李杰義

導讀：城市社會管理最終目標是滿足城市人的基本要求和提高城市人的生活質(zhì)量。政府是城市社會管理的組織者和指揮者；城市各種社會力量（包括公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，參與城市社會管理。城市社會管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，城市社會管理集成化包括城市政府的組織集成與技術集成。當公民參與的內(nèi)生需求與政府主導的制度供給相匹配時，則會對互動過程產(chǎn)生正向反饋作用，從而提高城市社會管理的績效。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.009

Key Words:城市社會管理 政府主導 公民參與 互動機理

一、城市社會管理的理念與目標

城市社會領域區(qū)別于城市經(jīng)濟、政治領域的關鍵之處，在于它是一個以人和人的關系為中心，由人們自主結合成的復雜的城市關系領域。因此，城市社會管理的一般目標，是為了解決城市社會問題，維護城市社會公共秩序。人們對于私域部門實行的顧客滿意戰(zhàn)略往往有了充分的理解，在2000版的ISO9000族中，質(zhì)量管理8項原則的第一條就是“以顧客為關注焦點”。可見，“顧客滿意”的思想已經(jīng)貫穿于2000版的ISO9000的整個體系，體現(xiàn)在質(zhì)量管理的全過程。根據(jù)新公共管理理論，“城市人民”是城市社會管理部門的“顧客”。新公共管理理論視角下的城市社會管理的受益者是人民，城市社會管理中的公眾（公民）滿意戰(zhàn)略是指在體驗城市社會管理工作的過程中，人民的需求得到滿足，人民的期望與實際感受相一致，從而使人民產(chǎn)生肯定、愉悅、滿足的積極心態(tài)。城市社會管理最終目標是滿足人們（空間和時間上的所有人）的基本要求和提高人們的生活質(zhì)量。

新公共管理理論視角下的城市社會管理模式認為，對經(jīng)濟增長和城市綜合實力的關注是必要的，但它需要服務于以人為本位的可居住性和可持續(xù)性的城市。這種可持續(xù)發(fā)展觀的根本目標和價值取向，既不是傳統(tǒng)的以掠奪自然、征服自然為特征的極端人類主義，也不是將人類利益等同于草木禽獸的極端自然主義。這種人本觀強調(diào)要以整個人類的利益為本位而不是局部意義上的人本位，具體體現(xiàn)在兩個方面：一是富人必須抑制過度消費的生活方式，以給窮人提供充分的生存發(fā)展空間（所謂代內(nèi)公平）；二是當代人必須有節(jié)制地處理發(fā)展問題，以便后代人保持進一步的發(fā)展?jié)摿Γㄋ^代際公平）。由于現(xiàn)代城市社會管理既強調(diào)維護社會的整體性，又強調(diào)尊重并擴展社會成員的自主性，因此現(xiàn)代城市社會管理追求經(jīng)濟、社會、環(huán)境三者的整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是其中某個單系統(tǒng)的發(fā)展，并遵循一定背景所構成的匹配關系整體最優(yōu)的發(fā)展原則。

二、城市社會管理的多元參與主體

社會管理的特質(zhì)決定了社會管理的主體具有多元性，因而現(xiàn)代城市社會管理目標要求引進第三部門等新的組織要素，建立由政府、企業(yè)、社會組成的多元化的城市社會治理結構，要求綜合運用國家機制與政府組織、市場機制與營利組織、社會機構與公共組織這三套關系性工具。在多元主體的城市社會管理模式中，政府是城市社會管理的組織者和指揮者，而城市各種社會力量（如自治組織、社會組織和公民）則依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范并制約自身行為，進行社會自治管理和社會自我協(xié)調(diào)。

（一）城市社會管理中的政府主導

在多元主體的城市社會管理模式中，政府是城市社會管理的組織者和指揮者，其基本職能是對有關社會關系和社會事務進行規(guī)范和制約，同時，城市政府又是城市社會管理的最終責任主體，在關鍵的社會管理事務上必須發(fā)揮主導性作用。城市社會管理有兩層含義：一是城市政府對社會的管理，二是城市社會的自我管理。之所以要專門強調(diào)城市社會管理中的社會自主性，是因為當前政府對城市社會組織的干預仍然過多，過多的干預就可能出現(xiàn)如下政府失靈現(xiàn)象：（1）管不了，即城市政府社會管理跟不上時代的變遷（中國城市現(xiàn)代化和改革開放、經(jīng)濟全球化和政治民主化的時代變遷），該管的沒有管，使得官僚制城市政府的職能轉(zhuǎn)變與城市的不斷提速、城市品位要求的提高、經(jīng)營城市范圍的擴大，構成了尖銳的社會矛盾。（2）管不好，即城市政府社會管理有效果卻無效率，造成公共資源的稀缺、政府財政的困頓和資源的浪費、高成本的管理。許多城市政府部門分割，造成城市社會的管理多頭、信息分割。（3）管錯了，即不該由城市政府管的，城市政府管了。例如管理職能過大，權限畸形膨脹，政企、政事不分，部門職能重疊，造成九龍治水的僵局。

要改變城市政府失靈問題，就需要城市政府逐步還權于城市社會，更多履行公正的裁判者職能，有效地規(guī)范、監(jiān)督與評估城市社會組織的發(fā)展與成長。城市政府在社會管理事務上的主導性作用主要表現(xiàn)在：第一，對公民、社會組織與社會自治所不能解決的城市社會事務的管理，這些社會事務涉及社會整體的公共利益，需要依靠政府資源和權威加以解決；第二，維護城市社會公平與穩(wěn)定，具體包括保障公民權利、維護社會秩序、協(xié)調(diào)社會利益、實施社會政策、培育并規(guī)范社會組織、提供社會安全網(wǎng)、解決社會危機等；第三，制定城市社會政策，這是城市政府管理社會的主要方式和基本措施，具體表現(xiàn)在賦予能力上，即政府通過采取鼓勵性措施，激發(fā)城市發(fā)展中主體的積極性，使之結成伙伴關系，共同為推進城市的發(fā)展而協(xié)同管理；第四，要以法律的形式確定包括城市政府在內(nèi)的各主體參與管理的地位，并通過把政府改革的措施上升為一定層次的法律、規(guī)章，減少行政改革的不穩(wěn)定性；第五，在城市行政管理內(nèi)部強調(diào)依法行政，對權力進行監(jiān)督和約束，防止權力的濫用和錯用。

（二）城市社會管理中的公民參與

新公共管理理論認為，政府的職能是掌舵而不是劃槳。城市社會管理體制變革的基本路徑是從政府本位走向社會本位，因此，城市政府應廣泛采取授權或分權的方式進行管理，如建立公益性的非政府機構，加強公民參與城市社會管理，特別是加強公眾參與制度的建立。公民是城市社會管理主體中的基礎細胞，公民的參與使城市社會管理的機制從被動外推轉(zhuǎn)化為內(nèi)在參與，而公眾參與城市社會管理的關鍵在于培養(yǎng)一條信息流的渠道。首先，要培養(yǎng)公民參與社會管理的意識；其次，要有信息流動的渠道，如通過媒體、上網(wǎng)、聽證會、電話、信件等形式收集公眾的意見；最后，要有信息反饋機制，讓公眾知道城市政府是否采納了他們的意見，為什么沒采納。

在多元主體的城市社會管理模式中，第三政府（如非政府組織、社會中介）一方面提供專業(yè)服務，另一方面又是聯(lián)系社會、企業(yè)與政府的紐帶，并在一定程度上成為公眾參與決策的組織者和代表。但從社區(qū)基層組織現(xiàn)狀看，我國主要是街道委員會和居民委員會。街道委員會是區(qū)政府的派出機構，所以它不是真正意義上的社區(qū)組織，這樣，居民委員會就成了中國特色的社區(qū)。但是，居委會成立的過程十分粗糙，居民不被重視，居委會工作人員通常素質(zhì)低，因此需要挖掘其功能，改革選舉程序，充實高素質(zhì)人才，提高對居委會的認識。另外，在行業(yè)性中介組織方面，現(xiàn)實情況是許多社團和協(xié)會實質(zhì)上是政府的派出體或與政府藕斷絲連，工作人員享受公務員待遇，財政上也和政府連在一起，難以發(fā)揮其社會公眾和城市政府間的中介作用，因此，需要培養(yǎng)真正獨立功能的中介組織和公共事業(yè)組織。公共事業(yè)組織主要指由政府組織改制而來，包括教育科研機構，有人稱之為準政府組織的中介組織。

三、基于政府主導的城市社會管理集成

分工和集成是管理活動的基本內(nèi)容，系統(tǒng)集成的管理特征是“局部分工，整體集成”，它追求整體效率和服務質(zhì)量的提高。如上所述，城市政府是城市社會管理的最終責任主體，在關鍵的社會管理事務上發(fā)揮主導性作用。但城市社會管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，而集成化對于解決復雜系統(tǒng)工程問題、獲得綜合社會效益，提供了現(xiàn)實可行的途徑。因此，城市社會管理集成化是城市社會管理的發(fā)展趨勢之一，是基于政府主導的城市社會管理集成化，要求城市政府進行組織集成和技術集成。

（一）城市政府的組織集成：建構新型網(wǎng)絡組織單元

田毅鵬教授（2001年）認為，從長時段的視角俯瞰世界城市化的進程，我們會發(fā)現(xiàn)當代城市發(fā)展一個值得注意的總體性演進趨向——都市過密化。都市過密表現(xiàn)為越來越多的人集聚到大城市當中。例如，1990年時上海全市常住人口為1334萬人，到2009年末則升至1921萬人。過密都市在以其超強的經(jīng)濟、文化輻射力帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也帶來嚴重的社會風險，給城市社會管理者提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。如果我們還固步自封地沿用傳統(tǒng)計劃時期的掌控手段去管理這些特大城市，將可能帶來更大的社會風險。

傳統(tǒng)的城市政府是在“分而治之”的指導思想下完成的，呈現(xiàn)出典型的“樹形分支結構”。在這種組織結構中，一個部門或一個組織單元管理一類任務，處理一類問題，是“一一對應”的“面向問題”的管理。隨著社會管理對象復雜程度的提高，傳統(tǒng)的城市政府組織機構在劃分管理對象、管理任務時出現(xiàn)了“管理重疊”和“管理真空”，形成了較多事務上的誰都管、誰都不管、誰都管不了的混亂局面，從而影響城市政府對公眾服務的質(zhì)量和公眾的滿意度。因此，城市政府的組織結構變革就在于實現(xiàn)城市政府管理部門的集成，構建網(wǎng)絡式的城市政府組織結構，以實現(xiàn)“面對對象”的管理。城市政府組織的集成是原有的組織結構中的工作人員或組織單元通過高效的聯(lián)系跨越既有的組織界限，靈活組建新的面向不同對象的網(wǎng)絡組織單元，以實施均等的社會管理和服務，更好地面向公眾，更好地服務于以人為本位的城市，以實現(xiàn)公眾滿意的社會管理目標。

（二）城市政府的技術集成：建構集成化的電子政府

技術集成包括軟件和硬件技術、網(wǎng)絡和光纖通訊技術等，在國家信息基礎設施和地方行政辦公網(wǎng)的基礎上建立城市管理信息系統(tǒng)，以實現(xiàn)高效傳遞、信息共享、組織協(xié)調(diào)。面向公眾滿意的城市社會管理的技術集成要求構筑集成化的電子政府，改革以機構為中心的電子政府，構筑以公眾為中心集成化的城市電子政府。筆者認為，以機構為中心的電子政府在一定程度上，助長了官僚主義作風，而以公眾為中心集成化的城市電子政府能從技術集成化的層面“端正對群眾的態(tài)度，增進對群眾的感情”。

所謂集成化的城市電子政府，就是從城市公眾的需求角度出發(fā)，在因特網(wǎng)上建設一個以功能驅(qū)動的對外統(tǒng)一發(fā)布政務等信息和提供網(wǎng)上業(yè)務辦理的門戶網(wǎng)站，從而為城市公眾展現(xiàn)一個單一的政府門戶。單一門戶意味著一站式服務（“one-stop-shopping”），具有特定圖標的Web頁面不僅使公眾確信他們正在使用的是一個值得信賴的、由政府發(fā)起的Web站點，而且公眾只需要訪問一個單一的Web站點就可實現(xiàn)同有關政府間的互動。而以功能驅(qū)動意味著易于使用，所有的信息和服務按照一定的方式進行有機地組織，使有關的城市政府機構之間聚集、共享信息和服務傳遞系統(tǒng)，它把傳統(tǒng)的展現(xiàn)在城市公眾面前的眾多政府機構從前端隱退到后端，有關的政府機構通過電子化協(xié)作形成強有力的后臺支撐，城市公眾進入城市政府門戶之中只需知道所需要的信息和服務，而無須關心需要從哪個或哪些政府機構來獲取所需的信息和服務。

總之，城市社會管理要求組織和技術在更廣范圍、更深層次上進一步集成，融合溝通、協(xié)調(diào)一致、共享資源，從而達到整體最優(yōu)，使整個城市系統(tǒng)高效快捷地服務于城市公眾。

四、城市社會管理的協(xié)調(diào)互動機制

（一）政府主導與公民參與的協(xié)調(diào)互動

姚邁新（2001年）認為，協(xié)同治理是現(xiàn)代社會管理的核心思想，協(xié)同治理強調(diào)多元主體間的合作共治，是政府部門與公民等眾多公共行政主體，通過合作、協(xié)商、伙伴關系等互動過程，使沖突和多元利益得到相互調(diào)適，實現(xiàn)對社會公共事務進行有效治理的過程。筆者認為，根據(jù)城市社會管理的政府主導與公民參與互動的作用機理，可以將二者互動發(fā)展區(qū)分為協(xié)調(diào)與不協(xié)調(diào)兩種狀態(tài)：當政府主導與公民參與水平基本適應時，則體現(xiàn)為協(xié)調(diào)互動；當政府主導與公民參與水平不相適應時，則互動作用呈現(xiàn)為不協(xié)調(diào)互動。而且，當公民參與的內(nèi)生需求與政府主導的制度供給相匹配，則會對互動過程產(chǎn)生正向反饋作用，從而提高城市社會協(xié)同管理的績效；但當經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的內(nèi)生的公民參與需求與政府主導的制度供給不相匹配，則會產(chǎn)生負向反饋作用，從而阻礙城市社會協(xié)同管理的推進與合理演化。

（二）政府主導與公民參與的政府責任

面對城市社會管理的現(xiàn)狀，要實現(xiàn)協(xié)同治理，需要政府擔負起制度設計、網(wǎng)絡建構、資本培育、主體創(chuàng)設的治理責任，否則協(xié)同治理只能夠永遠停留在理想或空談的層面。城市政府需要從主體結構優(yōu)化、社會網(wǎng)絡建構、規(guī)則制度制訂等方面入手。首先，在組織機構上進行有效設置，打造政府與社會間溝通聯(lián)系的平臺，使兩者能夠相互銜接、充分互動；其次，在制度設計上作出有效安排，通過重大事項調(diào)查研究和集體決策制度、重大政策專家咨詢制度、公示制度、公開征求意見制度、社會風險評估機制等制度安排，讓社會了解與知道政府的政策意圖與真實的管理信息，同時也讓城市政府把握來自社會的真實需求與反饋信息，掌握社會運行的規(guī)律與社會管理的關鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)化公共政策過程，增強政策過程的開放性、回應性，對社會問題和矛盾做出恰當而正確的回應，以此探索并不斷完善城市社會管理的協(xié)同治理模式，切實提高城市社會管理水平。

說明：本文為2011年浙江省人力資源和社會保障科學研究課題（批準號：L2011F008）的部分研究成果。

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責任編輯：張 煒