王林 譚峻

摘要：目前，我國(guó)實(shí)行的耕地紅線及總量動(dòng)態(tài)平衡無(wú)法保障我國(guó)土地的數(shù)量和質(zhì)量。實(shí)行土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易制不僅可以使不同行政區(qū)域資源和經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，而且可以在不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?。本文在央行提出土地配額交易基礎(chǔ)上，參考碳配額交易及可再生能源配額交易，分析我國(guó)實(shí)行土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易制的可行性及障礙，計(jì)算出我國(guó)各省份糧食生產(chǎn)當(dāng)量及土地生產(chǎn)當(dāng)量，提出實(shí)行土地配額交易可行的途徑。

關(guān)鍵詞：耕地；土地生產(chǎn)當(dāng)量；配額制

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

一、引言

我國(guó)基于糧食安全提出的耕地保護(hù)紅線，是對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中建設(shè)占用耕地的硬約束。參照我國(guó)正在實(shí)施的污染物排放額交易制度，中國(guó)人民銀行在2008年的“氣候變化與配額交易研討會(huì)”上提出土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易機(jī)制［1］，彌補(bǔ)耕地占補(bǔ)平衡制度的不足。土地生產(chǎn)當(dāng)量就是界定出一個(gè)單位標(biāo)準(zhǔn)耕地的生產(chǎn)當(dāng)量（如一畝耕地生產(chǎn)的稻谷）。土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易的基本思路：界定和分配土地生產(chǎn)當(dāng)量配額，允許配額在不同地區(qū)間進(jìn)行買賣，形成全國(guó)性土地生產(chǎn)當(dāng)量交易市場(chǎng)，在保證糧食產(chǎn)量不變的總量平衡目標(biāo)下，以糧食產(chǎn)量為配額使城鎮(zhèn)化用地?cái)?shù)量的增長(zhǎng)與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善的程度掛鉤，實(shí)現(xiàn)耕地占用與開(kāi)發(fā)之間的占補(bǔ)平衡，保障糧食生產(chǎn)的總量平衡。該制度以市場(chǎng)方式優(yōu)化土地資源配置，在保障糧食供給的前提下，較好地解決了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制約問(wèn)題。

土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易具有三大優(yōu)勢(shì)：第一，可以解決糧食安全問(wèn)題，力保18億畝耕地紅線不突破；第二，交易資金的一定比例投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決農(nóng)業(yè)投入不足問(wèn)題；第三，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)判斷何地的土地更具有稀缺性，從而解決城鎮(zhèn)化優(yōu)先發(fā)展問(wèn)題。

土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易的提出引起了各方爭(zhēng)議。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所所長(zhǎng)李揚(yáng)（2008）認(rèn)為，土地直接折算成糧食有很多技術(shù)問(wèn)題需要解決，各地區(qū)適宜生產(chǎn)的糧食品種不同，而且還要考慮到運(yùn)輸成本；此外，糧食生產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步如何考慮到指標(biāo)設(shè)計(jì)中更是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。盧鋒（2008）認(rèn)為，土地生產(chǎn)當(dāng)量不一定折算成糧食，如借鑒標(biāo)準(zhǔn)燃料以“焦耳”計(jì)量，可以用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)生的卡路里衡量土地生產(chǎn)當(dāng)量。湯敏（2008）提出，對(duì)存量土地全部進(jìn)行這樣一項(xiàng)工作確實(shí)很困難，但可以從增量土地入手，即對(duì)現(xiàn)有的建設(shè)用地指標(biāo)按照土地生產(chǎn)當(dāng)量的辦法進(jìn)行配額交易［1］。靳相木、沈子龍（2010）認(rèn)為新增建設(shè)用地管理的“配額-交易”是對(duì)現(xiàn)行新增建設(shè)用地指標(biāo)的指令性計(jì)劃管理體制的重大變革,需要一系列的配套措施［2］。

二、土地生產(chǎn)當(dāng)量及配額交易制

（一）土地生產(chǎn)當(dāng)量

目前，國(guó)際能源組織（IEA）和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OCED）采用“油當(dāng)量”（1噸油當(dāng)量=11 630千瓦時(shí)）概念來(lái)描述一國(guó)能源的生產(chǎn)量或消費(fèi)量，煤炭、原油和天然氣都可以換算成“油當(dāng)量”。由此可見(jiàn)，人們可以用“標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量”來(lái)表示土地的生產(chǎn)能力，如某個(gè)1單位高產(chǎn)田可能是1.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量，某個(gè)1單位低產(chǎn)田可能只有0.3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量。

如何確定“標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量”呢？

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）以1個(gè)人一晝夜享用2 300大卡熱量的食物消費(fèi)作為糧食自給自足標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)土地利用規(guī)劃中的剛性限制最低人均耕地面積0.8畝就是根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)得來(lái)的。顯然，以人均消耗的能量作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，比計(jì)算最低人均耕地面積要科學(xué)，因?yàn)槿怂璧臒崃渴俏┮坏模刭|(zhì)量是參差不齊的。當(dāng)然采用能量標(biāo)準(zhǔn)后，衡量耕地的標(biāo)準(zhǔn)也隨之改變，不再以面積計(jì)量，改為耕地產(chǎn)出物的熱量計(jì)量。

世界不少發(fā)達(dá)國(guó)家計(jì)算糧食自給率就是采用熱量計(jì)量，本文同樣借鑒這種思路，用熱量來(lái)衡量土地的產(chǎn)出。土地生產(chǎn)當(dāng)量的單位選取“大卡”，如何確定一標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量呢？我國(guó)在計(jì)算最低人均耕地占有量0.8畝時(shí)，采用了世界平均糧食畝產(chǎn)320千克，由于1千克稻谷的熱量約為3 430大卡，那么可以假定：

標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量=平均糧食畝產(chǎn)量×單位稻谷熱量=320×3 430=1 097 600（大卡） （1）

以一人晝夜消耗能量2 300大卡計(jì)算，則一人一年平均需要839 500大卡。若標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量取1 097 600大卡，一人一年平均消耗約0.765個(gè)標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量的熱量，似乎與最低人均耕地保有量0.8畝基本吻合。

（二）土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易機(jī)制

配額交易制源于排污權(quán)交易制度。排污權(quán)最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于1968年提出，其內(nèi)涵是政府作為社會(huì)的代表及環(huán)境資源的擁有者，把排放一定污染物的權(quán)利像股票一樣出賣給出價(jià)最高的競(jìng)買者［4］。

20世紀(jì)下半葉，全球氣候變暖、自然災(zāi)害頻發(fā)，環(huán)保專家認(rèn)為這是二氧化碳過(guò)度排放導(dǎo)致“溫室效應(yīng)”所致。1997年12月《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第三次締約方大會(huì)在日本京都召開(kāi)，149個(gè)國(guó)家和地區(qū)的代表通過(guò)了旨在限制工業(yè)化國(guó)家溫室氣體排放量的《京都議定書》。該議定書明確要求2010年全球二氧化碳等6種溫室氣體的排放量要比1990年減少5.2%，這個(gè)減排目標(biāo)是通過(guò)向各國(guó)分配減排配額來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易機(jī)制，是一種基于總量控制，以市場(chǎng)為主要調(diào)控手段的政府有效管理土地的方法［3］。它能夠在一定區(qū)域內(nèi)，在土地生產(chǎn)當(dāng)量總量不低于應(yīng)保有的土地生產(chǎn)當(dāng)量總量的前提下，通過(guò)市場(chǎng)交換的方式調(diào)劑土地使用者使用土地資源的數(shù)量，從而達(dá)到保護(hù)耕地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。這種配額機(jī)制不需要政府籌集大量資金，政府的作用通常表現(xiàn)在監(jiān)督管理，并對(duì)違反規(guī)定者給予處罰。

三、土地生產(chǎn)當(dāng)量計(jì)算

通常所說(shuō)的糧食概念，指的是“五谷雜糧”，包括谷物、豆類和薯類等。但是耕地出產(chǎn)物還有一些油料作物，比如花生、油菜籽、芝麻等，且比重不小。因此在計(jì)算我國(guó)土地生產(chǎn)當(dāng)量時(shí)包括“五谷雜糧”和油料作物。

（一）選擇主要農(nóng)作物

我國(guó)的糧食作物主要包括谷物類、豆類和薯類，而谷物類中產(chǎn)量最高的是稻谷、小麥和玉米，除此之外根據(jù)地區(qū)差異還有谷子（小米）、高粱及青稞等；油料作物主要選取芝麻、花生和油菜籽。表1列出主要農(nóng)作物每千克所提供的熱量。

計(jì)算出各省作物所提供的熱量后，將稻谷、小麥、玉米、豆類及薯類歸到糧食中，將芝麻及花生歸為油料。我們?cè)O(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量為1 097 600大卡，那么在計(jì)算各省區(qū)市土地生產(chǎn)當(dāng)量時(shí)，只需將各省區(qū)市主要農(nóng)作物（糧食+油料）所能提供的熱量除以標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量，就可計(jì)算出各省區(qū)市的土地生產(chǎn)當(dāng)量。表2列出了全國(guó)各省區(qū)市土地生產(chǎn)當(dāng)量。

（三）各省區(qū)市人均土地生產(chǎn)當(dāng)量的差異

人口增加和城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國(guó)耕地面積逐年遞減，耕地質(zhì)量也有下降趨勢(shì)。人均耕地的土地生產(chǎn)當(dāng)量是人均耕地面積變化和質(zhì)量變化的直接反應(yīng)，可以體現(xiàn)各省區(qū)市耕地產(chǎn)出的人均水平。

區(qū)域人均土地生產(chǎn)當(dāng)量=區(qū)域耕地提供的土地生產(chǎn)當(dāng)量/ 區(qū)域總?cè)丝冢?）

前面已經(jīng)計(jì)算出人們?yōu)樯嫠杳咳嗣磕?.76個(gè)標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量。以0.76個(gè)標(biāo)準(zhǔn)土地生產(chǎn)當(dāng)量為全國(guó)人均耕地產(chǎn)出量的警戒值，那么全國(guó)各省區(qū)市人均土地生產(chǎn)當(dāng)量按由低到高順序排列如表3所示。表3可以清楚的看到，前八位人均土地生產(chǎn)當(dāng)量均低于0.76個(gè)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)當(dāng)量的警戒值，說(shuō)明這些地區(qū)自身糧食生產(chǎn)已經(jīng)不能滿足其需求。

這八個(gè)省區(qū)市應(yīng)該分兩類，第一類為經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的省市，比如上海、北京、廣東、天津、浙江及福建。這六個(gè)省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)建設(shè)用地的需求強(qiáng)烈，而人口總數(shù)大。同時(shí)這六個(gè)省市自身耕地質(zhì)量較好，單產(chǎn)高，但由于耕地面積減少及人口迅速增加導(dǎo)致人均土地生產(chǎn)當(dāng)量小。第二類如青海、海南，這兩個(gè)省是因?yàn)樽陨項(xiàng)l件約束而導(dǎo)致糧食、油料作物產(chǎn)量不足。針對(duì)這兩種情況，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。對(duì)第一類省市，雖然無(wú)法滿足自身的糧食、油料作物等的需求，但它們?yōu)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了極大貢獻(xiàn)，因此，我們應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)土地生產(chǎn)當(dāng)量的保有量可以適當(dāng)減少，但是也應(yīng)對(duì)他們收取較高的耕地占用費(fèi)，并用于落后地區(qū)的發(fā)展；對(duì)第二類省份，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助政策，滿足它們的糧食需求，并通過(guò)土地整理大力改善當(dāng)?shù)氐母刭|(zhì)量。

由表3可以看出，其他各省區(qū)市人均土地生產(chǎn)當(dāng)量均高于警戒值，可以滿足糧食自足。不過(guò)對(duì)各省區(qū)制定各項(xiàng)政策或分配土地生產(chǎn)當(dāng)量保有量時(shí)，要根據(jù)各省區(qū)具體情況區(qū)別對(duì)待。比如甘肅、貴州、陜西等省份盡管人均土地生產(chǎn)當(dāng)量均高于警戒值，但這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，對(duì)耕地的投入不足，耕地潛力還有待挖掘，因此，這類地區(qū)應(yīng)以提高單位產(chǎn)量為主，努力提高土地生產(chǎn)當(dāng)量，并要挖掘后備土地資源的潛力。而像河北、江蘇、山東等省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，而人均土地生產(chǎn)當(dāng)量盡管也高于警戒值，各類耕地的投入已經(jīng)較大，后備耕地不是很多，這類省份應(yīng)以土地集約利用為主，通過(guò)土地整理增加有效耕地面積，盡可能保障本區(qū)域的耕地動(dòng)態(tài)平衡。

內(nèi)蒙古、吉林和黑龍江三個(gè)省區(qū)人均土地生產(chǎn)當(dāng)量均大大高于警戒值，在滿足自身糧食需求的情況下，是糧食輸出大省，針對(duì)這類省份，在制定政策及分配土地生產(chǎn)當(dāng)量時(shí)應(yīng)尤為注意，既不能按照各省的耕地面積及人口分配較少的土地生產(chǎn)當(dāng)量的保有量，不利于本區(qū)域耕地保護(hù)，又不能因?yàn)楦孛娣e大，耕地質(zhì)量高而分配太多的土地生產(chǎn)當(dāng)量的保有量，不利于本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易機(jī)制構(gòu)想

土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易機(jī)制現(xiàn)在還只是理論設(shè)想階段，離真正運(yùn)行還有很長(zhǎng)的一段路要走。為了降低交易成本、保證交易順利進(jìn)行，一個(gè)完整的土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易制度體系應(yīng)該包括制度立法、交易信息公示、交易行為監(jiān)控、土地生產(chǎn)當(dāng)量總量控制、土地生產(chǎn)當(dāng)量配額的初始分配和上市交易六大部分（如圖1所示）。

（一）總量控制

總量控制是通過(guò)為土地生產(chǎn)當(dāng)量的使用設(shè)定上限的方式，明確土地資源的稀缺性，為各省土地生產(chǎn)當(dāng)量作為商品進(jìn)行交易提供了可能性?？偭靠刂瓢▏?guó)家的總量目標(biāo)和地方控制區(qū)域總量目標(biāo)，根據(jù)我國(guó)耕地現(xiàn)狀、我國(guó)人口狀況及滿足一定糧食自給率的情況下，制定一個(gè)可以保障糧食安全的總量生產(chǎn)當(dāng)量。然后再根據(jù)各省狀況確定各省應(yīng)保有的土地生產(chǎn)當(dāng)量，并及時(shí)公示［7］。

通過(guò)總量控制制度，制定合理的總量控制目標(biāo)，使土地使用者能夠在總量控制目標(biāo)的規(guī)制下，合理地安排自己的行為；通過(guò)土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易，使土地使用者的行為自動(dòng)發(fā)生在使用成本最低的土地上。但是，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重視的是土地?cái)?shù)量控制，忽視了土地質(zhì)量的下降，造成了土地的破壞和浪費(fèi)［5］。中國(guó)目前現(xiàn)行的土地法律體系中沒(méi)有專門的有關(guān)總量控制具體實(shí)施的統(tǒng)一法規(guī)。

（二）初始分配

根據(jù)全國(guó)及各省市制定的土地生產(chǎn)當(dāng)量總量控制上限指標(biāo)，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行初始分配。土地生產(chǎn)當(dāng)量的初始分配可以看作是土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易的一級(jí)市場(chǎng)，主要是指配額由全國(guó)土地管理部門向省級(jí)分配土地生產(chǎn)當(dāng)量配額指標(biāo)，然后由省級(jí)土地管理部門以此向下分配指標(biāo)，應(yīng)由國(guó)家管理部門及各級(jí)政府、土地管理部門組織進(jìn)行。

（三）確認(rèn)配額權(quán)

交易實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)的交易，明確的產(chǎn)權(quán)是交易的先決條件。要建立節(jié)地配額交易的法律制度和節(jié)地配額交易市場(chǎng)，必須首先從法律上確認(rèn)配額權(quán)。只有在法律確認(rèn)配額權(quán)的前提下才能進(jìn)行土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易［6］。配額權(quán)是指政府有關(guān)行政主管部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定確定限額，土地使用者對(duì)此限額所享有的支配、使用并享受利益的權(quán)利。此種對(duì)配額的權(quán)利主要通過(guò)兩種途徑獲得：（1）以行政分配的形式，即政府行政主管部門依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件，將配額分配給符合條件的土地使用者；（2）以拍賣等市場(chǎng)行為形式，即政府行政主管部門依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)將配額分配給符合條件的土地使用者。配額權(quán)具有物權(quán)性。首先，這種權(quán)利具有直接支配物的性質(zhì)。其次，該種配額權(quán)也具有物權(quán)的排他性。取得配額權(quán)后,對(duì)其享有配額的自由使用、收益、處分的權(quán)利均不得侵入或干涉［7］。配額權(quán)應(yīng)該符合下述條件：必須得到法律確認(rèn)，向國(guó)家行政主管部門登記；權(quán)利的主體必須明確；應(yīng)該是可以計(jì)量和拆分的權(quán)利，應(yīng)該有量的概念和時(shí)間的概念；應(yīng)該是擁有者可以依法占有、利用、收益和處分的權(quán)利。

（四） 市場(chǎng)交易

市場(chǎng)交易可以看作是土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易的二級(jí)市場(chǎng)，國(guó)家應(yīng)設(shè)立專門的交易委員會(huì)進(jìn)行管理。交易市場(chǎng)的主要職能包括：制定交易規(guī)則，收集和發(fā)布市場(chǎng)信息，自動(dòng)撮合買賣雙方的成交價(jià)格和數(shù)量，對(duì)交易進(jìn)行清算、交割和過(guò)戶等。

1.申請(qǐng)。指土地生產(chǎn)當(dāng)量配額出售方與購(gòu)買方向城市土地節(jié)約利用主管部門提出交易的申請(qǐng)，應(yīng)提供雙方的詳細(xì)情況介紹資料、交易的必要性及可行性說(shuō)明。

2.審核。土地生產(chǎn)當(dāng)量配額交易必須經(jīng)城市土地利用主管部門審核后方可進(jìn)行。城市土地利用主管部門最好在對(duì)交易雙方有所了解的前提下進(jìn)行審核，審核包括對(duì)交易雙方的審核和對(duì)交易本身的審核。

3.協(xié)商。交易雙方就交易數(shù)量、交易價(jià)格、交易時(shí)間等具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商,達(dá)成協(xié)議并簽訂書面合同。

4.發(fā)證。交易雙方就交易達(dá)成的初步協(xié)議需上報(bào)城市土地利用主管部門審查。若符合要求，城市土地節(jié)約利用主管部門批準(zhǔn)交易協(xié)議、給交易雙方頒發(fā)土地生產(chǎn)當(dāng)量配額證書，監(jiān)督交易的正常進(jìn)行、交易費(fèi)用的合理分配使用和交易的城市土地利用效益。

注釋：

① 作物產(chǎn)量單位為萬(wàn)噸，作物單位熱量單位為大卡/千克，作物熱量單位大卡。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：石樹(shù)文）