祁永忠,欒彥

〔摘要〕 近年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)在增強(qiáng)地方政府財(cái)力，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和拉動(dòng)內(nèi)需等領(lǐng)域作出了重要貢獻(xiàn)。但是由于地方政府融資平臺(tái)從設(shè)立之日起就有著設(shè)立不規(guī)范、企業(yè)管理制度落后、信息披露不完全、杠桿率偏高過(guò)大、融資渠道單一、現(xiàn)金流覆蓋偏低的缺陷，最終可能產(chǎn)生不良貸款率提升、地方財(cái)政間接還款壓力增大、國(guó)進(jìn)民退、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范現(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)長(zhǎng)期健康發(fā)展，需要盡快清理現(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)及其債務(wù)，同時(shí)著力構(gòu)建地方政府融資平臺(tái)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，使地方政府從過(guò)度依賴融資平臺(tái)中解脫出來(lái)。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府融資平臺(tái)，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)治理

〔中圖分類號(hào)〕F830 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）02-0086-05

地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府發(fā)起，通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、債券、稅費(fèi)返還等資產(chǎn)，組建資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國(guó)有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，以實(shí)現(xiàn)政府的對(duì)外融資，并將融資主要投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會(huì)公用事業(yè)等領(lǐng)域。據(jù)審計(jì)署2011年6月《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示：截至2010年底，我國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)6576個(gè)，其中，省級(jí)地方政府融資平臺(tái)165個(gè)，市級(jí)地方政府融資平臺(tái)1648個(gè)，縣級(jí)地方政府融資平臺(tái)4763個(gè)；地方政府融資平臺(tái)債務(wù)總額為49710.68億元，占地方性債務(wù)余額的46.38%，其中，省級(jí)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)余額為8826.67億元，市級(jí)為26845.75億元，縣級(jí)為14038.28億元。地方政府融資平臺(tái)作為地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要抓手和融資工具，在增強(qiáng)地方政府財(cái)力、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和拉動(dòng)內(nèi)需等方面作出重要貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。本文在分析地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析了風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)及其治理對(duì)策。

一、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

地方政府融資平臺(tái)從設(shè)立之日起就有著設(shè)立不規(guī)范和公司治理形同虛設(shè)的缺陷。這進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)融資和投資決策的非科學(xué)化，形成過(guò)大的融資規(guī)模、單一的融資渠道、偏低的現(xiàn)金流覆蓋率和嚴(yán)重不足的債務(wù)擔(dān)保。其結(jié)果是地方政府融資平臺(tái)盈利能力普遍偏弱，最終累積成地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）設(shè)立不規(guī)范。有些地方政府財(cái)力不足，拿不出足夠的資金作公司的注冊(cè)資金和項(xiàng)目資本金，這些地方政府或是用一筆資金當(dāng)作幾個(gè)融資平臺(tái)的注冊(cè)資金和幾個(gè)項(xiàng)目的資本金，或是把關(guān)聯(lián)公司獲取的銀行貸款挪作地方政府融資平臺(tái)的注冊(cè)資金和項(xiàng)目資本金，或是把政府部門的土地、辦公樓和城市公共設(shè)施等注入地方政府融資平臺(tái)來(lái)充當(dāng)注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金。這使得一些地方的政府融資平臺(tái)越建越多，地方政府建融資平臺(tái)的層級(jí)逐步向下移動(dòng)。2011年審計(jì)署《全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，有1033家融資平臺(tái)公司存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問(wèn)題，涉及金額2441.5億元。

（二）企業(yè)管理制度落后。大多數(shù)地方政府融資平臺(tái)帶有較濃厚的行政色彩，只有很少的地方政府融資平臺(tái)真正實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)管理制度。大多數(shù)地方政府融資平臺(tái)雖然按照現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層，但只具有現(xiàn)代企業(yè)管理之名，而沒(méi)有現(xiàn)代企業(yè)管理之實(shí)：股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，沒(méi)有真正發(fā)揮作用，而總經(jīng)理卻由地方政府直接任命，權(quán)力無(wú)限膨脹，董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)難以有效監(jiān)督和制約管理層。地方政府融資平臺(tái)的這種特性決定了其無(wú)法形成有效的公司治理結(jié)構(gòu) 〔1 〕。公司治理結(jié)構(gòu)的缺失必然引致地方政府融資平臺(tái)決策的隨意性和非科學(xué)化。

（三）信息披露不完全。由于金融機(jī)構(gòu)和投資者對(duì)地方政府融資平臺(tái)的評(píng)價(jià)不僅取決于融資平臺(tái)本身的還款能力，很大程度上也取決于融資平臺(tái)股東和擔(dān)保人——地方政府的財(cái)力。因此，金融機(jī)構(gòu)和投資者不僅需要詳細(xì)掌握相關(guān)融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等企業(yè)信息，更需要掌握政府財(cái)政收支狀況和償付能力，在此基礎(chǔ)上才能對(duì)地方政府融資平臺(tái)的融資行為進(jìn)行綜合評(píng)估。而實(shí)際上，由于一些地方政府融資平臺(tái)相關(guān)財(cái)務(wù)信息和地方政府財(cái)政收支的信息披露不實(shí)，金融機(jī)構(gòu)和投資者往往只能憑借一些不真實(shí)、不完整的資料對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，錯(cuò)誤的、不全面的融資評(píng)價(jià)必然導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤的投資決策，這會(huì)影響融資的償還，形成融資償付風(fēng)險(xiǎn)。

（四）杠桿率偏高過(guò)大。由于現(xiàn)行法律制度對(duì)地方政府融資平臺(tái)可融資規(guī)模沒(méi)有明確的約束，一些地方政府出于各種目的，不考慮自身還款能力，極力擴(kuò)大融資規(guī)模，最大限度地利用平臺(tái)杠桿率，甚至把平臺(tái)的信貸資金轉(zhuǎn)化為子公司的項(xiàng)目資本金，以便進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)融資規(guī)模。如前所述，目前我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到49710.68億元，如此大規(guī)模的融資會(huì)對(duì)融資平臺(tái)的資金流產(chǎn)生巨大壓力，稍微的風(fēng)吹草動(dòng)就可能影響地方政府融資平臺(tái)的融資償還。

（五）融資渠道單一。我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的融資渠道主要有信貸融資、債券融資、股權(quán)貸款和信托融資。其中，信貸融資占總?cè)谫Y額的80%以上，股權(quán)融資、債券融資和信托融資占比為20%左右。地方政府融資平臺(tái)對(duì)銀行信貸的高度依賴，將使融資面臨較大的集中度風(fēng)險(xiǎn)，一旦銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)收緊融資規(guī)模，很容易導(dǎo)致融資平臺(tái)現(xiàn)金流斷裂，形成融資償付風(fēng)險(xiǎn)。

（六）現(xiàn)金流覆蓋偏低。地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目分為三類：第一類是完全沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，如公共文化、娛樂(lè)、城市廣場(chǎng)和公共體育設(shè)施等，其資本金和收益主要來(lái)源于財(cái)政資金。第二類項(xiàng)目有部分經(jīng)營(yíng)性收入，但不能完全實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧，除了項(xiàng)目資本金需要財(cái)政投入以外，還需要財(cái)政在盈虧上給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。第三類項(xiàng)目有完全的經(jīng)營(yíng)性收入，可以實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧，只有項(xiàng)目資本金靠財(cái)政投入，其余資金主要通過(guò)銀行貸款等途徑來(lái)滿足，并可以用項(xiàng)目建成后產(chǎn)生的收益來(lái)償還融資的本息，如高速公路、城市供水、供氣、供熱等項(xiàng)目?？梢?jiàn)，財(cái)政補(bǔ)貼資金對(duì)第一、第二類項(xiàng)目的財(cái)政支持力度會(huì)直接影響到融資平臺(tái)債務(wù)性融資的還款能力。但是目前來(lái)看，由于地方政府可支配財(cái)力不穩(wěn)定，以及地方政府財(cái)政支持意愿的不穩(wěn)定，導(dǎo)致地方政府對(duì)一二類項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼也是不穩(wěn)定的，這就大大增加了融資平臺(tái)現(xiàn)金流的覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，直接影響到融資的償還。根據(jù)中金公司的測(cè)算，第三類項(xiàng)目占比為30%～40%。按照審計(jì)署《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，第一類項(xiàng)目貸款余額占63.12%，第二類和第三類項(xiàng)目占36.89%。由此可以推測(cè)，第一類平臺(tái)占63%，第二類平臺(tái)占7%，第三類平臺(tái)占30%。依此推斷，應(yīng)該有70%左右的地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目投資存在現(xiàn)金流覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

正如上節(jié)所述，地方政府融資平臺(tái)存在著諸如設(shè)立不規(guī)范等缺陷，其結(jié)果是地方政府融資平臺(tái)盈利能力普遍偏弱，最終可能形成債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)的各種風(fēng)險(xiǎn)都源自于地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。為了避免地方政府融資平臺(tái)壞賬風(fēng)險(xiǎn)的惡化，中央政府就會(huì)運(yùn)用信貸和房地產(chǎn)政策對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行政策扶持，這又使信貸和房地產(chǎn)政策失去了應(yīng)有的自主性，對(duì)經(jīng)濟(jì)軟著陸構(gòu)成威脅。

一是不良貸款率可能提升。在地方政府融資平臺(tái)制度建設(shè)落后的情況下，由于地方政府的強(qiáng)有力推進(jìn)和金融機(jī)構(gòu)的積極配合，造成地方政府融資平臺(tái)設(shè)立不規(guī)范、公司治理形同虛設(shè)，這進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)融資和融資決策的非科學(xué)化，使地方政府融資平臺(tái)融資規(guī)模過(guò)大、融資結(jié)構(gòu)單一、現(xiàn)金流覆蓋率偏低、債務(wù)擔(dān)保不足和投資結(jié)構(gòu)單一，這一切最終都會(huì)形成地方政府融資平臺(tái)的壞賬風(fēng)險(xiǎn)。其中，債務(wù)擔(dān)保不足是尤其值得關(guān)注的問(wèn)題 〔2 〕。如果地方政府融資平臺(tái)本身有充足的貸款擔(dān)保還相對(duì)安全，但政府擔(dān)保貸款總量的增長(zhǎng)幅度在2009年開(kāi)始快速上升，因此這部分貸款的風(fēng)險(xiǎn)就成為真正讓銀行最擔(dān)心的事情。在地方政府擔(dān)保從法律角度無(wú)效的情況下，地方政府對(duì)擔(dān)保的履約與否完全取決于地方政府的態(tài)度，如若地方政府對(duì)擔(dān)保沒(méi)有足夠的履行誠(chéng)意，那么以地方政府擔(dān)保為擔(dān)保方式的地方政府融資平臺(tái)融資就會(huì)面臨很大的壞賬風(fēng)險(xiǎn)〔3 〕。銀行面臨的壞賬風(fēng)險(xiǎn)隨著銀行層級(jí)的降低而逐步增大，這其中城市商業(yè)銀行的壞賬風(fēng)險(xiǎn)是最大的。根據(jù)中金公司測(cè)算，2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額占城市商業(yè)銀行貸款總額的14.4%，占股份制銀行的12.9%，占國(guó)有商業(yè)銀行的11.6%。事實(shí)上，地方政府融資平臺(tái)的壞賬風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)在逐漸暴露，審計(jì)署《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》描述，有358家融資平臺(tái)公司通過(guò)借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺(tái)公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。

二是地方財(cái)政承擔(dān)的間接還款壓力增大。地方政府融資平臺(tái)貸款中，第一、第二類項(xiàng)目的還貸來(lái)源主要依賴于地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)很大一部分是地方政府擔(dān)保貸款。因此，地方政府在地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作中起著極其重要的作用 〔4 〕：即為地方政府融資平臺(tái)提供財(cái)政補(bǔ)貼，也為其融資提供擔(dān)保。當(dāng)前，土地收入占我國(guó)各級(jí)地方財(cái)政收入的比重較大，隨著國(guó)家調(diào)控房地產(chǎn)政策的逐步落實(shí)和政策效應(yīng)的逐步顯現(xiàn)，地價(jià)下挫將是不爭(zhēng)的事實(shí)。根據(jù)財(cái)政年鑒統(tǒng)計(jì)，我國(guó)土地出讓收入及相關(guān)稅費(fèi)收入占地方預(yù)算收入的1/4左右，地價(jià)的下挫將極大地影響地方政府的財(cái)政收入，這將使財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度低于地方政府融資平臺(tái)的應(yīng)償付貸款增長(zhǎng)幅度，進(jìn)而影響到融資平臺(tái)融資的還款來(lái)源和擔(dān)保的有效履行。地方財(cái)政承擔(dān)的間接還款壓力隨著地方政府層級(jí)的降低而逐步增大，這其中，縣級(jí)地方政府融資平臺(tái)的財(cái)政還款壓力是最大的。

三是再次形成國(guó)進(jìn)民退的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)在全國(guó)各地如火如荼地發(fā)展壯大，在短期內(nèi)對(duì)整個(gè)國(guó)內(nèi)融資市場(chǎng)及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了巨大影響，一方面地方政府融資平臺(tái)的融資行為可抵消市場(chǎng)需求的緊縮，另一方面地方政府融資平臺(tái)的融資行為必然會(huì)對(duì)民間融資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的統(tǒng)計(jì)，2002年～2008年廣義民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貸款占各項(xiàng)貸款的比例為58%左右，而同期廣義民營(yíng)經(jīng)濟(jì)占GDP的比重在65%左右，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的金融環(huán)境并不很好。地方政府融資平臺(tái)的融資行為會(huì)進(jìn)一步擠壓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的融資空間，2009年全國(guó)9.59萬(wàn)億元的新增貸款中，投向地方政府融資平臺(tái)的貸款近3.8萬(wàn)億元，占比高達(dá)40%；地方政府融資平臺(tái)資金主要投在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會(huì)公用事業(yè)等領(lǐng)域，這會(huì)排擠民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)的可能性；地方政府融資平臺(tái)的資金大量進(jìn)入一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，也必然對(duì)民營(yíng)資本形成一定的沖擊。

四是妨礙房地產(chǎn)調(diào)控政策的貫徹。地方政府融資平臺(tái)的很大一部分資金是以融資平臺(tái)所擁有的土地、房產(chǎn)作為抵押物，地方政府對(duì)融資平臺(tái)的擔(dān)保也以土地?fù)?dān)保為主，同時(shí)，一、二類項(xiàng)目的現(xiàn)金流收入主要依靠地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼撥款。我國(guó)目前的情況是，地方政府性基金中的國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入和土地本級(jí)收入中的房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計(jì)約占地方政府預(yù)算收入的1/4。因此，土地價(jià)格和土地收入對(duì)地方政府融資平臺(tái)暢通運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要， 地方政府會(huì)以各種理由來(lái)托住或推高房?jī)r(jià)， 從而使中央關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的一系列政策和措施流于形式。如果房地產(chǎn)市場(chǎng)不能夠按照市場(chǎng)內(nèi)在性需求進(jìn)行調(diào)整， 房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系扭曲就不能得到糾正，房地產(chǎn)業(yè)的泡沫就可能越吹越大，到最后甚至有破裂的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的軟著陸構(gòu)成挑戰(zhàn)。

五是妨礙信貸政策的調(diào)整和運(yùn)行。由于地方政府融資平臺(tái)通常為基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目融資而設(shè)立，這些項(xiàng)目一般資金需求量大、建設(shè)周期在2～3年。大量的信貸資金投向地方政府融資平臺(tái)后，為確保項(xiàng)目的持續(xù)投入和最后運(yùn)營(yíng)，不形成半拉子工程，未來(lái)幾年的信貸投放規(guī)模極有可能保持較高的被動(dòng)增長(zhǎng)。這種項(xiàng)目建設(shè)3年內(nèi)的資金需求進(jìn)度一般為40%、30%、30%，也就是說(shuō)，一旦銀行前期向地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目貸款，未來(lái)兩年也必須以項(xiàng)目資金的30%進(jìn)行后續(xù)貸款，否則很可能形成半拉子工程，進(jìn)而形成事實(shí)上的不良貸款。在這種情況下，國(guó)家信貸投放的調(diào)整空間被極大地縮小，影響到信貸政策的調(diào)整和運(yùn)行。

六是經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)加大。由于對(duì)政府舉債行為缺乏規(guī)范的制度約束和嚴(yán)格的監(jiān)管，地方政府的債務(wù)規(guī)模居高不下，增加了財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍高度依賴于出口和投資增長(zhǎng)，近幾年投資占GDP的比重一般在45%左右，而投資中政府投資比例為30%左右。由此可見(jiàn)，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是直接的，地方政府融資平臺(tái)投資活動(dòng)的波動(dòng)必然導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體的波動(dòng)。同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)投資活動(dòng)會(huì)進(jìn)一步加大我國(guó)投資型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的依賴性，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；地方政府融資平臺(tái)的大量融資會(huì)綁架信貸政策和房地產(chǎn)政策的自主性，這從另一方面也對(duì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行構(gòu)成威脅。

三、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的治理對(duì)策

面對(duì)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，我們需要盡快清理現(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)及其債務(wù)，同時(shí)著力構(gòu)建地方政府融資平臺(tái)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，使地方政府從過(guò)度依賴融資平臺(tái)中解脫出來(lái)。

（一）清理現(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)公司及其債務(wù)。2009年末以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題一直備受社會(huì)關(guān)注。2010年6月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)），要求有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理和規(guī)范；8月，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹<國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文件進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充。12月16日，銀監(jiān)會(huì)印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)審慎管理融資平臺(tái)貸款，并進(jìn)行準(zhǔn)確分類，明確融資平臺(tái)貸款撥備要求和分類風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，強(qiáng)化監(jiān)管。審計(jì)署從2011年3月1日起，對(duì)31個(gè)省（區(qū)、市）和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)。

目前，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的清理舉措可以概括為以下幾個(gè)方面：一是詳細(xì)審計(jì)，摸清底數(shù)；二是抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)，按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題；三是分類清理規(guī)范地方政府已設(shè)立的融資平臺(tái)公司，劃清職能，規(guī)范運(yùn)作；四是加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的放貸管理；五是堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

中央政府對(duì)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)高度重視，其清理規(guī)范的態(tài)度是堅(jiān)決的，措施是嚴(yán)格的，我們相信，只要中央政府進(jìn)一步細(xì)化上述政策措施，讓上述政策具有切實(shí)的可操作性，同時(shí)加大政策落實(shí)力度，就能在很大程度上遏制融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。但我們也應(yīng)看到，上述清理措施并沒(méi)有涉及融資平臺(tái)違約情況的處置方案。而地方政府融資平臺(tái)中地方政府的擔(dān)保貸款比例很大，一旦地方政府融資平臺(tái)的融資出現(xiàn)違約，就會(huì)涉及到地方政府對(duì)擔(dān)保責(zé)任的履約問(wèn)題。為了防范由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，建議設(shè)立地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范基金，專門用于地方政府對(duì)融資平臺(tái)融資擔(dān)保責(zé)任的落實(shí)。這個(gè)基金到底應(yīng)該是多大的規(guī)模？基金的資金來(lái)源于哪里？資金怎么運(yùn)用？這些都是值得進(jìn)一步商榷的問(wèn)題。

（二）構(gòu)建地方政府融資平臺(tái)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。具體包括以下幾個(gè)方面：

轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步完善地方政府的業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，避免地方政府融資的主動(dòng)增長(zhǎng)。上級(jí)政府不能簡(jiǎn)單地把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為評(píng)價(jià)地方政府業(yè)績(jī)的主要內(nèi)容。對(duì)地方政府的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，不僅要看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，也要看教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技文化、體育等民生指標(biāo)的發(fā)展 〔5 〕。要以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的全面發(fā)展來(lái)考核下級(jí)政府的工作，以此作為地方政府考核和官員升遷的依據(jù)。政府職能的轉(zhuǎn)變和地方政府考核機(jī)制的完善能從根本上遏制地方政府的融資沖動(dòng)。

沿著財(cái)政分權(quán)的思路，統(tǒng)一地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，讓地方政府有充足的、與事權(quán)相一致的財(cái)權(quán)，避免地方融資的被動(dòng)增長(zhǎng)。第一，合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，按照公共產(chǎn)品的需求層次性來(lái)合理劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任和支出范圍，國(guó)防、外交等全國(guó)性公共產(chǎn)品和服務(wù)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)；跨地區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等公共產(chǎn)品，由中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)，并按照收益原則確定具體分擔(dān)的比例 〔6 〕；其他屬于區(qū)域內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，則由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。第二，根據(jù)各級(jí)政府事權(quán)的劃分和稅收對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體考量來(lái)完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度。完善分稅制的關(guān)鍵點(diǎn)是降低財(cái)權(quán)的集中度。中央應(yīng)在保持中央財(cái)政控制力的基礎(chǔ)上果斷地進(jìn)行放權(quán)，堅(jiān)定不移地走“分權(quán)”之路，將稅收管理權(quán)在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，不應(yīng)全部集中在中央。中央稅與共享稅的稅種制定權(quán)、解釋權(quán)、征管權(quán)可集中在中央；對(duì)于不在全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的地方稅種的制定權(quán)、解釋權(quán)、征管權(quán)可完全劃給地方；對(duì)于全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)有較大影響的地方稅，如營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等稅種可由中央制定基本的征收辦法，相應(yīng)地給予地方政府一定的政策調(diào)整權(quán)等。其次是建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、地方財(cái)政收支平衡狀況等因素，在不影響地方政府增收積極性和提高財(cái)政資金使用效率的前提下，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。統(tǒng)一地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，能夠保證地方政府有充足的、與事權(quán)相配套的財(cái)權(quán)，有利于減少地方政府財(cái)政赤字的發(fā)生。

建立地方政府投融資管理體系，保證地方政府財(cái)政赤字能夠得到低成本的籌集。政府投融資管理的主要目的是：在控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，以盡可能低的債務(wù)成本順利完成政府資金的籌集任務(wù)；地方政府投資管理的主要目標(biāo)在于合理選擇投資方向和投資項(xiàng)目并控制投資風(fēng)險(xiǎn)。首先，要適當(dāng)擴(kuò)大地方債券發(fā)行力度。為了使地方政府發(fā)債規(guī)范有序的進(jìn)行，在短期內(nèi)可以適當(dāng)加大中央政府代理發(fā)行地方債的規(guī)模，為有序控制地方政府性平臺(tái)融資創(chuàng)造有利條件。從長(zhǎng)期看，這也為逐步構(gòu)建較為規(guī)范的地方政府公債制度積累了經(jīng)驗(yàn)。2011年10月17日，財(cái)政部發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，辦法規(guī)定：2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，為地方政府自行發(fā)債開(kāi)創(chuàng)了先河。其次，創(chuàng)新和完善基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的融資形式，充分運(yùn)用BOT等項(xiàng)目融資形式，減輕財(cái)政支出壓力，降低財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。第三，建立地方債務(wù)預(yù)警體系。構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)管理規(guī)范有序化的關(guān)鍵 〔7 〕。近年來(lái)，隨著實(shí)踐的不斷深入，有的地方政府已經(jīng)構(gòu)建了一些具體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，但這些預(yù)警體系無(wú)論是指標(biāo)的設(shè)計(jì)還是指標(biāo)的評(píng)價(jià)都處于探索階段，因此應(yīng)該盡快加強(qiáng)這方面的規(guī)范性研究和試點(diǎn)，盡早建立統(tǒng)一的預(yù)警體系服務(wù)于地方政府投融資管理。第四，建立地方政府投融資責(zé)任追究制度。地方政府的融資規(guī)模必須與其財(cái)力相匹配，融資期限必須盡可能地與地方政府的任期相一致，并嚴(yán)格控制地方政府的擔(dān)保行為。第五，為解決政府償債困難，應(yīng)進(jìn)一步健全完善償債基金。償債基金是地方政府為維護(hù)政府信譽(yù)，按地方債務(wù)規(guī)模的一定比例提取的，用于正常還款出現(xiàn)困難時(shí)進(jìn)行墊付的臨時(shí)資金。應(yīng)明確償債基金的出資人及出資比例，規(guī)范償債基金的提取和使用。

推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)的有序發(fā)展和運(yùn)行。首先，完善地方政府融資平臺(tái)法制環(huán)境。建立地方政府融資平臺(tái)設(shè)立機(jī)制，不斷增強(qiáng)融資平臺(tái)資金實(shí)力，保障政府融資平臺(tái)持續(xù)發(fā)展；完善現(xiàn)代企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)作；建立和完善信息披露機(jī)制，增強(qiáng)融資平臺(tái)運(yùn)作的透明度；建立健全融資平臺(tái)的融資、投資決策機(jī)制，確保融資平臺(tái)的舉債規(guī)模與償還能力相匹配；建立融資平臺(tái)資本退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目的；拓寬融資平臺(tái)融資渠道，拓展與銀行機(jī)構(gòu)合作的深度和廣度，積極推動(dòng)融資平臺(tái)上市融資，完善地方政府融資平臺(tái)信托融資，鼓勵(lì)和支持融資平臺(tái)創(chuàng)新融資方式。其次，推進(jìn)融資平臺(tái)監(jiān)管。一要明確地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管主體，包括上級(jí)政府、地方人大、政協(xié)和財(cái)政部門等；二要建立健全地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管內(nèi)容，對(duì)投融資平臺(tái)的設(shè)立、融資渠道、融資規(guī)模、資金使用情況、償債能力進(jìn)行全面評(píng)估，動(dòng)態(tài)跟蹤，切實(shí)提高融資平臺(tái)的監(jiān)管水平；三要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管手段，充分吸收并借鑒金融監(jiān)管等成熟的監(jiān)管手段，運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管。

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責(zé)任編輯 于曉媛