趙伯艷

摘要：從理論上看，社會組織的優(yōu)勢使其在動員社會資源、服務弱勢群體、參與社會矛盾的預警和化解、進行政策建議和倡導等方面發(fā)揮著重要作用，推進社會的和諧發(fā)展。然而，在目前中國“強政府、弱社會”的政府與社會關系格局中，社會組織的發(fā)展及其應有功能的發(fā)揮高度依賴政府為其提供的外部環(huán)境。為此，政府要全面地認識社會組織的功能，改變對社會組織的被動管理模式，在制度設計上更加具有主動性，通過開放更大的制度空間以及全面拓展社會組織的功能領域來推動社會組織的發(fā)展，使其正面功能得以充分發(fā)揮。

關鍵詞：和諧社會；社會組織；功能優(yōu)勢

中圖分類號：C912.21文獻標識碼：A文章編號：1003－1502(2012)03－0036－05

一、導言

隨著經(jīng)濟體制改革的深入和社會階層的分化，在社會轉(zhuǎn)型的過程中，我國社會也出現(xiàn)了一些不和諧的現(xiàn)象，如貧富差距拉大、社會矛盾多發(fā)等。這些問題的破解對政府的治理能力提出更高的要求，推動政府在社會管理上積極地轉(zhuǎn)變治理方式、創(chuàng)新社會管理體制、重新塑造政府與社會的關系。在這樣的背景下，我國社會組織得到了一定的發(fā)展，在推進社會福利、科技、教育、文化、體育和衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，扶貧開發(fā)，完善市場經(jīng)濟，增加就業(yè)機會，促進對外交往等方面發(fā)揮越來越大的作用。從數(shù)量來看，截至2009年底，我國依法登記的社會組織已經(jīng)超過43萬個，其中社會團體23.9萬個，民辦非企業(yè)單位19萬個，基金會1843個，吸納社會各類人員就業(yè)544.7萬人，形成固定資產(chǎn)1030億元，實現(xiàn)社會增加值493.1億元，已經(jīng)初步形成了遍布城鄉(xiāng)，涉及國民經(jīng)濟各個行業(yè)、社會生活各個領域，門類齊全、層級多元、覆蓋廣泛、功能較強的社會組織體系。從社會組織與政府的關系來看，一方面，社會組織承接政府原有的部分職能，在抗擊重大自然災害、應對公共突發(fā)事件、服務國家重大活動中發(fā)揮了一定的作用，與政府形成了緊密的互動關系；另一方面，社會組織作為監(jiān)督主體，監(jiān)督著政府的治理績效、推動著政府的改革創(chuàng)新。從政府的角度來說，也需要認真思考如何推動社會組織的培育和健康發(fā)展，如何為社會組織積極作用的發(fā)揮創(chuàng)造空間和條件，如何對社會組織的運行進行監(jiān)管等問題。因此，本文在對社會組織推進和諧社會建設的功能及其作用機制進行系統(tǒng)論證的基礎上，探討推進社會組織發(fā)育以及積極功能得以發(fā)揮的制度空間和條件。

二、社會組織在推進社會和諧發(fā)展中的作用

社會組織在推進社會和諧發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要作用：社會組織提供差異化的公共服務，滿足了社會的多樣化需求；社會組織利用社會資源為特定社會群體提供特定的公共物品和公共服務，滿足差異化的需求，彌補政府公共資源的不足；社會組織進行利益表達和利益代言，為弱勢群體服務；社會組織作為政府和民眾之間的橋梁，在預防和化解社會矛盾方面發(fā)揮越來越重要的作用；社會組織積極推進公民有序地參與公共決策，提升了公民的自治和參與意識，緩和了公眾與政府的關系；社會組織有利于激發(fā)創(chuàng)新精神以及推進民主化進程。中國社會組織在以上幾個方面的功能發(fā)揮，緩解了體制轉(zhuǎn)型過程中的社會危機，為中國社會的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。同時，在轉(zhuǎn)型期社會矛盾突出這一新形勢下，社會組織起到預防社會矛盾升級、緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的作用。

(一)提供多元化的社會服務

從國際上看，自20世紀80年代以來，新公共管理運動的實踐和理念一直支配著工業(yè)化國家的公共政策，并且對包括我國在內(nèi)的許多發(fā)展中國家也產(chǎn)生了重要影響。隨著政府角色由“劃槳者”向“掌舵人”的轉(zhuǎn)變，社會組織有更多的機會進入到“公私合作伙伴關系”當中。

社會組織參與公共服務提供不僅僅是為政府“瘦身”，更重要的是，社會組織在公共服務提供方面具有自己的比較優(yōu)勢。由于社會組織更加具有組織彈性、更加貼近群眾，其行動力更強，對社會需求更加敏感。社會組織在提供公共服務的品種和方式上與政府有很大差別。政府一般以最為普遍接受作為提供公共物品的基準，而社會組織更加關注社會公眾對于公共物品的額外需求(excess demand)和差異化需求(differentiated tastes)，因此，能提供更加豐富多樣的、差異化的服務，彌補政府沒有提供、不想提供或無力提供但卻是公眾需要的服務，使得公共服務和公共產(chǎn)品的提供從形式到內(nèi)涵得到進一步完善。比如，在抗震救災和災后重建方面，政府的主要精力一般放在提供硬件設施上，而社會組織則更關注心理救助等軟性服務。此外，由于社會組織具有一定的慈善性和志愿性，能夠依靠組織使命凝聚人心，依靠道義力量征集物質(zhì)資源和調(diào)動人力資源，善于發(fā)掘和運用廣泛的社會資源，因此，社會組織具有強大的社會動員和資源整合能力，尤其是在公共危機爆發(fā)等關鍵時刻，對政府的動員能力起到補充作用，與政府一道渡過危機。當前社會組織在提供社會服務時，要特別注意通過服務來改善民生，要完善基層管理和服務網(wǎng)絡，明確基層管理和服務重點，提高基層管理和服務水平。

(二)維護弱勢群體的利益

關注弱勢群體，解決民生問題是推進社會和諧發(fā)展的題中應有之義。社會組織對于弱勢群體利益的維護體現(xiàn)在兩個方面：一方面，體現(xiàn)在社會組織為特定的弱勢群體直接提供公共物品、公共服務以及精神關懷。眾所周知，社會組織在扶貧濟困、尊老扶幼、幫助下崗職工再就業(yè)、推進弱勢群體的教育培訓和衛(wèi)生保健等方面做了大量工作。另一方面，體現(xiàn)在社會組織在特定的情境之下為弱勢群體進行利益表達，推進利益的平等協(xié)商。

當前，我國政治、經(jīng)濟、文化、社會等各方面仍然存在一定的體制性矛盾，弱勢群體的利益難以得到有效表達和維護，這是導致環(huán)保、農(nóng)民失地、拆遷補償?shù)葌€案糾紛事件演變?yōu)槿后w性事件的重要原因。為防微杜漸，推進社會和諧發(fā)展，需要為弱勢群體建立暢通的利益表達渠道，而借助社會組織，弱勢群體可以很好地與其他利益相關方進行理性的溝通和協(xié)商，防止矛盾激化以至發(fā)生大規(guī)模的沖突。各類專業(yè)性社會組織、倡導類社會組織、維權組織都可以發(fā)揮為弱勢群體進行利益整合、利益表達和利益協(xié)商的作用。黨的十七大報告提出要“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用”，這為進一步拓展社會組織的利益表達功能奠定了政策基礎。

(三)預警和化解社會矛盾

建設和諧社會的前提是社會安定有序。和諧社會不能期望完全消除社會矛盾，而是要以積極的態(tài)度和恰當?shù)姆绞筋A防和化解社會矛盾，防止大規(guī)模社會沖突的發(fā)生。

首先，社會組織有助于社會矛盾的預警。社會組織具有“過濾帶”、“上情下達”與“下情上達”的橋梁作用。一些深深扎根于社區(qū)和居民之中的社會組織，能夠體察社會民眾的冷暖，能夠洞察社會民眾的不滿情緒和各種有可能造成沖突的矛盾，能夠把不利于社會穩(wěn)定與和諧的信息及時反饋給政府或媒體，因而是社會預警系統(tǒng)的一個非常重要的組成部分。

其次，社會組織有助于社會矛盾的化解。特別是在利益相關方對于政府作為第三方調(diào)解社會矛盾不信任的時候，社會組織可以充當矛盾糾紛調(diào)處的第三方。以醫(yī)患糾紛的化解為例，一些社會組織作為醫(yī)患糾紛化解的第三方干預主體，彌補了既有的醫(yī)患糾紛調(diào)處渠道不暢通、調(diào)處機制不靈活之不足。2005年12月9日，山東省第一家專門進行醫(yī)患糾紛調(diào)解的社會組織——濟寧市醫(yī)患維權協(xié)會成立，作為中立的第三方專門對醫(yī)患糾紛進行調(diào)解，由于其具有中立性較強、調(diào)解程序相對簡單等優(yōu)勢，因而深受歡迎。

(四)政策導向和參政議政

社會組織是公民除了政府和單位等體制之外的政治參與的新渠道，公民借助于特定的社會組織與政府進行對話、談判和溝通，以一種制度化的方式參與公共政策的制定，一方面有助于構建“回應性”的決策機制，提高政策的可接受性、合意性和民眾認同程度；另一方面，公民通過社會組織這一渠道參與公共決策也是對公民政治權利的尊重，有利于維護社會和諧穩(wěn)定。尤其是倡導類的社會組織積極地參與公共事務的討論，有助于推動社會和諧發(fā)展。以環(huán)保組織為例，其活動不只是局限于環(huán)保理念宣傳，而是開始致力于影響環(huán)保決策。2004年的怒江水壩事件標志著環(huán)保組織的功能由最初的緩解財政危機、推進政府職能轉(zhuǎn)變走向參與治理。一些環(huán)保組織與環(huán)保總局建立了良好的合作關系。

公民依托社會組織進行組織化的意見表達，一方面實現(xiàn)了意見的整合和集中，另一方面也有利于公民意見的理性傳遞，防止公民“參與式危機”的發(fā)生。社會組織通過對公眾政治參與過程進行正確的引導和規(guī)范，克服公眾的非理性沖動，防止“參與式危機”的發(fā)生。

三、社會組織發(fā)展以及功能發(fā)揮的空間障礙

(一)社會結構空間障礙

新中國成立后，我國進入“總體性”社會，國家對經(jīng)濟以及各種社會資源實行全面壟斷，對社會實行全面控制。國家一民間精英一民眾的三層結構變?yōu)閲乙幻癖姸咏Y構。在“總體性”社會結構之下，國家政權延伸到社會基層，擠壓了社會組織的生存空間；社會參與體制具有層次性、非競爭性、封閉性和排斥性等特征，人民團體、民主黨派、普通大眾根據(jù)其在社會中的身份定位，有著不同的參與機制和參與渠道，非體制性的參與被視為非常態(tài)的社會表現(xiàn)。在這種社會體制架構下，公民既缺少結社的權利，也缺少結社的想法，不僅社會組織參與公共事務的制度資源非常稀缺，甚至社會組織自身的發(fā)展空間也非常有限。在這種背景下，社會組織不可能是獨立于政府之外的民間組織，它們常常被賦予執(zhí)行黨和政府政策或任務的職能。

(二)政策空間障礙

康曉光等人提出行政吸納社會這一概念，認為中國政府以重建行政控制的方式來應對社會轉(zhuǎn)型過程中的各種問題，限制、功能替代和優(yōu)先滿足強者利益被認為是這種制度模式的三大機制，最終形成了國家和社會相融合的行政吸納社會的制度模式。具體來說，政府對社會組織采取了分類控制的策略。

(三)制度空間障礙

當前，社會組織面臨著登記管理上的雙重許可制度、監(jiān)管上的雙重負責體制、年度檢查制度、請示報告制度等制度性障礙。這些制度性障礙使社會組織的發(fā)展面臨注冊困境、監(jiān)管困境、參與困境、網(wǎng)絡化發(fā)展的困境、定位困境等多重困境。具體來說，注冊困境是指登記注冊門檻高，年檢手續(xù)繁雜，找“婆家”(業(yè)務主管單位)困難。監(jiān)管困境包括：登記管理機關過度關注“人口”管理，忽視過程管理；業(yè)務主管單位又過度對社會組織的內(nèi)部管理進行干預；稅務部門和司法部門監(jiān)管缺位。參與困境是指社會組織參與熱情高漲與參與渠道缺失的矛盾。網(wǎng)絡化發(fā)展的困境是指政府限制社會組織聯(lián)合和限制建立地域性分支機構的政策，抑制了社會組織的組織網(wǎng)絡的拓展。定位困境是指一些社會組織出現(xiàn)行政化傾向和商業(yè)化傾向，偏離了社會組織的屬性。

盡管社會組織面臨著發(fā)展上的一系列空間障礙，但是，隨著政治、經(jīng)濟體制改革的深入推進，政府對社會公益資源壟斷性的逐步喪失以及政府與社會之間關系的重構，社會組織發(fā)展的體制環(huán)境、政策環(huán)境正在發(fā)生積極而深刻的變化，其發(fā)展的空間越來越大。中央政府的政策推動以及各級、各地地方政府在管理體制和運作機制等方面的深入改革，為社會組織參與公共管理和公共服務提供了更多的機會。同時，轉(zhuǎn)型社會中出現(xiàn)的各種社會矛盾急需化解，這是社會組織發(fā)揮更多功能和更大作用的直接推力。

四、政策建議

社會組織在推進和諧社會建設過程中積極作用的發(fā)揮，不僅要求社會組織加強自身的激勵和監(jiān)督機制、自律機制、財務管理機制、績效評估體系等內(nèi)部治理結構和制度建設，同時，更需要政府為社會組織的發(fā)展營造良好的外部環(huán)境。

(一)對社會組織要有正確的認知

社會組織的活動空間取決于政府對社會組織的態(tài)度。一般來說，政府對社會組織的態(tài)度具有雙重性：一方面，政府樂于接受社會組織參與治理所帶來的成果，減輕自身的負擔；另一方面，政府又對社會組織的動機和行動懷有戒心。在現(xiàn)實中，各國政府對社會組織的態(tài)度差別很大，有些國家的政府對社會組織懷有敵意，常常毫無理由地解散社會組織；有些國家的政府與社會組織維持著伙伴或合作的關系，政府鼓勵社會組織參與政策的制定與實施過程。對當下的中國而言，政府在加強對社會組織進行過程管理的基礎之上，應以一種開放的態(tài)度對待社會組織的發(fā)展和功能發(fā)揮，因勢利導地推進其發(fā)揮參與治理的積極作用。

(二)拓展社會組織發(fā)展的制度空間

當前，社會組織發(fā)展的制度空間(insfitufionalspace)要遠遠小于實際空間(actual space)，集中體現(xiàn)在實際存在的社會組織的數(shù)量，要遠遠多于在政府主管部門正式登記注冊的社會組織數(shù)量。要改變這種現(xiàn)狀，需要放松對社會組織的規(guī)制，加強對社會組織的培育，加大對社會組織的支持力度。

第一，放松對社會組織的規(guī)制。放松規(guī)制并不是對社會組織的發(fā)展放任自流，而是在加強過程監(jiān)管的基礎之上，對現(xiàn)有的一些管理原則進行適度的放寬。如降低社會組織取得合法地位的門檻，簡化其登記手續(xù)，取消嚴格而繁瑣的審批程序，改變現(xiàn)有的雙重管理體制，允許社會組織建立地域性分支機構等。通過制度變革，改變“社會組織越合法，其制度空間越小”這一不合理現(xiàn)象。深圳市拓展社會組織發(fā)展制度空間的做法可資借鑒，其通過創(chuàng)新社會組織登記管理體制，降低了部分社會組織的登記門檻，實行了登記和備案雙軌制。

第二，在放松規(guī)制的同時，政府還應加快法制建設。要加快修訂有關社會組織法律法規(guī)，加快社會組織相關條例的修訂工作。按照政府轉(zhuǎn)變職能和事業(yè)單位改革的要求，以法規(guī)政策的形式，對政府分離出的或新增的社會管理和公共服務事項，明確社會組織參與的程序、監(jiān)督機制、服務標準等。

第三，加強對社會組織的培育，逐步從單一行政-培育機制向社會培育機制拓展。行政培育模式的弊端在于政府在培育社會組織的同時又使自身成為社會組織的上級單位。因此，有必要推進社會培育機制的建立。目前，上海市社會組織的社會培育機制已具雛形，逐漸出現(xiàn)了公益支持型的社會組織和公益孵化園，逐步形成了公益產(chǎn)業(yè)鏈，公益組織的市場化運作機制和公益組織之間的聯(lián)合行動機制都有所完善。

第四，為社會組織提供保障支持。社會組織無論是在參與社會管理還是在公共服務領域發(fā)揮作用，都離不開政府的保障支持。政府可以通過稅費減免、財政轉(zhuǎn)移支付、政府購買服務等多種形式，把某些公益性、服務性、社會性的社會管理和公共服務職能轉(zhuǎn)給具備一定條件的社會組織。

(三)全面拓展社會組織的功能領域

與社會組織發(fā)達的國家相比較，中國社會組織參與治理的領域還是具有很強的層次性。除了一些有官方背景的組織外，社會組織參與的領域都是環(huán)保、教育、扶貧開發(fā)、艾滋病防治、勞工權利保護等純公共性質(zhì)和政治敏感性很低的領域。因此，需要加強社會組織在利益代言、政策倡導、社會矛盾化解等方面的功能。為了拓展社會組織的功能領域，需要做好以下兩個方面工作：

第一，推進各類利益代言型社會組織的發(fā)展。社會上處于弱勢地位的農(nóng)民工、下崗工人很容易被排除在結社群體之外，而可能為其利益代言的社會組織的數(shù)量又非常有限。因此，政府尤其應注意扶持這類專門為特定弱勢群體的利益進行代言的組織的發(fā)展?？上驳氖?，很多地方都在積極推動農(nóng)民工法律援助工作站、未成年人權益保護法律援助機構、老年人權益保護法律援助機構、殘疾人權益保護法律援助機構、婦女權益保護法律援助機構等維權類社會組織的發(fā)展。

第二，拓展各類社會組織的參與渠道。即使是在后總體性社會，政府依然是權力和資源的控制者，官方色彩的社會組織憑借其與政府的特殊關系，以參與和合作的方式實現(xiàn)與政府的結合；民間的社會組織由于沒有相應的資源，一般是在積極和官方溝通的基礎上，扮演“幫忙者”，而不是“添亂者”的角色。這種現(xiàn)象的改進之道在于政府給予各類社會組織以平等待遇，尤其要拓展民間社會組織的參與渠道。同時，規(guī)范和公開社會組織參與治理的程序。

注釋：

①參與式危機是指公民在政治參與的過程中與政府發(fā)生大規(guī)模的沖突。例如，當公眾對某項政策不滿，并通過請愿、示威、靜坐等方式要求政府調(diào)整該項政策時，如果政府不愿做出調(diào)整，或修正后的政策仍未滿足公民的要求，那么公民與政府之間就極可能爆發(fā)劇烈的沖突，從而引發(fā)“參與式危機”。詳見俞可平：《公民參與的幾個理論問題》，《學習時報》，2006年12月18日，第5版。

②這里所說的“制度空間”，就是按照民間組織管理法規(guī)合法存在的空間，而“實際空間”則是非政府組織現(xiàn)實的存在空間。

③中國公民社會的制度空間隨著其“合法性”標準的不同而極不相同。相對說來，嚴格按照三個《條例》經(jīng)民政部門登記成立的非政府組織，其制度空間最小；無需民政部門登記，但也被政府視為合法的那些非政府組織則擁有更大的制度空間。詳見俞可平：《中國公民社會的制度環(huán)境》，北京大學出版社，2006年版。

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責任編輯：翟祎