崔向前

【摘要】在鐵道交通事故處理中，現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章未能解決鐵路公安機關(guān)合理科學的執(zhí)法定位問題，這給事故的救援帶來很多阻礙甚至引發(fā)矛盾。解決這個問題，目前至少需要在兩個方面進行改革：一是要把《鐵路交通事故應(yīng)急救援規(guī)則》中規(guī)定的警方職權(quán)至少上升為行政法規(guī)規(guī)定；二是要從體制上解決行業(yè)公安自身執(zhí)法的相對獨立性問題。

【關(guān)鍵詞】公共安全 鐵道應(yīng)急警務(wù) 執(zhí)法地位

研究背景分析

對于我國的鐵路運輸，一方面，無論是日常運營還是特情調(diào)圖處置，都是由鐵路主管部門統(tǒng)一負責，發(fā)生事故后也是由鐵路主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，實行的是集中統(tǒng)一調(diào)度指揮的體制。另一方面，因為事故調(diào)查涉及面較廣，專業(yè)性和技術(shù)性較強，加之現(xiàn)行的鐵路公安體制等因素的制約，即使是現(xiàn)行的《鐵道交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》（下文簡稱《條例》），也未能跳出這些制約因素，因此不能為鐵道交通事故處理提供全面科學的指導。這對目前的鐵道警務(wù)應(yīng)急處置造成了很多不利的影響。與地方公安機關(guān)相比，無論是在事故處置的執(zhí)法地位還是在應(yīng)急警務(wù)活動程序上，二者都存在著很大的差異。

在理論上，重大鐵道交通事故屬于公共安全危機事件，國外對于公共安全危機的研究已經(jīng)較為成熟。“其在西方國家是一個日臻成熟的學科，基本理論原則己經(jīng)形成，核心是全面緊急事態(tài)管理原則，在此之下包括全危險方法、綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)、緊急事態(tài)管理的生命周期或四個階段理論以及有準備的社區(qū)理論。它們構(gòu)成了西方國家公共安全管理理論的基本框架，廣泛應(yīng)用于公共安全治理。這些理論原則主要由美國創(chuàng)立，為西方國家所采納，成為西方公共安全管理的理論原則。”①

在西方國家公共安全管理理論的影響下，我國在《緊急狀態(tài)應(yīng)對法》出臺后，從國家到各部門、各行業(yè)基本都結(jié)合自身工作特點研究制定了應(yīng)對緊急事態(tài)的預(yù)案。鐵道部遵循公共危機應(yīng)急管理的四階段理論，對鐵路應(yīng)急管理在突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急準備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)各個階段的業(yè)務(wù)進行了詳細分析，并結(jié)合我國突發(fā)公共危機應(yīng)急管理的研究成果，建立了鐵路部門應(yīng)急管理體系框架，初步構(gòu)建了包括《國家處置鐵路行車事故應(yīng)急預(yù)案》、《條例》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援規(guī)則》（下文簡稱《規(guī)則》）在內(nèi)的應(yīng)急管理制度體系，這標志著我國鐵道部門應(yīng)對緊急狀態(tài)的工作已經(jīng)基本上升到了制度層面，但這些框架性的制度在2008年山東“4·28”事故，特別是2011年溫州“7·23”事故處理中捉襟見肘。在2011年溫州“7·23”事故救援過程中甚至出現(xiàn)了“溫州特警與鐵道官方部門語調(diào)不一致、救援步調(diào)不一致”事件，因此引起了民憤。所以，對于警方在應(yīng)急處置鐵道交通事故中的執(zhí)法地位、基本原則、警務(wù)快速反應(yīng)機制等基本理論，需要深入研究，而從依法行政、科學用警的角度看，執(zhí)法地位則是研究的基礎(chǔ)，是進一步解決問題的關(guān)鍵。

鐵路公安機關(guān)在處置鐵道交通事故中的角色分析

在國務(wù)院的《條例》中，并未詳細規(guī)定公安機關(guān)的職責，涉及公安機關(guān)的職責主要是事故報告、事故調(diào)查、法律責任三個部分，而事故救援環(huán)節(jié)則較為模糊。

在事故報告環(huán)節(jié)，《條例》第十四條規(guī)定：“事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場的鐵路運輸企業(yè)工作人員或者其他人員應(yīng)當立即報告鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員或者公安機關(guān)。有關(guān)單位和人員接到報告后，應(yīng)當立即將事故情況報告事故發(fā)生地鐵路管理機構(gòu)?！边@說明公安機關(guān)是接受事故報警的機關(guān)和處理警情的機關(guān)，接受后不是自己自主處理而是需要向事故發(fā)生地鐵路管理機構(gòu)報告，等待指令。

在事故應(yīng)急救援的環(huán)節(jié)，《條例》并未明確界定公安機關(guān)（包括地方）的這個職責。按照其第十八條規(guī)定，事故發(fā)生后首先采取措施的是列車司機或者運轉(zhuǎn)車長，如果車長無法處置的才報告鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員進行處置。只有在第二十條規(guī)定的事故發(fā)生地縣級以上地方人民政府的應(yīng)急預(yù)案啟動的情形出現(xiàn)后，地方公安機關(guān)才會隨著地方政府的應(yīng)急預(yù)案而啟動參與救援。在第十九條的情況下鐵路公安機關(guān)仿佛沒有責任，仿佛沒有工作可做，其實乘警是在車長的指揮下參與處置，按照現(xiàn)有體制緊急處置啟動權(quán)則由車長承擔。乘警是聽車長絕對指揮還是自我獨立決策友好協(xié)作成為緊急情況下的一個問題。這涉及到救援的協(xié)作力度、效率、責任承擔主體等方面。這樣就不利于積極警務(wù)的展開，特別是救援。

在事故調(diào)查環(huán)節(jié)，《條例》第二十六條雖然明確了公安機關(guān)是事故調(diào)查主體之一，但由于鐵路公安的行業(yè)警察體制問題，調(diào)查的獨立性無法保障，公正性先天缺陷，因此導致質(zhì)疑不斷，公信力不足。

在追究法律責任環(huán)節(jié)，雖然《條例》第四十條規(guī)定：“構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！钡捎谏鲜鲂袠I(yè)警察身份的問題，其自由裁量幅度、暗箱操作的空間特別大，追究力度有限，不能做到公開通明。

總之，《條例》并未解決鐵路公安機關(guān)合理科學的執(zhí)法定位問題。不過，鐵道部的《規(guī)則》進一步明確規(guī)定了公安機關(guān)在鐵路交通事故中應(yīng)急救援的職責問題。《規(guī)則》總則第六條規(guī)定：“公安機關(guān)應(yīng)當參與事故應(yīng)急救援，負責保護事故現(xiàn)場，維護現(xiàn)場治安秩序，進行現(xiàn)場勘察和調(diào)查取證，依法查處違法犯罪嫌疑人，協(xié)助搶救遇險人員?！?/p>

在報告環(huán)節(jié)，其要求與《條例》基本一致，《規(guī)則》第九條規(guī)定：“事故發(fā)生后，現(xiàn)場鐵路工作人員或者其他有關(guān)人員應(yīng)當立即向鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員、公安機關(guān)或者相關(guān)單位負責人報告。接到報告的單位、部門應(yīng)當根據(jù)需要立即通知救援隊和救援列車。”這明確了公安機關(guān)接到報告后也可以自己決策通知救援隊伍。

在現(xiàn)場救援環(huán)節(jié)，《規(guī)則》補充了《條例》的不足，其第三十四條明確規(guī)定：“公安機關(guān)應(yīng)當組織解救和疏散遇險人員，設(shè)置現(xiàn)場警戒區(qū)域，阻止未經(jīng)批準人員進入現(xiàn)場，指定專人進行現(xiàn)場勘查取證，必要時實施現(xiàn)場交通管制，負責事故現(xiàn)場旅客、貨物及沿線滯留列車的安全保衛(wèi)工作。”這條規(guī)定明顯加重了總則第六條“協(xié)助搶救遇險人員”的角色。公安機關(guān)成為現(xiàn)場救人指揮者。第三十四條的規(guī)定等于把《條例》規(guī)定的救援中的救人指揮權(quán)從鐵路企業(yè)手中轉(zhuǎn)移給公權(quán)力部門—公安機關(guān)。但鐵路警察屬于行業(yè)（企業(yè)）公安，該種轉(zhuǎn)移意義不大，對外實際上仍然是權(quán)責不清。

《規(guī)則》增加了善后處理環(huán)節(jié)。其第三十九條規(guī)定由縣級或者相當于縣級以上的公安機關(guān)批準處理尸體；第四十一條規(guī)定的是對事故現(xiàn)場遺留的財物，事故善后處理工作組或者公安部門應(yīng)當進行清點、登記并妥善保管，即尸體和現(xiàn)場遺留的財物處理權(quán)屬于公安機關(guān)。這是對《條例》的具體補充，也符合公安機關(guān)的本職。在罰則部分，其與《條例》的規(guī)定基本一致。

問題與對策

綜上所述，公安機關(guān)在鐵道交通事故緊急救援中的職責已經(jīng)由國務(wù)院《條例》中的不甚明確，變成了《規(guī)則》中組織救人的主角，同時還負有維護現(xiàn)場秩序、現(xiàn)場保護、責任調(diào)查、善后處理及沿線滯留旅客的安全保衛(wèi)等職責。

雖然職責明確，但由于《規(guī)則》屬于鐵道部的規(guī)章，因此其效力有限，其規(guī)定公安機關(guān)的救援職責合法性也經(jīng)不起推敲。如規(guī)定救援職責在鐵路公安機關(guān)，實際上僅僅在公安機關(guān)系統(tǒng)就出現(xiàn)了兩種不同的指揮權(quán)（鐵路和地方），這樣就會導致權(quán)責不清、協(xié)作不力及指揮不暢等問題。目前需要確保警方在處理事故時具有獨立的實質(zhì)性的執(zhí)法權(quán)。只有這樣才能解決救援時指揮決策的問題，保證合同作戰(zhàn)的有效性，才能解決調(diào)查處理階段的公正性、公信力等問題，才能解決善后工作中的合法性等問題。

解決警方執(zhí)法權(quán)獨立性問題，目前至少需要在兩個方面進行改革：一是要把《鐵路交通事故應(yīng)急救援規(guī)則》中規(guī)定的警方職權(quán)至少上升為行政法規(guī)規(guī)定；二是要從體制上解決行業(yè)公安自身執(zhí)法的相對獨立性問題。前者在技術(shù)上很好操作，是立法層次提升問題；后者則需要國家進一步加快推進包括鐵路公安機關(guān)在內(nèi)的鐵路司法改革。因此，難點在于后者。目前的鐵路司法改革，法院與檢察院方面較為徹底，但有關(guān)鐵路公安的改革還不甚明朗，尚沒有成熟的方案。建議隨鐵路法院與檢察院的移交把鐵路公安隊伍全部移交地方屬地管理，從而破解行業(yè)公安的弊端，建立以地方為主的符合現(xiàn)代警務(wù)科學的體制與機制。

（作者單位：鄭州大學；本文系2011年河南省社科聯(lián)“完善公共安全事件預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置體系研究—以重大鐵道交通運輸安全事件應(yīng)急警務(wù)為視角”階段性研究成果，項目編號：SKL-2011-125）

注釋

①夏保成：“西方國家公共安全管理的理論與原則芻議”《河南理工大學學報（社會科學版）》，2006年第1期。