宋言奇

導(dǎo)讀：在我國(guó)城市社會(huì)管理中，公民志愿服務(wù)迫切需要制度化。這種制度建設(shè)需要形成體系，包括建立與完善培訓(xùn)制度、檔案管理制度、激勵(lì)制度等。制度建設(shè)可以自上而下，也可以自下而上，并根據(jù)實(shí)際因地制宜地予以選擇。在公民志愿服務(wù)制度建設(shè)中，還要注意以下問(wèn)題，如激勵(lì)制度應(yīng)物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)有機(jī)結(jié)合、志愿服務(wù)制度建設(shè)應(yīng)對(duì)官方組織與草根組織兼容并包等。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.005

Key Words:社會(huì)管理 公民志愿服務(wù) 制度建設(shè) 兼容并包

公民志愿服務(wù)是我國(guó)社會(huì)建設(shè)、尤其是城市社會(huì)建設(shè)中的重要內(nèi)容，對(duì)于環(huán)境保護(hù)事業(yè)、慈善事業(yè)、養(yǎng)老事業(yè)以及社區(qū)建設(shè)事業(yè)等諸多事業(yè)的發(fā)展有著極為重要的意義。為了在城市社會(huì)建設(shè)中更好地推動(dòng)公民志愿服務(wù)，筆者認(rèn)為當(dāng)前不能忽視制度建設(shè)問(wèn)題，制度建設(shè)是公民志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重中之重。本文試結(jié)合實(shí)際，就當(dāng)前公民志愿服務(wù)的制度建設(shè)問(wèn)題加以探討。

一、城市社會(huì)管理中公民志愿服務(wù)制度化的作用

在我國(guó)公民志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展中，當(dāng)前必須加強(qiáng)制度建設(shè)，制度建設(shè)是重中之重，原因如下：

（一）能夠節(jié)省各種成本

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度本身就是節(jié)省成本的產(chǎn)物。有效率的與好的制度可以使相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)明確而不是含糊的，讓人們明白什么樣的行為應(yīng)受到獎(jiǎng)勵(lì)，什么樣的行為要受到懲罰以及受到什么樣的懲罰，從而省去很多磨合成本。志愿服務(wù)事業(yè)是個(gè)系統(tǒng)工程，其中的環(huán)節(jié)與層次錯(cuò)綜復(fù)雜。面對(duì)這樣的一個(gè)系統(tǒng)工程，只有依靠明晰的制度，才能提高效率、節(jié)省成本，從而推動(dòng)其持續(xù)發(fā)展。例如在我國(guó)目前的養(yǎng)老志愿服務(wù)中，經(jīng)常出現(xiàn)一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一天有數(shù)組志愿者上門服務(wù)，老人不勝其擾，而另一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻是數(shù)天無(wú)人光顧，造成資源的極大錯(cuò)位與浪費(fèi)。這種局面的出現(xiàn)，與缺乏明晰的制度不無(wú)關(guān)系。為了扭轉(zhuǎn)這種不利局面，節(jié)省成本與合理利用資源，加強(qiáng)制度建設(shè)勢(shì)在必行。

（二）能夠減少不確定性

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，制度有減少不確定性的功能，即制度向人們提供一個(gè)日常生活的結(jié)構(gòu)以減少不確定性。①在志愿服務(wù)事業(yè)中，不確定性隨處可見(jiàn)，例如志愿者在志愿服務(wù)中可能出現(xiàn)意外受傷，志愿者與服務(wù)對(duì)象之間可能發(fā)生糾紛，志愿者在參與服務(wù)的過(guò)程中可能遇到用人單位欺騙，志愿者也可能遭受被服務(wù)對(duì)象的誤解與攻擊。當(dāng)然甚至還有極端情況的出現(xiàn)，如有的志愿者為了志愿事業(yè)付出了生命。這些問(wèn)題的避免與解決，都離不開(kāi)完善而明晰的制度。只有相關(guān)主體的責(zé)、權(quán)、利比較明確，更多公民才敢于投入到這項(xiàng)事業(yè)之中。缺乏明晰的制度，無(wú)疑將影響人們參與的積極性。

（三）能夠創(chuàng)造社會(huì)資本

對(duì)于我國(guó)目前的社會(huì)建設(shè)而言，志愿服務(wù)不僅具有“顯功能”——補(bǔ)充人力資源與完善各種社會(huì)事業(yè)，而且具有“潛功能”——培育社會(huì)資本。筆者認(rèn)為，當(dāng)前在我國(guó)，相比“顯功能”，志愿服務(wù)的“潛功能”可能更為重要，因?yàn)榕嘤鐣?huì)資本是我國(guó)社會(huì)主義民主與公民社會(huì)的基礎(chǔ)。利用志愿服務(wù)培育社會(huì)資本，離不開(kāi)制度建設(shè)。制度是個(gè)框架，在這個(gè)框架內(nèi)，制度資本可以孵化社會(huì)資本。例如學(xué)校就是一個(gè)制度資本孵化社會(huì)資本的例子。在學(xué)校這個(gè)正式制度的框架內(nèi)，同學(xué)之間衍生了大量的社會(huì)資本。而在商業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，制度資本也可以孵化社會(huì)資本。盡管商業(yè)以利潤(rùn)為主，但在一個(gè)好的制度框架內(nèi)，由于制度造成了良好的心理預(yù)期，人們通過(guò)多次打交道博弈，普遍信任可以發(fā)展成特殊信任，非人格互動(dòng)可以轉(zhuǎn)化為人格互動(dòng)，從而誘發(fā)社會(huì)資本。我國(guó)目前社區(qū)建設(shè)也是依賴制度資本孵化成社會(huì)資本的。在我國(guó)，不少城市社區(qū)由于社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與地域重組，居民呈“原子化”傾向。在這種情況下，政府通過(guò)一系列的制度建設(shè)與運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)資本增長(zhǎng)。如社區(qū)居民之間開(kāi)始熟悉，社會(huì)資本日益雄厚，最終居民逐漸參與社區(qū)公共事務(wù)，可以“自我組織”與“自我管理”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)自治。我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人們之間的社會(huì)資本淡化。加強(qiáng)志愿服務(wù)的制度建設(shè)，可以一舉兩得：一方面，可以促進(jìn)志愿服務(wù)更好地開(kāi)展；另一方面，在科學(xué)的制度下，志愿者之間、志愿者與服務(wù)對(duì)象之間可以生成大量社會(huì)資本，這更是一份“沉甸甸”的收獲。

（四）能夠增強(qiáng)志愿服務(wù)的凝聚力

志愿服務(wù)不是個(gè)體的“散兵游勇”行為，而是一種有組織、成體系的社會(huì)事業(yè)，與其他社會(huì)事業(yè)一樣，離不開(kāi)凝聚力。即使人們參加志愿活動(dòng)的動(dòng)機(jī)各異，完善的制度也可以保證這種凝聚力，這就是制度的魅力所在。因?yàn)橛行实闹贫炔⒉环裾J(rèn)與遏止人們對(duì)自身利益的追求，而是通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的存在，把人們對(duì)私利的追求引導(dǎo)到維護(hù)公共利益上來(lái)。目前在我國(guó)社會(huì)建設(shè)中，公民志愿服務(wù)才剛剛起步，凝聚力對(duì)于這項(xiàng)事業(yè)而言是必不可少的，因此通過(guò)制度建設(shè)推進(jìn)公民參與志愿服務(wù)事業(yè)的凝聚力，顯得十分有必要。

二、城市社會(huì)管理中公民志愿服務(wù)制度建設(shè)的體系化

在城市社會(huì)管理中，公民志愿服務(wù)不僅需要制度，而且需要制度的體系化。一個(gè)完善的制度體系至少應(yīng)包含準(zhǔn)入與培訓(xùn)制度、檔案管理制度、激勵(lì)制度、保障制度、服務(wù)評(píng)價(jià)制度以及一些具體的運(yùn)行制度（每個(gè)具體志愿活動(dòng)的操作規(guī)則）等。而且我們應(yīng)當(dāng)看到，這些制度之間是有機(jī)聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣的，必須以系統(tǒng)論的視角進(jìn)行建設(shè)。按照“木桶理論”，決定木桶容量的多少不是取決于最高的一塊板，而是取決于最低的一塊板。志愿服務(wù)制度建設(shè)也是如此，決定志愿服務(wù)效果的不是最好的制度環(huán)節(jié)，而是最弱的制度環(huán)節(jié)。例如我們可能完善了準(zhǔn)入與培訓(xùn)制度、檔案管理制度、服務(wù)評(píng)價(jià)制度等，但僅僅保障制度滯后，同樣就可能使整個(gè)工作功虧一簣?？偠灾?，在城市社會(huì)管理中，公民志愿服務(wù)制度建設(shè)需要體系化，任何制度環(huán)節(jié)都是不可或缺的。

（一）準(zhǔn)入與培訓(xùn)制度

這是志愿服務(wù)開(kāi)展好壞的基礎(chǔ)問(wèn)題。為了提高服務(wù)質(zhì)量以及實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，必須建立健全準(zhǔn)入與培訓(xùn)制度。當(dāng)前在我國(guó)，最好以城市為單位建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)施志愿者登記注冊(cè)，進(jìn)行資格確認(rèn)，這樣一方面可以統(tǒng)一調(diào)配資源，另一方面也可以進(jìn)行科學(xué)的跟蹤管理。當(dāng)然，僅僅建立健全準(zhǔn)入制度還是不夠的，為了更好地開(kāi)展工作，克服“志愿失靈”現(xiàn)象，防止“外行幫忙、越幫越忙”，必須加強(qiáng)對(duì)志愿者的培訓(xùn)，使其熟練掌握志愿服務(wù)相關(guān)政策、熟練掌握相關(guān)服務(wù)技能、熟練掌握交流與溝通技巧等。為此應(yīng)健全志愿者初次培訓(xùn)、階段性培訓(xùn)和臨時(shí)性技能培訓(xùn)機(jī)制，使三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不斷提高志愿者的服務(wù)技能和服務(wù)水平。

我國(guó)目前志愿者準(zhǔn)入與培訓(xùn)制度建設(shè)才剛剛起步，在注冊(cè)認(rèn)定環(huán)節(jié)還存在比較多的問(wèn)題，影響了志愿者參與的積極性。同時(shí)在志愿者培訓(xùn)方面存在的問(wèn)題更多，志愿服務(wù)的專業(yè)性、規(guī)范性方面還有很大的提升空間，這些都需要不斷完善與強(qiáng)化。

（二）檔案管理制度

良好的檔案管理制度是建立志愿者長(zhǎng)效志愿服務(wù)機(jī)制的前提，也是推動(dòng)志愿服務(wù)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。建立志愿者電子檔案，共享志愿者資源，這是目前發(fā)達(dá)國(guó)家志愿服務(wù)的普遍做法。日本有很多“志愿者人才庫(kù)”，一些志愿組織專門收集各項(xiàng)大型活動(dòng)的志愿者信息，在政府需要招募大量志愿者時(shí)，他們就向政府提供人員，免去了重新征集的時(shí)間和精力，也在一定程度上確保了志愿者的服務(wù)質(zhì)量。我國(guó)目前還缺乏完善的檔案管理，以至于志愿服務(wù)往往處于“各自為戰(zhàn)”的狀況，不利于資源整合。在今后一段時(shí)間內(nèi)，結(jié)合準(zhǔn)入登記環(huán)節(jié)，需要逐步完善檔案管理制度。準(zhǔn)入登記可以為檔案管理提供“雛形”，但更重要的是后期管理與數(shù)據(jù)更新。在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的情況下，這方面已經(jīng)不存在任何技術(shù)障礙。

（三）激勵(lì)制度

激勵(lì)制度為志愿者服務(wù)注入動(dòng)力，對(duì)于志愿服務(wù)不可或缺。我國(guó)目前已經(jīng)出臺(tái)了不少相關(guān)激勵(lì)制度，對(duì)于志愿服務(wù)采取了物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)，例如對(duì)部分志愿者在升學(xué)、晉升方面給予一些優(yōu)惠，對(duì)部分志愿者給予一些物質(zhì)上的補(bǔ)助。但是必須看到的是，我們的激勵(lì)制度也有比較大的缺陷：

首先，針對(duì)性不足。根據(jù)社會(huì)心理學(xué)的相關(guān)理論，從事志愿服務(wù)的人動(dòng)機(jī)各異：有的人是純粹的利他主義；有的人為鍛煉自己；有的人為謀求更好的升學(xué)與就業(yè)；有的人則是受他人影響比較大，處于從眾心理。對(duì)于不同的動(dòng)機(jī)、不同的激勵(lì)措施所起的作用是不同的。對(duì)于純粹利他主義的志愿者，物質(zhì)方面獎(jiǎng)勵(lì)所起的作用比精神方面獎(jiǎng)勵(lì)作用要小得多，而對(duì)于一些在校學(xué)生而言，升學(xué)與就業(yè)方面的優(yōu)惠激勵(lì)作用更大。我國(guó)目前激勵(lì)制度還缺乏分類機(jī)制，這樣在調(diào)動(dòng)志愿者積極性方面會(huì)大打折扣。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)建立分類機(jī)制，對(duì)于部分人群，如高校學(xué)生可以標(biāo)準(zhǔn)更高一些。對(duì)于高校學(xué)生，在必要時(shí)可以實(shí)施“強(qiáng)迫志愿”，因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)高素質(zhì)人群，高校學(xué)生自身需要鍛煉，同時(shí)他們的行為對(duì)社會(huì)有一種示范效應(yīng)。因此，高校學(xué)生參與志愿活動(dòng)于己于社會(huì)，都是必須的。一些發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，如美國(guó)高校的志愿者參與制度，把高校學(xué)生必須志愿做義工達(dá)到一定時(shí)數(shù)，作為必修學(xué)分，不完成者不能畢業(yè)。還有一些國(guó)家實(shí)行獎(jiǎng)學(xué)金制度，即完成一定數(shù)量的志愿服務(wù)可以獲得一定數(shù)量的獎(jiǎng)學(xué)金，以此推動(dòng)高校學(xué)生參加志愿活動(dòng)。我國(guó)國(guó)情與西方不同，但推動(dòng)高校志愿活動(dòng)也勢(shì)在必行。當(dāng)前可以把志愿服務(wù)作為高校選修科目，學(xué)生完成后換取一定的學(xué)分，也可以作為學(xué)生道德考核標(biāo)準(zhǔn)。其他人群的激勵(lì)制度標(biāo)準(zhǔn)可以相對(duì)低一些，根據(jù)人群特點(diǎn)科學(xué)地制訂。

其次，缺乏細(xì)化的激勵(lì)制度。我們的獎(jiǎng)勵(lì)制度基本上是“粗線條的”，缺乏細(xì)化。國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，一些獎(jiǎng)勵(lì)制度甚至達(dá)到十分精細(xì)的程度，類似于購(gòu)物的積分制度，服務(wù)的質(zhì)與量達(dá)到什么程度可以享受什么待遇，一目了然。在這樣的制度下，很多公民不斷“超越”自我，向更高的目標(biāo)邁進(jìn)。

（四）保障制度

完善的保障制度對(duì)于志愿服務(wù)而言是不可缺少的，可以解除志愿者的后顧之憂，調(diào)動(dòng)其積極性。完善的保障制度至少應(yīng)當(dāng)包括：志愿服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)告知制度與保險(xiǎn)制度。志愿開(kāi)展服務(wù)過(guò)程中會(huì)存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，特別是在周期較長(zhǎng)、涉及志愿者數(shù)量較多的大型賽會(huì)志愿服務(wù)活動(dòng)中，一旦發(fā)生自然災(zāi)害、人為事故或者因?yàn)橹驹阜?wù)項(xiàng)目本身原因引發(fā)的事故，將可能導(dǎo)致志愿者人身權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害。因此在志愿服務(wù)開(kāi)始時(shí)，相關(guān)部門就要告知志愿者相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。同時(shí)還要給志愿者提供保險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)上應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)目前缺乏完善的保障制度，難以應(yīng)對(duì)志愿服務(wù)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，造成志愿服務(wù)的逆向激勵(lì)，影響了志愿服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，這也是目前志愿服務(wù)事業(yè)難以大發(fā)展的制約“瓶頸”，這方面的法規(guī)制度建設(shè)勢(shì)在必行。

（五）服務(wù)評(píng)價(jià)制度

隨著志愿服務(wù)的不斷發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)完善的志愿服務(wù)評(píng)價(jià)制度越來(lái)越凸顯其重要性。只有建立科學(xué)完善的志愿服務(wù)評(píng)價(jià)制度，激勵(lì)制度才能發(fā)揮功效，志愿服務(wù)事業(yè)才能走上正軌。目前，我國(guó)志愿服務(wù)的評(píng)價(jià)制度仍然十分薄弱，尚未實(shí)現(xiàn)制度化與體制化。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，當(dāng)前可以建立星級(jí)評(píng)估制度，把志愿服務(wù)劃分為不同的等級(jí)，根據(jù)志愿者的志愿服務(wù)時(shí)間、志愿工作的完成程度以及社會(huì)影響力來(lái)給志愿者評(píng)定等級(jí)，志愿服務(wù)時(shí)間越長(zhǎng)或者在志愿工作中獲得的成就越大，評(píng)定的等級(jí)就越高，并以此作為政府支持和表彰獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)。

（六）具體的制度

以上準(zhǔn)入與培訓(xùn)等五個(gè)方面制度都是從宏觀角度而言，具體的制度則是從微觀角度而言的。具體的制度就是在具體志愿服務(wù)中，根據(jù)服務(wù)對(duì)象與服務(wù)任務(wù)不同而具體推出的規(guī)定。如在養(yǎng)老服務(wù)中推出的“養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度”，志愿獻(xiàn)血中推出的“未來(lái)血液無(wú)償使用制度”等。這些制度要依據(jù)具體工作的開(kāi)展予以建立。

三、城市社會(huì)管理中公民志愿服務(wù)制度建設(shè)的路徑

在當(dāng)前公民志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展中，我們可以采取自上而下的路徑，也可以采取自下而上的路徑，來(lái)建構(gòu)相關(guān)制度（尤其是具體的制度）。無(wú)論哪種路徑，都應(yīng)根據(jù)實(shí)際因地制宜地予以選擇。

（一）自上而下的路徑

我國(guó)目前很多志愿服務(wù)制度建設(shè)沿襲的是自上而下的路徑。在目前的國(guó)情下，自上而下的路徑有著一定的合理性，例如可以保障服務(wù)更好地開(kāi)展，可以短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)公民投入志愿服務(wù)之中的積極性。但自上而下的路徑也有一定的問(wèn)題，就是容易脫離實(shí)際。歸根結(jié)底是一個(gè)制度“嵌入”的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題是一個(gè)世界范圍內(nèi)普遍性問(wèn)題。制度學(xué)中的“嵌入”理論告訴我們：一個(gè)制度的好壞，不能抽象談?wù)?，要看其能否“嵌入”到所在的社?huì)環(huán)境之中，契合社會(huì)環(huán)境。制度“嵌入”跟器官移植一個(gè)道理，匹配機(jī)體，器官移植就能成功，反之則失效。一些西方國(guó)家非常先進(jìn)的制度，被發(fā)展中國(guó)家“移植”，運(yùn)行一段時(shí)間之后有的效果很差，究其原因在于“嵌入”失敗，難以契合所在社會(huì)環(huán)境。例如社區(qū)矯正制度在西方是一個(gè)非常好的制度，引入到一些發(fā)展中國(guó)家后，效果大打折扣。癥結(jié)在于一些發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)環(huán)境比較糟糕，司法腐敗比較嚴(yán)重，社區(qū)矯正制度反倒成為了司法腐敗的一種“變通”，違背了該制度的初衷。

自上而下路徑建構(gòu)的志愿服務(wù)制度也是如此，必須“嵌入”到社會(huì)環(huán)境之中，與社會(huì)有機(jī)體契合，否則效果將大打折扣。在實(shí)踐中，我國(guó)不少自上而下路徑的制度往往不是在社會(huì)環(huán)境中培育出來(lái)的，缺乏與實(shí)際環(huán)境的磨合。例如我國(guó)很多志愿服務(wù)制度中都有服務(wù)時(shí)間的規(guī)定，以此作為獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)。但在有些情境中，這種時(shí)間規(guī)定意義不大。其一，很多志愿服務(wù)源于志愿者的愛(ài)心，在這種志愿服務(wù)中時(shí)間計(jì)量意義不大。況且在一些愛(ài)心親情化的志愿服務(wù)中，志愿服務(wù)者與被服務(wù)對(duì)象也都不會(huì)刻意計(jì)算時(shí)間。其二，在很多情況下，即使刻意計(jì)算時(shí)間，也存在一個(gè)精確性的問(wèn)題。辛勤工作1小時(shí)與“磨洋工”工作1小時(shí)，工作效績(jī)是不同的。我國(guó)目前還沒(méi)有科學(xué)的量化手段，僅僅依據(jù)時(shí)間，激勵(lì)效果是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。筆者認(rèn)為，對(duì)于一些特殊種類的志愿服務(wù)（如精神慰藉等）以及一些特殊情境下的志愿服務(wù)（如熟人社會(huì)中的志愿服務(wù)），用時(shí)間計(jì)量并不是最好的辦法，用效果測(cè)量或者效果輔以時(shí)間測(cè)量，可能會(huì)更科學(xué)一些，更契合所在環(huán)境。為此，以自上而下路徑建構(gòu)志愿服務(wù)制度時(shí)，在制度實(shí)施前，要進(jìn)行充分的調(diào)研，在制度運(yùn)行一個(gè)階段后，也要及時(shí)調(diào)研與總結(jié)，出現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)修正，以免脫離實(shí)際。

（二）自下而上的路徑

志愿服務(wù)制度建設(shè)不能忽略自下而上的路徑，自下而上的路徑由于從“社會(huì)土壤”中培育，往往在因地制宜性方面有所保證。事實(shí)上，我國(guó)很多制度的出臺(tái)，都是沿襲自下而上的路徑，例如聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，最早也是農(nóng)民自發(fā)組織進(jìn)行的，政府調(diào)研其作法，抽煉其經(jīng)驗(yàn)，最終上升到正式制度層面，予以推進(jìn)。還有土地流轉(zhuǎn)制度，最早也是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的，政府總結(jié)農(nóng)民經(jīng)驗(yàn)后，上升到制度層面，最終形成了多種模式。

對(duì)于一些自下而上路徑建構(gòu)起來(lái)的制度（不僅僅志愿服務(wù)制度），政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入調(diào)研，將其推入正式制度層面，使其合法性有所保障。如果沒(méi)有政府的合法性保證，一部分人就會(huì)以其“非法性”而借口拒絕，久而久之，制度就會(huì)面臨危機(jī)，從而難以持續(xù)。這是民間自下而上路徑自發(fā)生成制度的脆弱性之所在。在《公共事務(wù)治理之道》中，美國(guó)著名學(xué)者奧斯特羅姆就曾論述過(guò)這個(gè)問(wèn)題，她認(rèn)為“政府對(duì)組織權(quán)最低限度的認(rèn)可是成功的自組織活動(dòng)的重要設(shè)計(jì)原則”。②

筆者曾親身經(jīng)歷過(guò)這樣的事例。某醫(yī)院著名專家定期坐診，能夠掛到專家號(hào)成了“稀缺資源”，甚至出現(xiàn)幾天前就接力排隊(duì)的極端情況。為了緩解競(jìng)爭(zhēng)壓力，維護(hù)排隊(duì)秩序，一些志愿者（本身也是受益者）自主制定了規(guī)則：用紙張記錄排隊(duì)次序，每隔1小時(shí)有兩個(gè)人接力值班。這個(gè)制度省去了大家通宵等待的辛苦，在效率與公平兩端都有所保證。如果院方能夠肯定這一做法，以條文形式予以確立，并通過(guò)保安給予一定的支持（紙張和身份證復(fù)印件讓保安見(jiàn)證），這一有效率的制度可能會(huì)得以確立。但比較遺憾的是，由于長(zhǎng)期合法性得不到保證，中間起了數(shù)次糾紛，最終“加塞”的人不斷增多，該制度逐漸失去了約束力，人們又逐漸回歸了無(wú)秩序狀態(tài)。

四、城市社會(huì)管理中公民志愿服務(wù)制度建設(shè)的問(wèn)題探討

目前在我國(guó)志愿服務(wù)制度建設(shè)中，還存在著幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，有的甚至引發(fā)爭(zhēng)議。這些重點(diǎn)問(wèn)題關(guān)系到志愿服務(wù)的本源性，為此筆者談?wù)撘幌伦约旱囊?jiàn)解。

（一）激勵(lì)制度應(yīng)物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)有機(jī)結(jié)合

關(guān)于志愿服務(wù)激勵(lì)制度，目前還存在著爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為志愿服務(wù)是當(dāng)事人出于奉獻(xiàn)社會(huì)的本旨，因此不需要額外的物質(zhì)報(bào)酬，在精神方面激勵(lì)就可以了，否則就混淆了志愿服務(wù)與有償服務(wù)的界限，使志愿服務(wù)蒙上了功利的色彩。③另一種觀點(diǎn)認(rèn)為志愿服務(wù)不僅需要精神激勵(lì)，也需要物質(zhì)激勵(lì)，二者不可偏頗。筆者贊同第二種觀點(diǎn)，我國(guó)目前的國(guó)情決定了志愿服務(wù)必須物質(zhì)與精神激勵(lì)二者并重。與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)目前志愿服務(wù)的發(fā)展極為薄弱，在日本，有50%的國(guó)民參加過(guò)志愿服務(wù)活動(dòng)；在美國(guó)，參與過(guò)志愿工作的成年人和退休的老年人占相當(dāng)大比例，許多志愿者終生從事志愿服務(wù)，且志愿服務(wù)的科技含量高。我國(guó)目前絕大多數(shù)人都缺乏志愿服務(wù)的意愿與實(shí)踐，“小悅悅事件”等一系列事件的發(fā)生，與之不無(wú)關(guān)聯(lián)?？梢哉f(shuō)我國(guó)總體來(lái)講正處于志愿精神不太豐富、志愿服務(wù)并不普遍、人們的志愿服務(wù)意識(shí)并不十分“純粹”的階段。在這種情況下，物質(zhì)激勵(lì)是必須的?？v覽發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐，也可以看出端倪。國(guó)外的志愿服務(wù)激勵(lì)手段非常多，也非常具體化，其中包括學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)、附近商業(yè)購(gòu)物的優(yōu)惠、小區(qū)活動(dòng)的優(yōu)惠等等。

發(fā)達(dá)國(guó)家志愿者參與要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于我國(guó)，尚且物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)并重，我國(guó)在公眾參與并不理想的情況下，應(yīng)當(dāng)二者并重。當(dāng)然，社會(huì)在不斷發(fā)展。如果未來(lái)我國(guó)公民志愿服務(wù)意愿與能力都有所提高，公民社會(huì)建設(shè)取得巨大成就，也可以逐漸加大精神激勵(lì)力度或者以精神激勵(lì)為主，這需要一個(gè)過(guò)程，但是沒(méi)有必要取消物質(zhì)激勵(lì)。從社會(huì)建設(shè)角度而言，志愿服務(wù)既是一個(gè)結(jié)果，也是一個(gè)過(guò)程。說(shuō)志愿服務(wù)是結(jié)果是就志愿服務(wù)本身而言的，說(shuō)志愿服務(wù)是過(guò)程是就整個(gè)社會(huì)建設(shè)而言的，通過(guò)志愿服務(wù)增厚社會(huì)資本、建構(gòu)公民社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)建設(shè)是志愿服務(wù)更為重要的目標(biāo)。而為達(dá)到這一目標(biāo)，無(wú)論采用物質(zhì)手段還是精神手段，都是殊途同歸。

（二）志愿服務(wù)制度建設(shè)應(yīng)對(duì)官方組織與草根組織兼容并包

當(dāng)前，我國(guó)志愿服務(wù)的推動(dòng)大多還依賴政府，與一些發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)別很大。部分發(fā)達(dá)國(guó)家公民社會(huì)已經(jīng)建成，非政府組織較為活躍，很多公共事務(wù)由非政府組織與社區(qū)操作，公民志愿服務(wù)“草根性質(zhì)”較為明顯。而我國(guó)目前公民社會(huì)尚在建設(shè)中，很多非政府組織具有官方背景，社區(qū)建設(shè)也有賴于政府推動(dòng)，這使得公民志愿服務(wù)更多被打上了官方的“烙印”。在這種情況下，我國(guó)目前制度建設(shè)以及立法的適用性基本上是針對(duì)體制內(nèi)的志愿服務(wù)。“草根性質(zhì)”的志愿服務(wù)組織，可能面臨淪為“體制外”的危險(xiǎn)，這使得我國(guó)的志愿服務(wù)可能走上二元的路徑：官方背景與草根性質(zhì)。這對(duì)于本來(lái)就薄弱的民間志愿者組織的發(fā)展非常不利。例如當(dāng)前政府可能以購(gòu)買服務(wù)或者項(xiàng)目激勵(lì)的形式推動(dòng)志愿服務(wù)，很顯然，在這種背景下，具有官方色彩的志愿服務(wù)組織更有可能“近水樓臺(tái)先得月”，造成事實(shí)上的不公平。

基于這種情況，筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)消除這種二元性，把“草根性質(zhì)”的志愿服務(wù)組織納入體制內(nèi)，在政策上一視同仁。納入體制內(nèi)并不是意味著對(duì)這些志愿服務(wù)組織“同化”，那樣不利于我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育與發(fā)展。納入體制的一個(gè)前提是政府與非政府組織的合理分工以及政府與社會(huì)邊界的合理理順。政府要做好監(jiān)督與引導(dǎo)工作，推進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，而不是越俎代庖，擠占社會(huì)邊界與空間，這才是核心問(wèn)題。

注釋：

①柏維春：《制度與腐敗、反腐敗的相關(guān)性分析》，《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2009年第3期。

②（美）埃利諾·奧斯特羅姆著、余遜達(dá)等譯：《公共事務(wù)的治理之道》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2002年版，第159頁(yè)。

③中國(guó)新聞周刊：《志愿服務(wù)立法的制度化：志愿服務(wù)還是制度服務(wù)》，

http://news.sina.com.cn/o/2006-05-22/10358991743s.shtml

責(zé)任編輯：張 煒