周健

〔摘要〕對上海市M區(qū)14個建設(shè)項目的調(diào)研結(jié)果說明，當(dāng)前地方政府建設(shè)項目行政審批中存在的問題主要有：信息公開不能做到“一次告知”，土地出讓“招拍掛”存在一定缺陷，規(guī)劃變動影響行政審批效率，部門協(xié)同存在薄弱環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)通過以下途徑提高地方政府建設(shè)項目行政審批效率：一是培育整體性治理理念，積極為服務(wù)對象負(fù)責(zé)；二是推行線上線下協(xié)同審批，方便申請者辦事；三是加強行政審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使審批能夠按章辦事；四是加強對社會專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)的培育和監(jiān)管，規(guī)范服務(wù)行為；五是加強制度創(chuàng)新，推行行政審批“雙向代辦制”。

〔關(guān)鍵詞〕地方政府，行政審批，建設(shè)項目，效率

〔中圖分類號〕Ｄ033〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）03-0113-04

行政審批效率包括服務(wù)型政府的外部效率與政府內(nèi)部的辦事效率，是地方政府形象的重要體現(xiàn)，是地方經(jīng)濟發(fā)展的“核心競爭力”之一。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，各種生產(chǎn)要素都是各級地方政府爭奪的戰(zhàn)略資源，各種生產(chǎn)要素都會選擇“流向地”。因此，提高建設(shè)項目的行政審批效率成為地方政府管理創(chuàng)新的重點領(lǐng)域。為此，我們進行了相關(guān)調(diào)查，分析了建設(shè)項目行政審批中存在的問題，并對提高行政審批效率提出了有針對性的建議。

一、地方政府行政審批中存在的問題

本次調(diào)查研究共抽取了上海市M區(qū)14個建設(shè)項目，其中包括5個工業(yè)內(nèi)資項目，4個工業(yè)外資項目，5個經(jīng)營性內(nèi)資項目，其中11個項目已完成竣工驗收。在被抽取的14個項目中，從申請首個環(huán)節(jié)土地出讓審批開始到完成竣工驗收，平均耗時3年5個月，其中耗時2年至3年半的項目占被調(diào)研項目的55%。每個項目前后一般都要經(jīng)過4個大的審批環(huán)節(jié)，分別是土地使用權(quán)取得和核定規(guī)劃文件、設(shè)計方案審批、設(shè)計文件審查、竣工驗收；所涉及的區(qū)級行政審批部門達17家，另外還有水、電、煤、電信等公用事業(yè)配套部門；每個審批階段均需向相關(guān)部門征詢，審批環(huán)節(jié)多，流程繁雜。雖然從被調(diào)研項目的城建檔案及各審批部門提供的審批資料看，各審批部門在履行行政審批時，大多能在法定時間或承諾時間內(nèi)辦結(jié)，基本沒有超時現(xiàn)象。但就客觀情況而言，整個項目的審批時間還是比較長，社會反響比較強烈。調(diào)研結(jié)果表明，當(dāng)前地方政府行政審批效率較低，問題主要有以下四個方面：

（一）信息公開不能做到“一次告知”。信息告知不及時或不清楚是本次調(diào)查研究中反映最為集中的問題之一。大多數(shù)企業(yè)都是第一次申請辦理建設(shè)工程審批，而建設(shè)工程審批涉及的管理部門較多，由于沒有一個綜合的審批流程供申請人參考，申請人只能根據(jù)受理窗口的告知單進行相關(guān)準(zhǔn)備工作，為此需要花費大量的時間和精力去研究、熟悉政策，了解審批程序及各審批環(huán)節(jié)所需的材料。另外，窗口工作人員的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力參差不齊，加上近幾年建設(shè)工程審批操作規(guī)程變化頻繁，導(dǎo)致部分窗口工作人員難以完全熟悉和掌握最新政策文件精神，無法真正做到“一次告知”。

（二）土地出讓“招拍掛”存在一定缺陷。國家規(guī)定出讓國有土地使用權(quán)必須以公開的招標(biāo)拍賣掛牌方式進行，其目的是為了公開、公平、公正，這無疑是正確的，但在實際操作中也碰到一些問題。比較常見的有，前期招商引資做了大量工作，但到“招拍掛”時卻出現(xiàn)意外，前功盡棄。因為“招拍掛”的競爭規(guī)則是價高者得，而在準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)類型的設(shè)定方面范圍很廣，土地出讓方對競拍者的要求不能在招拍掛平臺上體現(xiàn)，從而使意向方競拍失敗。如J公司是一家高新環(huán)?？萍计髽I(yè)，為推進企業(yè)上市已準(zhǔn)備了三年，在X工業(yè)區(qū)建造研發(fā)辦公大樓是其上市推進工作的一部分，但上招拍掛平臺后該地塊最終被一玩具廠拿走，導(dǎo)致該公司的上市計劃不能如期推進。由于此類事件不是偶爾發(fā)生，所以投資方在沒有絕對把握的情況下一般都不敢冒然上平臺，從而影響了行政審批效率。

（三）規(guī)劃變動影響行政審批效率。隨著M區(qū)城市化進程的加快，區(qū)域經(jīng)濟格局不斷在調(diào)整，各鎮(zhèn)、街道規(guī)劃定位變化較大，特別是土地供給性質(zhì)的不斷變化，一定程度上影響了行政審批效率。如X工業(yè)區(qū)由于控規(guī)調(diào)整，導(dǎo)致不少項目兩年都沒有落地，其中一年多時間是在等控規(guī)。再比如H公司，該企業(yè)計劃在原廠房的基礎(chǔ)上進行改建，手續(xù)齊全，但因所在地塊可能面臨拆遷，土地性質(zhì)由劃撥轉(zhuǎn)為出讓，所以在土地核驗時受阻而遲遲辦不出產(chǎn)權(quán)證，造成廠房不能使用，建設(shè)單位對此意見很大，此事后來經(jīng)過有關(guān)部門積極與規(guī)土局、房管局溝通，目前建設(shè)單位已拿到相關(guān)證照。

（四）部門協(xié)同存在薄弱環(huán)節(jié)。行政服務(wù)中心是將各部門的職能連接，形成并聯(lián)式辦事機制，而部門習(xí)慣于“獨立式”管理，層級分明，串聯(lián)辦公，導(dǎo)致推諉、扯皮現(xiàn)象依然存在，部門之間的協(xié)同配合表現(xiàn)不一，即便是部門內(nèi)部也存在一定問題。特別是在建設(shè)工程審批中，重復(fù)提交材料、多次征詢等問題較為普遍，給申請人帶來諸多不必要的麻煩。比如M鎮(zhèn)22—02A地塊經(jīng)適房項目，設(shè)計方案審批階段的規(guī)劃方案批復(fù)規(guī)定綠容率為35%，而建設(shè)單位在初步設(shè)計提供的綠容率為25%，經(jīng)征詢綠化部門意見，同意該項目綠容率為25%。建設(shè)單位開始沒有注意，直到設(shè)計文件報送建交委才發(fā)現(xiàn)總體規(guī)劃部門和專項主管部門在前后兩個階段出具的意見不一致。后經(jīng)建交委協(xié)調(diào)，由規(guī)土局出具補充意見，才算解決問題，但已耽擱了不少時間。

二、影響建設(shè)項目行政審批效率提高的原因

從上海市M區(qū)14個建設(shè)項目的調(diào)研情況看，當(dāng)前影響地方政府行政審批效率的原因主要有以下五個方面：

（一）缺乏整體性治理觀念。傳統(tǒng)行政管理受專業(yè)分工、功能分割理念的深刻影響，在管理實踐中產(chǎn)生了積極的作用，同時也導(dǎo)致“碎片化”的政府管理模式，部門分割、部門本位、部門利益都是“碎片化”政府管理模式伴生的消極的副產(chǎn)品。從上海市M區(qū)公共服務(wù)中心的運作情況看，由于整體性治理即把政府作為一個整體性的結(jié)構(gòu)面對社會的理念不足，從而給增強部門間的協(xié)同能力，提升行政管理新機制的協(xié)調(diào)性，提高政府整合資源回應(yīng)社會需求、解決社會問題的能力帶來很大的難度。缺乏整體性治理觀念導(dǎo)致行政審批中的信息公開不能做到“一次告知”，直接造成申請人需要多次往返，申請人意見很大。同時審批過程中各審批部門不能做到主動跨前，仍習(xí)慣于“串聯(lián)審批”，從而加大了進一步壓縮審批時限的難度。

（二）部門內(nèi)部整合與部際協(xié)同不足。2008年，中央政府進行了大部門體制改革，上海市M區(qū)也進行了相應(yīng)的改革，但是部內(nèi)協(xié)調(diào)與部際協(xié)調(diào)仍有難度。盡管大部門改革的初衷在于消解或減少政府組織間的糾紛、推諉以提升行政效率，但是在實踐中由于大部制改革還是初步的，面對復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，一方面社會專業(yè)性服務(wù)組織發(fā)育不充分,承接政府職能外移的能力有限，大部門體制依然存在部門職能龐雜、內(nèi)部部門多的頑癥，加上行政審批權(quán)未歸口到一個科，部門內(nèi)部仍需協(xié)調(diào)。另一方面，仍需要建立部際協(xié)調(diào)機制，以協(xié)調(diào)矛盾、解決部門間的協(xié)同問題。上海市M區(qū)并聯(lián)審批推進效果不明顯與部門間協(xié)同不足有直接關(guān)系，比如在建設(shè)工程審批中，多部門需要重復(fù)提交材料，多部門多次征詢等問題較為普遍，給申請人帶來諸多不必要的麻煩，并聯(lián)審批效果不理想。

（三）線上線下協(xié)同審批互動不足。在一定程度上，從技術(shù)角度來理解整體性治理，要求公共行政服務(wù)中心從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。公共服務(wù)中心要變成一個整體性的結(jié)構(gòu)面對公眾需要先進的信息技術(shù)作依托。信息技術(shù)是實現(xiàn)“一站式”辦公、“一體化”公共服務(wù)的必要條件。公共服務(wù)中心要求各職能部門以窗口形式進駐，并按整體性治理的要求對各窗口進行整合、協(xié)調(diào)，其協(xié)調(diào)的重要手段之一便是信息技術(shù)。上海市M區(qū)網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)（一期）項目已通過驗收，投入使用，但仍需進行后期開發(fā)。由于實體公共服務(wù)中心硬件設(shè)施不足，新的公共服務(wù)中心尚未建好，受硬件與軟件條件的雙重限制，線上線下協(xié)同審批互動不足，嚴(yán)重影響了建設(shè)項目行政審批的效率。

（四）社會專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量不高?，F(xiàn)行行政審批中，需要經(jīng)過社會專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)評審的項目比較多，社會專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范程度、技術(shù)水準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量直接影響著地方政府建設(shè)項目行政審批的效率。從本次調(diào)研的情況看，由于評估、評審由社會專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)開展，所需時間往往較長。政府對社會專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)培育不夠，監(jiān)管不力，市場運作缺乏規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量不能保證。如按照規(guī)定，項目單位向?qū)徟块T提出設(shè)計文件審查申請時，要求申請單位同時提交總體設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件，但第三方專業(yè)機構(gòu)工作相對滯后，參與設(shè)計文件審查等申請材料準(zhǔn)備的設(shè)計院不能適應(yīng)總體設(shè)計文件和施工圖的同步審批，致使行政審批過程既費時，又費力。

（五）制度創(chuàng)新不足。在行政審批實踐中，根據(jù)行政審批的具體內(nèi)容及當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進行制度創(chuàng)新，可以有效提高審批效率，但是，M區(qū)在這一方面做得不是很好。M區(qū)雖然借鑒了杭州市實行的投資項目審批代辦制（以下簡稱代辦制），但只是在小范圍、淺層面予以推行，既沒有全面推行，也沒有結(jié)合自身實際進行制度創(chuàng)新。代辦制是由杭州市政府推出的一項全新的制度，具體內(nèi)容為：在投資者自愿基礎(chǔ)上，由杭州市政府設(shè)立的專門機構(gòu)（投資項目審批代辦中心）為杭州市域范圍內(nèi)、符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的固定資產(chǎn)投資項目提供無償?shù)摹◤捻椖苛㈨椀巾椖块_工全過程的行政審批和公共服務(wù)事項的代理申辦?！? 〕杭州市的行政服務(wù)中心設(shè)有行政審批代辦中心，行政服務(wù)中心的副主任兼投資項目行政審批代辦中心的主任。從杭州市的行政審批實踐看，建設(shè)項目行政審批代辦制給提高行政審批效率帶來了積極的影響。上海市M區(qū)建設(shè)項目行政審批中既沒有普遍推行代辦制，也沒有進行認(rèn)真研究，找出自身審批效率低的原因進行制度創(chuàng)新，其效率較低就不足為怪了。

三、提高建設(shè)項目行政審批效率的對策

針對以上所述問題和原因，筆者認(rèn)為，提高地方政府建設(shè)項目行政審批效率，應(yīng)著重從以下五個方面入手：

（一）培育整體性治理理念，積極為服務(wù)對象負(fù)責(zé)。整體性治理起源于20世紀(jì)80年代末90年代初。當(dāng)時，在西方政府改革所強化的碎片化狀況下，行政實踐中的一些問題也暴露出來，如政府部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào)，以競爭為核心理念也導(dǎo)致政府各部門滋長了自我中心主義等，表現(xiàn)為部門之間的目標(biāo)互相沖突；政府各個部門考慮更多的是本部門的利益，以對本部門和對上級主管負(fù)責(zé)為工作目的，而不是著重對公民和社會即服務(wù)對象負(fù)責(zé)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政審批實踐中這些問題依然存在，是影響建設(shè)項目行政審批的重要原因。整體性治理作為一種解決問題的方式,是對傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴(yán)重“碎片化”的戰(zhàn)略性回應(yīng)?！? 〕為提高行政審批效率，應(yīng)從三個方面樹立整體性治理的理念：一是干部教育培訓(xùn)部門把整體性治理與行政審批的課程納入培訓(xùn)課程，廣泛宣傳、傳播整體性治理的理念；二是建立廣泛的行政合作與協(xié)調(diào)機制，進一步完善并聯(lián)審批、協(xié)同審批、聯(lián)合會簽等機制，通過剛性機制促使審批人員的行為步入整體性治理的軌道；三是建立“牽頭部門首問負(fù)責(zé)制”，與項目相關(guān)的審批部門都要把申請人看成“顧客”，牽頭部門在接到申請時，同時協(xié)調(diào)各相關(guān)部門主動跨前，主動為申請人做好服務(wù)，審批信息努力做到“一次告知”。

（二）推行線上線下協(xié)同審批，方便申請者辦事。線上線下協(xié)同審批是指把網(wǎng)上審批和公共服務(wù)中心的現(xiàn)場審批有機地結(jié)合起來，把實體的公共服務(wù)中心和虛擬的網(wǎng)上公共服務(wù)中心都建設(shè)好，以方便申請者辦事，提高行政審批效率。加快推進網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)建設(shè)，打造“網(wǎng)上行政審批平臺”，開展統(tǒng)一的審批管理、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)共享工作，重點是建立和完善市場準(zhǔn)入、企業(yè)投資、建設(shè)工程等領(lǐng)域的網(wǎng)上審批制度?！? 〕 （P56 ）對行政審批各環(huán)節(jié)的基本要素和相應(yīng)材料，逐步實現(xiàn)電子化、信息化，相應(yīng)流程在網(wǎng)上運行；進一步推進行政審批公開，實行網(wǎng)上公開申報、受理、咨詢和辦復(fù)，為群眾辦事提供更多便利；〔4 〕整合互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)和各職能條線專業(yè)網(wǎng)資源，推進網(wǎng)上申報、政務(wù)外網(wǎng)審批等全過程信息化，原則上數(shù)據(jù)庫已有的數(shù)據(jù)不得再要求企業(yè)提供；加強各職能部門內(nèi)部網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)，推行線上線下協(xié)同審批。

（三）加強行政審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使審批能夠按章辦事。行政審批流程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的核心是出臺業(yè)務(wù)手冊和辦事指南，業(yè)務(wù)手冊就是業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，辦事指南就是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)手冊對內(nèi)，辦事指南對外，關(guān)鍵是要講清楚審查要求，精簡審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，以后審批就按照標(biāo)準(zhǔn)操作。為提高行政審批的效率，應(yīng)努力加強行政審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。所有進駐事項都要按照“審批事項、審批主體、審批依據(jù)、申報材料、審批流程、法定時限、承諾時限、收費依據(jù)、收費標(biāo)準(zhǔn)”的“九公開”要求，在公共服務(wù)中心窗口和網(wǎng)上進行公示，實行陽光操作。凡不予受理的事項，應(yīng)當(dāng)書面向申請人說明理由，并告知其依法享有申請行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利；對需上報、轉(zhuǎn)報審批的事項，應(yīng)當(dāng)及時辦理，在本級審批權(quán)限內(nèi)，不得出現(xiàn)申請人往返于窗口與部門之間的現(xiàn)象。對內(nèi)容相近、重復(fù)設(shè)置的審批環(huán)節(jié)予以歸并；對多個部門就同一具體內(nèi)容或事項進行多次審批，或要求提供同一材料的，原則上改為由一個部門審查一次即可；對需要提供申請報告或申請文件的，盡量簡化為表格；對與審批事項沒有關(guān)聯(lián)或關(guān)聯(lián)度不大的附審材料予以取消。在此基礎(chǔ)上，設(shè)置新的審批流程，并嚴(yán)格遵照執(zhí)行。對同一個行政審批事項涉及兩個及其以上部門辦理的，實行并聯(lián)審批制。鑒于并聯(lián)審批在實踐中確實困難較大，并聯(lián)審批先從建設(shè)項目開始，逐步推開。通過整合式的業(yè)務(wù)流程再造，以多個部門的“并聯(lián)審批”代替以往的“串聯(lián)審批”。堅持“一次告知，二次辦結(jié)”的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，建立退件書面告知制度，實行服務(wù)承諾和限時辦結(jié)。各進駐部門應(yīng)不斷規(guī)范和優(yōu)化項目管理，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，全面梳理、精簡和優(yōu)化審批流程，實施審批流程再造，切實減少不必要的申請材料與辦理手續(xù)，改進審批方式，進一步壓縮時限。

（四）加強對社會專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)培育和監(jiān)管，規(guī)范服務(wù)行為。社會專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)類型繁多, 魚龍混雜，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量差異性較大，缺乏強有力的監(jiān)管手段，尤其是一些涉及建設(shè)工程項目的專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)，由于業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量不能適應(yīng)行政審批的需要，對行政審批效率的影響很大。因此需加強對社會專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)（技術(shù)、專業(yè)服務(wù)組織）的培育和有效監(jiān)管，推進企業(yè)誠信建設(shè)，完善行政審批服務(wù)市場，重點對涉及建設(shè)項目審批的中介機構(gòu)和技術(shù)、專業(yè)服務(wù)組織，加大監(jiān)管力度，規(guī)范服務(wù)行為。建立激勵和淘汰機制，強化行業(yè)自律，對服務(wù)質(zhì)量好、服務(wù)效率高、服務(wù)收費低的中介機構(gòu)和服務(wù)組織予以表彰和扶持，對不符合要求的按規(guī)定實行整改和淘汰，進一步提高中介服務(wù)質(zhì)量，進一步規(guī)范社會專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)服務(wù)的輸出形式和時間節(jié)點，以便更好地適應(yīng)行政審批的需要，促進審批效率的不斷提高。

（五）加強制度創(chuàng)新，推行行政審批“雙向代辦制”。 雖然杭州市為了提高審批效率推出了代辦制，但是，目前在杭州一個建設(shè)項目，從立項到開工，在進展順利的情況下,辦理行政審批的事項仍需96個工作日,辦理非行政審批事項需7個月左右,兩者相加需10個月至11個月。因此，提高建設(shè)項目行政審批效率，必須進行制度創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，可以實行行政審批“雙向代辦制”，即：一方面，在公共服務(wù)中心設(shè)立重大建設(shè)項目代辦中心，由一位公共服務(wù)中心的副主任兼任重大建設(shè)項目代辦中心的主任，同時配備若干代辦員，代辦員可以是公共服務(wù)中心有關(guān)窗口的業(yè)務(wù)骨干，也可是后備干部；另一方面，在各工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)設(shè)立代辦中心，代辦員由熟悉行政審批流程的人員擔(dān)任。目前，上海市M區(qū)在各工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)已經(jīng)設(shè)立代辦中心，亟需設(shè)立的是公共服務(wù)中心的代辦中心。在M區(qū)推行行政審批“雙向代辦制”應(yīng)明確代辦的原則、范圍和內(nèi)容：堅持自愿委托、無償代辦、全程服務(wù)、合法高效的原則；代辦的范圍是M區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)、符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的固定資產(chǎn)投資項目，投資者均可委托代辦；代辦的內(nèi)容是投資項目行政審批事項（包括從項目立項到項目開工全過程的行政審批事項）和公共服務(wù)事項（包括水、電、煤、排水、網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)的全部手續(xù)）。

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責(zé)任編輯周榮