趙雅清

摘 要：隨著形勢的變化，國庫風險的表現(xiàn)形式、內在規(guī)律和發(fā)生特點都發(fā)生了一定變化，國庫風險防范面臨新的考驗。文章通過對國庫風險成因的探究，結合國庫風險防范面臨的新形勢，對國庫風險防范中的難點進行分析，提出做好國庫風險防控的對策建議。

關鍵詞：國庫風險 研究 防范

中圖分類號：F830.43文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）03-199-02

一、國庫風險的成因

國庫風險按性質可以分為核心風險和外圍風險。核心風險就是國庫案件，這是國庫風險的極端情況，也是國庫工作最大的危險和威脅。國庫案件是國庫內部或外部人員，利用國庫管理中的漏洞，盜竊、挪用、侵占國庫資金。近20年來全國國庫系統(tǒng)為防范國庫案件作出了巨大的努力，但國庫案件仍時有發(fā)生。

國庫案件的發(fā)生一般具有以下原因：一是財政、國庫或稅務的相關人員，思想發(fā)生偏差，利用自身職務之便，貪污、挪用、侵占國庫資金，形成國庫案件。二是國庫管理存在漏洞，管理人員業(yè)務不熟悉難于管理和管理人員風險意識不足而疏于管理兩種情況。如會計核算和操作制度設置不嚴密、內控監(jiān)督機制不完善，未實行分級審批、重大事項報告制度，未進行會計事后監(jiān)督或事后監(jiān)督制度未嚴格執(zhí)行，部門領導、會計主管定期或不定期檢查制度未嚴格執(zhí)行，使內控制度出現(xiàn)真空等。三是國庫業(yè)務操作中存在漏洞。表現(xiàn)為國庫人員在從事國庫業(yè)務的過程中不嚴格執(zhí)行制度，有章不循，違反制度規(guī)定辦理業(yè)務，不規(guī)范進行業(yè)務操作，如會計科目使用不正確，賬務處理混亂，不認真審查撥款、退庫和更正憑證，對賬不認真、不及時，甚至流于形式或走過場等。這些工作中的敷衍與違規(guī)為犯罪分子提供作案的機會，導致國庫資金被挪用盜竊。

外圍風險是除核心風險之外的國庫風險，主要有以下情況：

1.技術故障造成的風險。為提高國庫核算水平，加快資金清算速度，國庫部門在業(yè)務處理中使用了大量的軟件和硬件設備，這些軟件和硬件設備的安全性、穩(wěn)定性、保密性、抗干擾性、抗破壞性還存在漏洞和破綻，成為了國庫風險防范中的“軟肋”。這些問題一旦爆發(fā)，或被犯罪分子利用，輕則干擾業(yè)務順利開展，使國庫不能準確及時完成資金的收支劃撥，重則導致國庫核算、清算系統(tǒng)或數(shù)據(jù)通訊系統(tǒng)癱瘓，使國庫業(yè)務陷入停頓，重要數(shù)據(jù)丟失、泄密，給國庫造成難以估量的損失。

2.業(yè)務操作失誤造成的風險。這是國庫部門在辦理國庫資金收納、支撥和清算過程中，由于操作失誤，如入庫級次錯誤，同城清算提出行號錯誤等，導致國庫資金收納、支撥延誤、混庫，國庫資金支付清算出現(xiàn)差錯，從而降低國庫資金入庫、支撥速度，甚至造成國庫資金損失的情況。操作失誤還可以導致業(yè)務處理系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡系統(tǒng)失效、崩毀、火災等災難性事件。

3.外部風險轉嫁，這是地方政府、財政部門和商業(yè)銀行等外部單位或個人行為不當產(chǎn)生的風險。如稅務征管部門弄虛作假，虛假入庫；財政部門為完成財政計劃，虛假增長財政收入，截留中央預算收入；財政部門違反預算安排，無計劃撥款，甚至因為內控不嚴密，出現(xiàn)重復撥款、違規(guī)撥款、無效撥款等情況；商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務中違規(guī)操作，或經(jīng)營不善，發(fā)生金融風險，波及國庫資金安全等。

二、國庫風險防范面臨的新形勢

1.國庫集中支付管理體制改革的推行，使國庫支付風險進一步集中。以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度改革推行后，預算資金管理由分散轉向集中，現(xiàn)金余額和賬戶管理集中，預算單位支出管理責任減弱。國庫的主要職能轉變?yōu)閱我毁~戶體系間財政資金支付清算，國庫根據(jù)批量支付額度為依據(jù)進行支付資金清算，國庫支付風險集中。

2.國庫業(yè)務電子化的快速發(fā)展，使國庫風險形式發(fā)生變化?！秶鴰鞎嫼怂阆到y(tǒng)》在全國推廣的應用，橫向聯(lián)網(wǎng)和縱向數(shù)據(jù)集中的大力開發(fā)，改變了國庫數(shù)據(jù)的傳遞處理方式，使過去困擾國庫的一些風險形式消失，但也產(chǎn)生了一些新的風險問題，如系統(tǒng)安全保密、電子數(shù)據(jù)傳遞保存等。

3.國庫直接加入大額支付系統(tǒng)后，資金清算風險成為國庫風險的重要環(huán)節(jié)。國庫資金清算方式改變，國庫從一個相對封閉、間接的資金清算體系轉換到一個開放的直接的資金清算體系，國庫資金匯劃和清算業(yè)務全部由國庫人員承擔，以前由營業(yè)部門承擔的資金支付清算風險轉化由國庫直接承擔，國庫資金的監(jiān)控環(huán)節(jié)減少，國庫資金責任加重，國庫資金風險點增加。

三、國庫風險防范的難點

1.國庫管理體制不夠完善?？h級國庫沒有獨立的國庫機構，國庫體制與財稅體制不配套，導致基層國庫工作水平低下和國庫風險防范不力。商業(yè)銀行是以追求利潤最大化為目標的經(jīng)濟實體，其在代理國庫業(yè)務過程對財稅部門和預算單位提現(xiàn)、特殊劃款等違規(guī)要求盡量滿足，喪失了經(jīng)理國庫應有的原則和立場。

2.國庫地位未得到普遍認同。監(jiān)管是國庫的基本職能，也是防范國庫風險的強有力手段，但法律、法規(guī)沒有賦予國庫部門對國庫業(yè)務相應的監(jiān)督檢查權和相應的處罰權，對財政稅務的監(jiān)管停留在票面審核階段，與真正具有檢查權和處罰權的監(jiān)管有仍較大的差距。

3.國庫管理手段仍未健全。商業(yè)銀行、信用社代理支庫業(yè)務手續(xù)費很低，商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務積極性不高，敷衍應付現(xiàn)象普遍。國庫經(jīng)收處普遍存在不及時、不足額報解已繳納稅款，工作不規(guī)范，接受填制不規(guī)范的稅收繳款書等現(xiàn)象。

4.國庫法規(guī)制度不適應國庫風險防范需要。1985年頒布的《國家金庫條例》和1989年頒布的《細則》已不適時宜。一些重要的國庫業(yè)務如國庫監(jiān)管、國庫退庫、國庫撥款，以及一些新的國庫業(yè)務，如支付系統(tǒng)往來、國庫內部往來和橫向聯(lián)網(wǎng)等，沒有明確的管理操作規(guī)定，使國庫業(yè)務陷入制度盲區(qū)。

5.國庫業(yè)務及網(wǎng)絡系統(tǒng)存在風險隱患。一是系統(tǒng)設計及安裝未全面評估風險。例如國庫會計核算系統(tǒng)設計時有些崗位權限過大，如主管崗可隨意的單獨增加、刪除用戶并且系統(tǒng)日志可刪除；系統(tǒng)安裝留有后門（或安全漏洞），采用手工安裝系統(tǒng)便可在未獲取管理員口令的情況下知道如何以管理員的身份登錄數(shù)據(jù)庫；系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫設計時未考慮保密的需要，如數(shù)據(jù)庫的用戶表、字段等采用的是常用的漢語拼音縮寫，很容易被人猜測出。二是內控制度仍存有的缺陷。例如，存在系統(tǒng)維護人員過度接觸業(yè)務和熟悉業(yè)務的可能，或業(yè)務人員過度接觸系統(tǒng)的可能。三是網(wǎng)絡風險未能足夠重視。國庫會計核算系統(tǒng)與人行的其他辦公系統(tǒng)未要求用防火墻隔離，存在被人遠程登錄作案或破壞的風險。

四、國庫風險的治理對策

1.完善國庫管理體制。深入推進財政國庫管理制度改革，提高財政資金管理和使用的透明度。全面清理撤消過渡賬戶，實現(xiàn)預算收入直解入庫。逐步撤消商業(yè)銀行代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，收回商業(yè)銀行代理支庫，由人民銀行經(jīng)理。

2.根據(jù)國庫風險防范的要求修訂完善國庫法規(guī)，合理確定國庫地位、權限和責任。《國家金庫條例》及《實施細則》的修訂要適應形勢需要，以國庫風險防范為核心開展。應適應社會環(huán)境復雜的時代特征，將防范和化解國庫資金風險，健全國庫內控制度建設，保障國庫資金安全作為國庫首要職責。

3.建立國庫、財政、稅務之間的監(jiān)督制約機制，加強對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務的監(jiān)督管理。在預算管理體制中，預算資金的收納、管理、支付由稅務、人民銀行和財政辦理，彼此之間應相互牽制，形成制衡約束機制。應賦予國庫部門完全的預算信息知情權，財政部門在辦理撥款業(yè)務時要向國庫提交本年度各預算撥款單位的預算計劃，包括有關資料、文件、收支計劃、預算追加計劃及新的政策規(guī)定等，保證國庫監(jiān)管職能的履行。對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務進行嚴格的資格認證。

4.明確國庫風險責任，建立風險責任追究制度和審計檢查責任制度。在《國家金庫條例》的修訂中明確國庫風險責任的認定與追究，根據(jù)國庫風險的形成原因認定國庫風險責任，公正對待國庫、財政、稅務等部門以及國庫主任、國庫部門負責人、國庫會計主管、經(jīng)辦人員在國庫風險形成中應承擔責任，在責任明確的前提下，對國庫資金遭受損失進行責任追究。

5.加強業(yè)務系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡的開發(fā)和安全建設。國庫收入、支出、退付業(yè)務以及日常對賬、檢查、事后監(jiān)督及數(shù)據(jù)傳遞都要更廣泛地借助現(xiàn)代化技術手段實現(xiàn)，減少人工操作，防范操作風險。加強撥款監(jiān)督、退庫監(jiān)督和事后監(jiān)督程序開發(fā)，通過系統(tǒng)程序實現(xiàn)實時監(jiān)管，防止多退、重復退庫和無效撥款等情況的發(fā)生。加強財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)建設和縱向數(shù)據(jù)集中建設，減少憑證傳遞和數(shù)據(jù)重復錄入的失誤。用各種先進的電子技術，防止非法用戶、黑客和病毒的侵入。建立國庫會計核算系統(tǒng)風險應急方案和網(wǎng)絡風險應急方案，防止各類意外事件對核算系統(tǒng)和網(wǎng)絡系統(tǒng)的沖擊，增強應對災難事件的能力。

參考文獻：

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2.張奎，鄭賢林.當前國庫現(xiàn)場監(jiān)督存在的問題與對策.金融縱橫，2011（1）

3.黃守成.TIP運行后國庫資金管理存在的風險及對策.海南金融，2009（11）

（作者單位：中國人民銀行大同市中心支行 山西大同 037000）

（責編：若佳）