劉燕華

[摘要]關(guān)注甘肅少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展對(duì)于甘肅社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。民族地區(qū)得到更加全面的發(fā)展的前提條件是農(nóng)牧民的生存和發(fā)展環(huán)境。公共服務(wù)均等化是建設(shè)和諧社會(huì)、增加人民幸福指數(shù)的必備條件。甘肅民族地區(qū)基本公共服務(wù)存在著困境和不足，需要通過(guò)健全公共財(cái)政制度、制定均等化指標(biāo)、調(diào)查社會(huì)成員的期望值及政府的資源運(yùn)用能力等路徑來(lái)逐步完善。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū) 基本公共服務(wù) 供給 路徑

甘肅是一個(gè)多民族的省份，現(xiàn)有54個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族總?cè)丝?40萬(wàn)，占全省總?cè)丝诘?.3%；有甘南、臨夏兩個(gè)民族自治州，天祝、肅南、肅北、東鄉(xiāng)、積石山、阿克塞、張家川7個(gè)民族自治縣，共35個(gè)民族鄉(xiāng)，民族自治地方面積17.9萬(wàn)平方公里，占全省面積的39.8%。甘肅少數(shù)民族所處區(qū)域在青藏高原與黃土高原的結(jié)合部，除了臨夏州在臨夏市和永靖縣有大型水電、化工和機(jī)械企業(yè)外，很大一部分地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展水平較低。

一、甘肅民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的理論闡釋

1.基本公共服務(wù)均等化有利于促進(jìn)民族地區(qū)人的全面發(fā)展

社會(huì)的發(fā)展最終要通過(guò)人的全面發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。馬克思認(rèn)為，人的發(fā)展即人的本質(zhì)力量的發(fā)展。馬克思指出：“任何人的職責(zé)、使命和任務(wù)就是全面地發(fā)展自己的一切能力。” “每個(gè)人都無(wú)可爭(zhēng)辯地有權(quán)全面發(fā)展自己的才能”。人的全面發(fā)展需要社會(huì)為其創(chuàng)造良好的生存和發(fā)展環(huán)境。馬克思把人的本質(zhì)與人的需要聯(lián)系在一起，指出：“他們的需要即他們的本性?！卑凑振R克思的觀(guān)點(diǎn)，需要是人內(nèi)在的、本質(zhì)的規(guī)定性，是人的全部生命活動(dòng)的動(dòng)力和依據(jù)，有需要的產(chǎn)生才會(huì)引發(fā)人的行為活動(dòng)。因此，需要的發(fā)展是促使人全面發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，是“人的本質(zhì)力量的新的證明和人的本質(zhì)的新的充實(shí)?！弊詈?，馬克思指出，人的全面發(fā)展就是指每個(gè)人都能得到的平等發(fā)展、完整發(fā)展、和諧發(fā)展和自由發(fā)展。因此，要使得民族地區(qū)的人得到更加全面的發(fā)展，必須關(guān)注個(gè)人的生存和發(fā)展環(huán)境。因此，大力推進(jìn)民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，可以不斷創(chuàng)造民族地區(qū)人的全面發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制和按勞分配的缺陷，促進(jìn)社會(huì)主義事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.公共服務(wù)均等化有利于增進(jìn)民族地區(qū)的福利

公共服務(wù)均等化是建設(shè)和諧社會(huì)、增加人民幸福指數(shù)的必然前提。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的集大成者庇古于1920年出版了他的鴻鵠巨作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》，提出了國(guó)民收入極大化和收入分配均等化兩個(gè)重要的福利概念，認(rèn)為要增進(jìn)人們的福利不僅要增加國(guó)民收入，同時(shí)還要消除國(guó)民收入分配不均等的狀況，庇古的這一觀(guān)點(diǎn)首次將社會(huì)福利問(wèn)題與國(guó)家干預(yù)分配問(wèn)題結(jié)合起來(lái)作為一個(gè)重要的專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域加以研究?；竟卜?wù)均等化這一理論來(lái)源于詹姆斯·布坎南1950提出的財(cái)政平衡的思想，他認(rèn)為所謂財(cái)政均等是指具有相似狀況的個(gè)人能夠獲得相等的財(cái)政剩余，要實(shí)現(xiàn)財(cái)力富裕地區(qū)的居民征收一定數(shù)額的稅收補(bǔ)助給財(cái)力貧困的地區(qū)的居民，以實(shí)現(xiàn)“財(cái)政剩余”的平均。由此可見(jiàn)，增進(jìn)民族地區(qū)個(gè)人的福利就要加快公共服務(wù)均等化，國(guó)家需要加大對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，更加注重收入在二次分配中的公平性。

二、甘肅民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給的困境

1.農(nóng)牧民受教育水平低，文化素質(zhì)相對(duì)不高

在甘肅少數(shù)民族地區(qū)，由于農(nóng)牧民對(duì)現(xiàn)代文明認(rèn)識(shí)不夠，而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)不強(qiáng)，從而嚴(yán)重制約了少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展。甘南碌曲縣各類(lèi)學(xué)校有專(zhuān)任教師738名，其中：小學(xué)專(zhuān)任教師557名，初中專(zhuān)任教師115名，高中專(zhuān)任教師50名，幼兒園專(zhuān)任教師16名；相比較甘肅平?jīng)龅娜A池縣各類(lèi)學(xué)校有專(zhuān)任教師1832人，2011年有小學(xué)專(zhuān)任教師855人，初、高中專(zhuān)任教師797人，工勤60人，幼兒園專(zhuān)任教師120人。甘南瑪曲縣義務(wù)教育呈現(xiàn)出教師素質(zhì)不高和數(shù)量不足并存的突出矛盾，教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)有待提高。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)于進(jìn)入瑪曲縣師范學(xué)校學(xué)習(xí)的民族學(xué)生，給予了政策照顧。旨在通過(guò)降低這類(lèi)學(xué)生的入學(xué)分?jǐn)?shù)的辦法，來(lái)保證師范學(xué)校的生源，但這種做法卻直接導(dǎo)致了瑪曲縣的教師質(zhì)量不高，教師的學(xué)歷層次總體偏低。同時(shí)，瑪曲縣很難迅速培養(yǎng)出大批優(yōu)秀教師及專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，而外地的優(yōu)秀人才大都由于自然環(huán)境條件惡劣、待遇偏低等原因不愿來(lái)工作。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，使公共服務(wù)均等化的難度增加

甘肅民族地區(qū)大多數(shù)是在村莊和牧業(yè)點(diǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，規(guī)模小，數(shù)量少，面積廣，基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施非常落后， 缺乏現(xiàn)代工業(yè)支撐，居民生活質(zhì)量低下；少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平尚處在初級(jí)階段，基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃工作滯后，結(jié)構(gòu)布局不合理，特別是對(duì)搞好小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃認(rèn)識(shí)不足，管理體制不健全；同時(shí)，缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，既沒(méi)有帶動(dòng)本區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的龍頭企業(yè)，也沒(méi)有發(fā)育良好的市場(chǎng)體系，因而，公共服務(wù)的難度增加。

3.民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大，發(fā)展不協(xié)調(diào)，差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)致使公共服務(wù)均等化難點(diǎn)凸顯

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，走城鄉(xiāng)一體化道路對(duì)于實(shí)現(xiàn)各民族共同發(fā)展、共同繁榮、共同進(jìn)步，維護(hù)我國(guó)邊疆的社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。甘肅民族地區(qū)大多是貧困地區(qū)。農(nóng)牧民依賴(lài)的是農(nóng)牧業(yè)，農(nóng)牧民收入比較單一，當(dāng)生產(chǎn)條件惡劣、生產(chǎn)資源匱乏時(shí)，農(nóng)牧民的收入無(wú)法支付看病費(fèi)用、學(xué)生上學(xué)費(fèi)用。特別是農(nóng)牧民不參與市場(chǎng)，受農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供求和市場(chǎng)波動(dòng)的影響大，農(nóng)業(yè)的商品化程度低，缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制，農(nóng)牧民處在不穩(wěn)定和缺乏保障狀態(tài)。有研究指出，在民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的相對(duì)平均報(bào)酬至少維持在3倍左右。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也能反映城鄉(xiāng)差異性。2011年蘭州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15952.57元，臨夏州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到5489.46元，而甘南夏河縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為累計(jì)6551.38元。

4.醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展落后，服務(wù)能力薄弱

據(jù)調(diào)研，瑪曲縣在醫(yī)療衛(wèi)生方面存在以下問(wèn)題：（1）專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員緊缺，婦幼、檢驗(yàn)、放射專(zhuān)業(yè)人員和中級(jí)以上職稱(chēng)的西醫(yī)人才缺乏。人員青黃不接的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題比較突出，骨干人員很難派出去培訓(xùn)進(jìn)修。醫(yī)護(hù)人員全年滿(mǎn)負(fù)荷工作，難以休息。（2）瑪曲縣醫(yī)療衛(wèi)生單位基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，國(guó)家農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改擴(kuò)建項(xiàng)目瑪曲縣縣財(cái)政配套資金標(biāo)準(zhǔn)太低，建設(shè)資金缺口較大，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生保健網(wǎng)絡(luò)尚未形成，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)很難向牧村延伸。（3）設(shè)備短缺，尤其是急救設(shè)備、檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)設(shè)備缺乏的問(wèn)題特別突出，對(duì)疑難危重病人不能及時(shí)地診治，使病源外流，加大了病人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。（4）疾病預(yù)防控制工作難度大，應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理能力低。由于瑪曲縣地處偏遠(yuǎn)、草場(chǎng)承包后牧民居住更加分散，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)半徑大，加大了疾病預(yù)防控制工作難度。交通不便，信息不暢，應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力還很薄弱。（5）因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象依然存在?，斍h貧困人口10910人，占瑪曲縣牧業(yè)人口的36%，貧困率高，貧困面廣，牧民對(duì)醫(yī)療費(fèi)用的承受能力低，存在因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象。（6）長(zhǎng)期以來(lái)，受經(jīng)濟(jì)、文化、交通、醫(yī)療條件、思想觀(guān)念及生活習(xí)慣等方面的影響，牧民群眾尤其是廣大婦女衛(wèi)生條件差，醫(yī)療保健意識(shí)淡薄，婦科病患病率居高不下。（7）新農(nóng)合工作量大，缺乏交通工具，在監(jiān)管力度存在困難。

5.社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)等還處于滯后狀態(tài)

社會(huì)保障制度還不健全，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系還沒(méi)有建立起來(lái)。比如：截止到2010年底，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民的人均低保保障標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到每月277元，農(nóng)牧民的低保保障標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)達(dá)到人均每月133元；2010年瑪曲縣發(fā)放低保資金2442萬(wàn)元，相對(duì)于4萬(wàn)貧困牧民來(lái)講，全年人均只有163元；目前全縣的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面較小，失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)體系仍然沒(méi)有建立。

三、甘肅民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化路徑選擇

1.健全公共財(cái)政制度

公共財(cái)政是政府履行其管理和服務(wù)職能的基礎(chǔ)。但是，由于我國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)歷程是在改革開(kāi)放之后才開(kāi)始的，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的公共財(cái)政制度和運(yùn)行機(jī)制尚未真正形成。民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，首先要理順各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，進(jìn)一步明確中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間在基本公共服務(wù)供給方面的事權(quán)，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。

2.制定均等化指標(biāo)

在目前關(guān)于公共服務(wù)均等化研究的文獻(xiàn)中，大多數(shù)將財(cái)政投入作為衡量均等化的重要指標(biāo)。財(cái)政投入的大小固然可以反映一個(gè)地區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)水平，但一個(gè)地區(qū)公共服務(wù)水平的高低，不僅取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，也受其他各方面的因素影響，比如政府績(jī)效、社會(huì)成員的消費(fèi)意愿等。在制定均等化指標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將實(shí)施公共服務(wù)的效果與社會(huì)成員的意愿相結(jié)合，綜合考慮不同地區(qū)的物價(jià)和消費(fèi)指數(shù)。比如衡量一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)教育水平時(shí)，不僅要將當(dāng)?shù)亟逃度爰{入到指標(biāo)體系當(dāng)中，還要將適齡兒童入學(xué)率、文盲率、社會(huì)滿(mǎn)意度、高中入學(xué)率等納入到測(cè)算范圍之內(nèi)，并賦予較大的權(quán)重。

3.調(diào)查社會(huì)成員的期望值

不同的社會(huì)成員，因其家庭出身、文化水平和經(jīng)濟(jì)收入的原因，對(duì)政府提供的公共服務(wù)的期望值是不同的。較低收入水平的社會(huì)成員傾向于能夠滿(mǎn)足維護(hù)其生存權(quán)益的公共服務(wù)項(xiàng)目，如醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等，而具有較高收入水平的社會(huì)成員則傾向于能夠滿(mǎn)足維護(hù)其發(fā)展權(quán)益的公共服務(wù)項(xiàng)目，如基礎(chǔ)教育、就業(yè)服務(wù)、公共文化等，并更關(guān)注環(huán)境保護(hù)、公共安全等。在制定公共服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，應(yīng)綜合考慮各個(gè)收入階層的群體需要，將政策的重點(diǎn)放在維護(hù)弱勢(shì)群體利益方面。

4.正確評(píng)價(jià)政府的公共服務(wù)能力

政府的公共服務(wù)能力不僅體現(xiàn)在資源投入能力，也表現(xiàn)在資源整合能力、資源配置能力和資源運(yùn)用能力上。政府的資源整合能力是指政府提供公共物品和服務(wù)的能力、利用市場(chǎng)的能力、利用第三部門(mén)的能力、整合農(nóng)村資源的能力等。一個(gè)有效的政府能夠最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的資源以彌補(bǔ)自身資源的不足。政府的資源配置能力是指政府能夠合理安排公共服務(wù)項(xiàng)目資金，有重點(diǎn)、有步驟地實(shí)施公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略。政府的資源運(yùn)用能力是指政府能夠像企業(yè)一樣，追求產(chǎn)出的最大化。建立基本公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制有助于厘清公共服務(wù)運(yùn)行中存在的各種問(wèn)題，保證服務(wù)支出的高效與公平，并為各種政策工具的進(jìn)一步調(diào)整和改進(jìn)提供直接依據(jù)，確保供給的穩(wěn)定性、公平性、有效性和持續(xù)性。

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