房立洲 李楠

導讀：隨著我國城市化的加速推進，在城市管理中出現(xiàn)了一個亟需跨越的“U”型峽谷，即：城市發(fā)展的高速度與相對較低的城市管理自我更新水平之間，以及市民對生活品質的高要求與相對較低的城市管理問題解決水平之間長期存在的難以逾越的鴻溝。而近年來實施的城管數(shù)字化，則為跨越這個城管“U”型峽谷提供了有效途徑。

關鍵詞：數(shù)字城管 “U”型峽谷 實踐 社情民意

隨著城市化的飛速推進，城市管理面臨的挑戰(zhàn)和亟待解決的課題日益增多。城市管理量的急速擴張推動著城市管理理念、手段和機制的不斷創(chuàng)新，城市建設的突飛猛進要求城市管理要不斷進行自我有機更新，要不斷實現(xiàn)自身質的新裂變和新躍升。2006年3月28日上線的杭州市數(shù)字城管無疑為城市管理實現(xiàn)這一嬗變提供了契機。

一、城市管理“U”型峽谷的形成

城市管理是城市生活中與市井細民生活最為息息相關的行業(yè)之一。城市的日新月異與市民生活追求的適時更新，使城市管理始終存在著突出的矛盾：城市發(fā)展的高速度與相對較低的城市管理自我更新水平之間的矛盾；市民對生活品質的高要求與相對較低的城市管理問題解決水平之間的矛盾，即“兩高”與“兩低”之間的矛盾。由于城市管理“服務者”的角色以及城市生活和市民需求的動態(tài)發(fā)展，決定了城市管理在上述矛盾中始終處于被動的、從屬的、落后的地位，如此就形成了城市管理中長期存在的“U”型峽谷的“兩極”，而社會各界參與城市管理程度偏低則是城管“U”型峽谷的“谷底”。就杭州來說，城市管理“U”型峽谷的主要表現(xiàn)如圖1所示：

“兩高”：城市化的加速發(fā)展和市民日益增長的城市生活需求對城市管理的高要求。隨著杭州經濟社會的快速發(fā)展，人民對高水平、高質量的城市生活品質的追求日益迫切，城市決策與管理只能“以變應變”，快中求快，好中求好，想方設法跟上甚至超越這種需求，努力贏得市民對城市發(fā)展的擁護與支持。

“兩低”：即相對較低的城市管理自我更新程度和城市管理的問題解決水平。從客觀上說，無論縱比還是橫比，杭州城市管理有機更新及解決問題水平都不低，很多方面還處于領先水平。“相對較低”是指相對于城市化的快速推進、相對于市民生活需求的迅速提高、相對于杭州打造“國內最清潔城市”的目標來說，顯得滯后和偏低了。杭州現(xiàn)實的城市管理水平一時還難以適應管理內容的瞬時擴大和管理要求的迅速提高，亟需在城市管理機制、手段、方式等方面作出相應調整、完善和提高。

“谷底”：即市民和各部門較低的城市管理參與程度。在傳統(tǒng)的城市管理模式下，城市管理主要是城管部門一家的事，制約了城市管理資源的充分整合和城管實效的進一步提升，亟需建立“一家牽頭，各方參與”的“大城管”格局。

二、跨越城管“U”型峽谷的路徑分析

跨越城市管理“U”型峽谷是城市管理跟上城市發(fā)展步伐的必由之路，城市管理者已無法回避，只能從容面對。從“U”型峽谷的形態(tài)上看，跨越它的途徑無外乎三種：

路徑一：壓低“兩高”；

路徑二：在“U”型峽谷的兩極架起一座連通的橋梁；

路徑三：填充“U”型峽谷的空白地帶，提升“兩低”。

顯而易見，路徑一因其把必須要滿足的因素當成了要排斥的因素而決定了其不可能成為跨越城管“U”型峽谷的可能選擇；路徑二和路徑三由于充分考慮了城市管理的現(xiàn)實因素和未來發(fā)展，因而可以成為跨越城管“U”型峽谷的潛在路徑。

三、數(shù)字城管是跨越城管“U”型峽谷的戰(zhàn)略選擇

城市管理“U”型峽谷的存在，客觀上制約了城市管理社會滿意度的進一步提高。從根本上說，要實現(xiàn)對城管“U”型峽谷的成功跨越，必須找到一個既能滿足“兩高”，又能提升“兩低”，并能擴大社會各方參與度，同時還能兼顧城管動態(tài)發(fā)展的綜合手段。經細加分析推究，不難發(fā)現(xiàn)：要實現(xiàn)路徑二，即同時滿足城市化和市民生活的高要求，“科技強管”應是必然選擇；要實現(xiàn)路徑三，努力提升市民滿意度、各方參與度與自我的有機更新能力，就必須加大宣傳力度，提升服務水平，大力推動自我機體和肌理的變動和更新。正是由于內外兼修的明顯優(yōu)勢和對路徑二、三要求的同時切合，杭州近年來強勢推出的數(shù)字城管勢所必然地成為了跨越城管“U”型峽谷的戰(zhàn)略選擇。

（一）技術手段的現(xiàn)代化，是跨越城管“U”型峽谷的現(xiàn)實基礎

城市化進程在加快，市民的生活品質在日益提高。城市管理要根本改變在“U”型峽谷中的“兩低”狀況，必須有賴于先進的技術手段。數(shù)字城管作為一種嶄新的城市管理手段，通過“3S”（GPS、GIS、RS）和“2C”（Computer、Communication）技術的應用，進一步摸清了城市管理的家底，實現(xiàn)了對城市管理事、部件的準確定位，完善了對事、部件屬性的描述，理順了城市管理職責，使城管問題的及時發(fā)現(xiàn)、及時交辦和及時處理由可能變?yōu)楝F(xiàn)實，城市管理實現(xiàn)了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的根本轉變，解決問題的速率和能力明顯提高。

（二）運行機制的完善化，是跨越城管“U”型峽谷的動力之源

兩年多來，杭州數(shù)字城管建立了一整套完善的運行機制，充分激發(fā)了數(shù)字城管各部門解決問題的積極性和內動力，這是跨越城管“U”型峽谷的力量之源。杭州市數(shù)字城管通過建立協(xié)調一致、指揮有力、響應及時、運轉暢通、處置高效的運作機制，確保了問題的及時、高效解決。

一是實施考核，形成動力。推行并完善了數(shù)字城管問題及時解決率考核，建立了“旬分析、月公示、年考核”制度，杭州市各基層單位解決問題的積極性和自覺性明顯提升。

二是完善機制，形成合力。堅持“問題處置在先，責任追究在后”，實施“代整治”，推行“備貨制”，設立“代整治”和“備貨制”專項基金。對一些有爭議的問題赴現(xiàn)場進行踏勘和協(xié)調，確保問題的及時解決。

三是加強協(xié)調，形成推力。市區(qū)兩級協(xié)同平臺定期對數(shù)字城管運行中的存在問題進行協(xié)調，厘清管理職責，明晰管理邊界，做出合理解釋，促進問題解決。

四是強化分析，提供參考。通過定期分析，深入剖析數(shù)字城管的總體運行情況，提出運行中存在的問題和改進建議，為市委市政府和各相關部門提供參考。

（三）信息采集的市場化，是跨越城管“U”型峽谷的必要前提

目前，我國尚處于政府體制轉軌的初始階段，政府全面深度干預的本質并沒有根本轉變，管了許多不該管也管不好的事，又有許多應該管好卻沒有管好的事。杭州數(shù)字城管在信息采集上采取了政府“花錢買信息”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的做法，在問題發(fā)現(xiàn)上堅持政府“掌舵”，而將街面問題的采集這一“劃槳”的具體事務交由市場化招聘的信息采集公司去完成，通過合同設定和科學考評強化對采集公司的管控，建立并完善了優(yōu)勝劣汰的進入退出機制，加大了對錯報、漏報、失報、延報的校核力度，確保了城管問題的全面、及時、公正、準確發(fā)現(xiàn)。

（四）運行體系的標準化，是跨越城管“U”型峽谷的規(guī)范支撐

數(shù)字城管的實施是一個標準化的過程。杭州數(shù)字城管運行之初，市城管辦聯(lián)合杭州市質量技術監(jiān)督局頒布了《杭州市數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)業(yè)務流程標準》和《杭州市數(shù)字化城市管理部件和事件分類與處置期限》，作為數(shù)字城管信息采集、立案受理和交辦處置的共同標準。為適應城市管理內容的不斷拓展與有機更新，編制了新的《杭州市數(shù)字化城市管理部件、事件立、結案規(guī)范》，頒布實施了《杭州市數(shù)字城管實施辦法》（第244號市長令），形成了一整套的數(shù)字城管標準體系。通過剛性執(zhí)行高于行業(yè)標準的數(shù)字城管相關標準，進一步統(tǒng)一了各部門思想，規(guī)范了城市管理處置行為，提高了數(shù)字城管相關網絡單位參與城市管理的自覺自主意識，使城市管理職責的履行更趨清晰、合理、高效，為跨越城管“U”型峽谷提供了制度保障。

（五）服務功能的最優(yōu)化，是跨越城管“U”型峽谷的重要保障

杭州數(shù)字城管作為城市管理的綜合平臺，具有明顯的技術和資源優(yōu)勢，在兩年多的運行中為城市管理、應急指揮、摸底普查等綜合工作提供了及時、周到的服務，也為跨越城管“U”型峽谷贏得了廣泛的理解、認同與支持。通過一支專業(yè)化的信息采集隊伍，配合相關部門開展了節(jié)慶、防汛、抗雪、違停、城市家底等各類普查，為相關部門摸清情況、加強監(jiān)管提供了有效信息；通過數(shù)字城管系統(tǒng)積存的海量信息，向相關部門提供了翔實的數(shù)據(jù)和客觀的分析，為領導決策提供參考；通過12319城建城管熱線，倡導“數(shù)字城管在您身邊、為您服務”的根本宗旨，進一步提高了數(shù)字城管的知曉度和參與率。

（六）系統(tǒng)建設的實用化，是跨越城管“U”型峽谷的戰(zhàn)略需要

由于“兩高”的不停運動和變化，城管“U”型峽谷自然不是一個靜止的系統(tǒng)。由于運動、變化、發(fā)展著的城市有機更新，城管“U”型峽谷的內涵也處在不停的運動、變化與發(fā)展中。因此，數(shù)字城管系統(tǒng)必須緊緊圍繞發(fā)展中城市市民的動態(tài)需要，不斷深化與拓展建設內容，才能順應未來城市管理發(fā)展的形勢。為此，杭州數(shù)字城管堅持“整合、共享”的原則，依托市級主平臺，建設了“橫向到邊、縱向到底、覆蓋城鄉(xiāng)”的市轄城域數(shù)字城管統(tǒng)一平臺。

一是依托政府信息資源，建好市級數(shù)字城管主平臺。借助政務外網，搭建起覆蓋“市、區(qū)、街、社”的城市管理協(xié)同工作網絡，實現(xiàn)與815家城市管理網絡單位和467個社區(qū)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)了與公安和交警的視頻監(jiān)控以及橋梁、地下水在線監(jiān)測、城區(qū)防汛決策系統(tǒng)的對接共享，不僅有效保證了管理信息的暢通和共享，建設資金也節(jié)省50%。

二是依托市級主平臺，建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大平臺。堅持“統(tǒng)一流程、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一評價”，依托杭州市主平臺，利用同一套硬件、軟件和網絡體系，全面建成覆蓋十三個區(qū)、縣（市）和兩個市級管委會的市轄城域數(shù)字城管統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)城市化管理區(qū)域的全覆蓋。探索建立了對應的運行模式，即：在主城區(qū)建立“一級監(jiān)督，分級指揮”的“主城模式”，在副城區(qū)建立“一級監(jiān)督、自行指揮、市級保障”的“副城模式”。同時，還堅持“城市化發(fā)展到哪里，數(shù)字城管就推進到哪里”，開創(chuàng)了依托區(qū)平臺，建立了“兩級監(jiān)督、一級指揮、按責處置、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動”的數(shù)字城管“街鎮(zhèn)模式”，實現(xiàn)了數(shù)字城管由主城向副城、中心鎮(zhèn)的“三級跨越”。像蕭山的臨浦鎮(zhèn)和余杭的余杭鎮(zhèn)，已成為先期建成運行的街鎮(zhèn)。

三是以數(shù)字城管平臺為依托，建設行業(yè)信息化大平臺。以數(shù)字城管系統(tǒng)平臺為基礎，推進行業(yè)信息和監(jiān)管資源的整合共享，建成了地下管線、橋隧監(jiān)管、節(jié)水監(jiān)管、環(huán)衛(wèi)作業(yè)GPS監(jiān)管、綜合統(tǒng)計等子系統(tǒng)，初步建成了統(tǒng)一的城市管理綜合信息平臺，實現(xiàn)了建設和運行費效比的最優(yōu)化，大大提高了平臺的共享度和運用度，為強化專業(yè)監(jiān)管提供了有力支撐。

四、數(shù)字城管：跨越城管“U”型峽谷的初步成效

五年多來，杭州數(shù)字城管適應了城市管理的有機更新，適時完善了運行機制，努力提高了有機更新能力，提升了問題解決實效，進一步體現(xiàn)了“城管為人民、城管靠人民，城管成果讓人民共享，城管成效讓人民檢驗”的要求，取得了跨越城管“U”型峽谷的初步成效。

（一）實現(xiàn)了數(shù)字城管的拓展，惠民范圍越來越大

杭州數(shù)字城管上線之初，覆蓋上城、下城、江干、西湖、拱墅和風景名勝區(qū)等主城區(qū)，面積為192平方公里。隨著城市化的推進，本著“讓現(xiàn)代城管成果惠及更多百姓”的宗旨，杭州數(shù)字城管進一步向各區(qū)、縣（市）以及有條件的中心鎮(zhèn)推進。截止目前，市轄十五個區(qū)、縣（市）數(shù)字城管全部建成運行，中心鎮(zhèn)數(shù)字城管也已建成6個。同時，按照“數(shù)字城管與城市道路分類保潔、執(zhí)法保序三同步”的要求，今年，杭州數(shù)字城管實現(xiàn)了向建成區(qū)內剛完成城市化區(qū)域的“擴面”，面積已達406.51平方公里。

（二）形成了城市管理的合力，攻堅水平越來越高

在依托統(tǒng)一的數(shù)字城管大平臺、執(zhí)行同一的數(shù)字城管標準、服從同一的數(shù)字城管問題及時解決率考核這一大背景下，各相關單位不再是行業(yè)意義上的一個部門，而是作為解決城市管理相關問題的一個環(huán)節(jié)而存在，各環(huán)節(jié)之間彼此存在著相互制約和相互影響的關系。因此，各部門間的溝通和聯(lián)系相應增多，協(xié)同合作意識相應增強，城市管理的合力得到了充分顯現(xiàn)，問題處置和解決水平在考核機制的推動下得到了明顯提高。五年來，共上報有效信息633.90萬件，其中立案交辦436.86萬件，解決436.82萬件，問題及時解決率由剛運行時的26.7%提升至目前的98.48%，單件問題處置時間已從29.86小時下降至5.24小時，提速達82.4%。歷年的數(shù)字城管問題及時解決情況如圖2。

（三）加大了績效考核的力度，部門參與越來越深

數(shù)字城管問題及時解決率考核的實施，明顯提升了數(shù)字城管運行實效。各城區(qū)、部門日益重視數(shù)字城管問題的解決，參與程度越來越深，很多部門都成立了專門的數(shù)字城管工作機構，建立了主要領導親自抓的工作機制，確保有專人負責，及時處理數(shù)字城管問題。有的部門還成立了數(shù)字城管應急處置小分隊，為圓滿解決“建管銜接”問題落實了“備貨制”。

（四）強化了適應實際的舉措，更新能力越來越強

有機更新能力昭示著數(shù)字城管的生命力。在城市化迅速推進和城市管理越來越繁難復雜的今天，數(shù)字城管倘若失去了有機更新能力，始終原地踏步不思求變，終將因過時落伍而失去生存的土壤和發(fā)展的空間。隨著杭州城市管理的有機更新，數(shù)字城管有機更新的律動更及時、均勻、有力。從外在來說，數(shù)字城管覆蓋面因城市保潔保序范圍的擴大而同步擴面，專項普查因建設和管理需求的增多而增加，運行時間因重點窗口地區(qū)采集時段的延伸而延長，系統(tǒng)建設也因城市管理內容的深入而深化；從內在來看，運行考核機制進一步健全，問題解決手段進一步豐富，標準法規(guī)意識進一步增強，人員綜合素質進一步提高。數(shù)字城管在一次次的有機更新中實現(xiàn)了自我的蛻變與新生，為城管“杭州模式”增添了新的內涵和亮點。

（五）重視了社情民意的訴求，社會口碑越來越好

各地試行城市網格化管理的實踐表明，城市網格化管理新模式有利于實現(xiàn)市民與政府的良性互動，形成市民與政府共同管理城市的新局面。它被認為是一項實實在在的惠民舉措和開明舉措，極大地提升了政府在市民心目中的形象和市民參與城市管理的積極性。杭州“數(shù)字城管”的上線運行，使大量久拖不決、懸而未決的城管問題得到了切實的解決，充分滿足了市民的廣泛訴求，贏得了社會各界的良好口碑。為突出服務的針對性，數(shù)字城管和12319合力出擊，增加了“服務進社區(qū)”和廣場服務的頻次，不僅把及時、實在的城管服務送到了百姓家門口，送到了百姓心坎里；還向市民進行了大力度的法規(guī)宣傳，發(fā)放了大量的宣傳冊，進一步提升了廣大市民的城市管理素養(yǎng)，深化了廣大市民對城市管理工作的認識與理解，增強了市民“城管為我，我為城管”的城市主體意識。同時，居民身邊的瑣事通過信息采集員這一紐帶，成為了政府案頭的大事，促進了問題的有效解決，密切了市民百姓與政府部門的關系。據(jù)市綜考辦民意調查的數(shù)據(jù)顯示，市民對數(shù)字城管的滿意率達到了98.4%。市民對城市管理的投訴件也大大減少，取得了社會評價一“升”一“降”的良好效果。據(jù)12345市長公開電話、12319城建城管熱線電話統(tǒng)計，運行之前每月投訴400件左右，現(xiàn)在下降到190件左右，下降了50%以上。

（六）瞅準了城管工作的重心，綜合效益越來越佳

推進城市“四化”長效管理、打造“國內最清潔城市”是杭州城管近幾年的工作重心。圍繞這一重心，數(shù)字城管配合相關部門開展了一次次的專項整治，日益加大了對街面的巡查監(jiān)管力度。如今，漫步杭城大街小巷，大面積暴露垃圾已然遁形，“五亂”、“八小”、窨井蓋缺失等影響市容秩序和市民安全的老大難問題也已根本好轉。對重大、突發(fā)性問題的處置也建立了及時、有效的應對機制，為所有城市居民營造了一個潔凈、安全、宜居、美觀的城市環(huán)境。數(shù)字城管在不長的運行時間內，帶來的不止是市容秩序的變化，還在一定程度上引起了城管機制的深刻調整，推動了城管資源的優(yōu)化組合，加速了城管手段的一次次創(chuàng)新。更重要的是，通過數(shù)字城管這個抓手，引起了各部門對城市管理的高度重視，贏得了市民對城管工作的理解、支持和參與，有力推動了城市管理工作的公正、民主、科學化進程，保質保量地完成了有關城市的一次次重大摸底普查，節(jié)省了大量的重復投入的社會資源，形成了政府、部門、社會多方共贏的局面，顯示了較為明顯的綜合效益。

城管“U”型峽谷的存在，是城市管理實現(xiàn)突破和發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。跨越城管“U”型峽谷，是數(shù)字城管的終極目標，更是數(shù)字城管證明自身價值和實現(xiàn)跨越發(fā)展的極佳平臺。正是通過對城管“U”型峽谷的一次次成功跨越，杭州數(shù)字城管加快了理念、機制、手段、方式等方面的有機更新步伐，取得了良好的運行效果，表現(xiàn)出良性的發(fā)展態(tài)勢。隨著杭州“共建共享與世界名城相媲美的生活品質之城”和打造“國內最清潔城市”目標的進一步實現(xiàn)，杭州數(shù)字城管必將在一次次跨越城管“U”型峽谷的成功實踐中實現(xiàn)自我的揚棄、超越和質變。

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責任編輯：王縉