǐng)域多，工作面廣，不僅有歷史問題，還有現(xiàn)實問題，不僅有政策問題，還有法律問題，以及政治和社會穩(wěn)定問題。因此，作為相對人的信訪人與一般情形下的行政相對人有很大區(qū)別，信訪工作表面上看是一般行政管理工作，但這項工作卻對信訪工作人員有很高的政策、法律、國家和社會穩(wěn)定的綜合政治素質(zhì)的要求，一般信訪工作人員很難勝任信訪解釋和信訪處理工作。

法律援助介入信訪的路徑

明確規(guī)定信訪援助的條件。為了保障信訪途徑的暢通和信訪問題的解決，確保國家和社會秩序的穩(wěn)定，筆者認為信訪援助的條件有兩個，一是符合信訪案件的條件，二是信訪人有要求，只要信訪人滿足這兩個條件，政府即應當為信訪人提供法律援助人員，為信訪人提供法律援助服務，這才是真正的立黨為為公、執(zhí)政為民。

司法行政部門和信訪部門聯(lián)合組建辦公機構(gòu)。針對群眾涉及法律問題的咨詢，直接由有專業(yè)知識的值班律師提供法律解答服務；對符合信訪援助條件的群眾，直接納入法律援助案件辦理程序，使法律援助參與信訪工作一步到位，具有可操作性，使法律援助參與信訪工作制度化、程序化。

司法行政部門和信訪部門聯(lián)合組建辦公機構(gòu)的過程中，有一個問題需要解決，即如何讓信訪人從程序上感覺到法律援助律師是為信訪人服務的，這就要求信訪部門不僅僅站在政府的立場上來處理相關(guān)信訪問題，更要考慮信訪人的利益訴求。

制定全國統(tǒng)一的《信訪援助法》。此處的信訪是指信訪制度的確立問題，是指確認信訪范圍和信訪權(quán)利，設(shè)定信訪機構(gòu)為公民權(quán)利和人權(quán)保護機構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)范全國各類信訪機構(gòu)的地位、組成、編制、預算、工作制度和工作規(guī)程等，賦予信訪人明確的訴權(quán)以保障信訪權(quán)利。現(xiàn)行的《信訪條例》只是一個行政法規(guī)，信訪范圍僅僅限于公民對國家行政機關(guān)提出訴求，表達對行政機關(guān)工作態(tài)度工作方式的不滿。但在實踐中，我國的國家機關(guān)基本上都設(shè)置有信訪機構(gòu)，而解決信訪問題的效果并不好，《信訪條例》也不能要求其他國家機關(guān)管轄的信訪工作均按此《信訪條例》進行辦理。因此，應由國家統(tǒng)一立法，對此種情況作出統(tǒng)一規(guī)定。

援助是法律援助制度對信訪制度的配合和銜接問題。信訪問題，只要信訪人有需要，法律援助必須介入，從法律和政策的角度對信訪人提供法律服務。唯有如此，才能真正解決我國信訪問題居高不下的現(xiàn)象，從而維護國家的長治久安。

（作者為四川宜賓學院法學院副教授）