侯保龍

摘 要： 人類已進入一個全球風(fēng)險社會的時代，風(fēng)險和危機業(yè)已成為社會常態(tài)。如何治理各種風(fēng)險導(dǎo)致的公共危機已成為各國政府面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。政府無法單槍匹馬地應(yīng)對各類公共危機，必然需要各類治理主體的協(xié)同共治。政府還擔(dān)負著公共危機治理的重要責(zé)任，主要是公共危機治理的掌舵性責(zé)任、風(fēng)險預(yù)防的前瞻性責(zé)任、各方協(xié)同共治危機的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任以及承擔(dān)公共危機治理失敗的最大責(zé)任等。要促使政府盡責(zé)，建立公共危機治理的政府責(zé)任機制。

關(guān)鍵詞： 公共危機； 政府責(zé)任； 機制

中圖分類號： D035文獻標(biāo)識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0034-03

On Government Responsibility in Public Crisis

HOU Bao-long

（College of Anhui Science and Technology， Fengyang 233100， China）

Abstract： Mankind has entered the era of a global risk society， and risk and crisis have become the norm in society. How to control the various risks resulting from the public crisis has become a serious challenge governments are facing. Government can not single-handedly deal with all types of public crisis， so it is required necessarily that the various governance bodies rule cooperatively. However， the government still bears the important responsibility of public crisis—mainly at the helm of responsibility， forward-looking risk prevention responsibility， a co-ordination responsibility，and bearing the greatest responsibility for the failure of public crisis. To urge the government to their duties， we shall establish government accountability mechanisms in public crisis.

Key words： public crisis； government responsibility； mechanism

自20世紀(jì)60年代以來，伴隨著人類進入信息社會，風(fēng)險社會也同步而來。隨著我國改革開放的深入，在我國尚未完成現(xiàn)代化之際，風(fēng)險社會的負面陰影也來到了我們的眼前。各種風(fēng)險出現(xiàn)的不確定性以及風(fēng)險波及的廣闊性，給我們的風(fēng)險治理增加了前所未有的困難和挑戰(zhàn)。如果我們陷入有組織的不負責(zé)任的困境，必然出現(xiàn)政府的合法性危機。所以，有必要重新厘定政府在公共危機治理中的責(zé)任關(guān)系，以有效地規(guī)避和化解公共危機。

一、公共危機治理需要政府擔(dān)負最大責(zé)任

20世紀(jì)80年代開始，隨著后工業(yè)社會的來臨，西方社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重組的趨勢，正在形成一種“新市民社會”。這種新市民社會必將終結(jié)國家主義的歷史，使社會治理邁入“后國家主義”時代，即“新公民社會”時代。[1]近年來，西方的治理理論在我國理論界逐步得到廣泛的接受，學(xué)者們崇尚政府和社會（主要是非政府組織）構(gòu)成的“多元治理”格局，似乎非政府組織在任何情況下都可以和政府擔(dān)任同等治理責(zé)任。當(dāng)然，公民社會的成熟與發(fā)達及其功能的健全，有利于政府某些職能的社會化。但不能成為政府有組織地不負責(zé)任的借口。[2] 問題在于，在治理討論中對公民社會的極大關(guān)注常常使人將治理看作社會自由和自主的實現(xiàn)過程，從而將治理與“去國家化”和“去政治化”相聯(lián)系，從而忽視了國家在治理形成中的重要價值。事實上，在某種意義上可以這樣說，國家才是促成治理形成的最重要的因素，甚至治理所需的社會基礎(chǔ)——公民社會的發(fā)展同樣離不開國家的推動。[3]福山也對弱國家的治理提出了擔(dān)憂，認為國家在治理體系中的軟弱，導(dǎo)致了許多國家治理狀況的惡化，強調(diào)從組織、制度、合法性和社會文化基礎(chǔ)等方面，提高國家的制度化能力，實現(xiàn)強的治理和好的治理。[4] 因此，我們在圍繞公共事務(wù)的分析中，不能厚此薄彼，從一個極端走向另一個極端。特別是公共危機的治理，政府應(yīng)保留大部分權(quán)責(zé)。這不但是由公共危機作為公共事務(wù)的公共性決定的，更是由公共危機的突發(fā)性、威脅性、不確定性、緊迫性、破壞性、無序性、潛伏的隱蔽性、傳播的公開性、社會性和擴散性等特征[5]決定的。公共危機的實質(zhì)是危及公共安全，破壞社會秩序和生存空間，侵犯人身安全和財產(chǎn)安全，故需要政府高度負責(zé)。在非西方國家，治理變革的國家因素異常明顯。新公共服務(wù)理論強調(diào)：政府的基本職能是為社會和公民服務(wù)，而不是為社會掌舵。該觀點在公共危機治理中特別是諸如中國這樣的強國家—弱社會的國度是不恰當(dāng)?shù)?。在這種政治環(huán)境中，民主治理的啟動也只可能是由國家來完成。

二、政府的公共危機治理責(zé)任的界定

要使政府明確自己在治理公共危機治理的責(zé)任，就有必要界定政府的責(zé)任范圍。政府作為危機治理的主導(dǎo)者角色，其主要職責(zé)是掌舵性責(zé)任、風(fēng)險預(yù)防的前瞻性責(zé)任、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任以及承擔(dān)公共危機治理失敗的最大責(zé)任等。

（一）公共危機治理的掌舵性責(zé)任

簡單地說，所謂公共危機治理的掌舵性責(zé)任就是政府在公共危機治理中的戰(zhàn)略謀劃、主要政策的制定以及政策執(zhí)行中的引導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性和控制性責(zé)任。這是政府的宏觀責(zé)任，也是政府的根本性責(zé)任。其實，政府在公共危機治理中要在思想上具有戰(zhàn)略性，行動上要有民主性。[6]治理的出現(xiàn)并不意味著政府的公共治理責(zé)任的減少和降低，它要求政府行政應(yīng)超越專業(yè)技巧層面，更多地體現(xiàn)對社會的“道德努力”，公務(wù)人員應(yīng)承擔(dān)“公民美德”的責(zé)任，成為“高尚的官員”。新公共服務(wù)理論認為，為了實現(xiàn)集體行動，政府就要規(guī)定角色和責(zé)任，并且要為實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而確立具體的行動步驟，要使所有相關(guān)各方共同參與到政策方案的執(zhí)行過程。政府通過對公民教育方案的參與以及對公民領(lǐng)袖更廣泛地培養(yǎng)，可以激發(fā)人們重新恢復(fù)原本應(yīng)有的公民自豪感和公民責(zé)任感，而且這種自豪感和責(zé)任感會進一步發(fā)展成為在許多層次都會出現(xiàn)的一種更強烈的參與意愿，在這種情況下，相關(guān)各方都會共同努力為參與、合作和達成共識創(chuàng)造機會。為此，政治領(lǐng)袖的重要角色就是明確地鼓勵、強化公民責(zé)任感，繼而支持公民參與社區(qū)公共危機治理活動。

（二）風(fēng)險預(yù)防的前瞻性責(zé)任

風(fēng)險是公共危機的基因和酵母，而風(fēng)險發(fā)展到危機特別是重大的公共危機往往都要經(jīng)歷一個量的累積到質(zhì)的躍升過程。在這一過程中，能不能和在多大程度上把公共危機的形成扼殺在生成演化的半途中，就成為公共危機治理的第一道防線和關(guān)鍵的一步。這一點應(yīng)該說已經(jīng)得到公共危機管理學(xué)界的普遍認同。美國著名學(xué)者奧斯本和蓋布勒指出：“有預(yù)見的政府做兩件根本性的事情。它們使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療；他們在作出決定時，盡一切可能考慮到未來?！盵7]因此，公共危機治理中政府應(yīng)把主要精力用在風(fēng)險的防范和預(yù)防上。在這方面，政府有責(zé)任組織各方面力量，比如政府可以組建自己的公共危機預(yù)控研發(fā)與風(fēng)險評估機構(gòu)，把各方面的大量專家學(xué)者的智慧組織起來，政府給其提供各方面工作便利條件，放手讓其開展調(diào)查、評估和研究工作。當(dāng)然，政府在日常行政工作中還應(yīng)當(dāng)加強對社會的風(fēng)險宣傳教育、培訓(xùn)以及提供公共危機治理的基本公共產(chǎn)品。為了達到治理理論的實踐要求，政府最重要的工作就是切實改革政府與社會的關(guān)系，鼓勵和規(guī)范民間社會組織的良性發(fā)展，把它作為政府進行公共危機治理的得力助手。

（三）各方協(xié)同共治危機的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任

治理理論意味著公共危機治理根本就不是政府的獨角戲，而是政府與社會力量之間的大匯演。那么，決定著這個大匯演成敗的在于兩方能力的協(xié)同共振。從社會一方來說，公民社會的成熟度和作用的發(fā)揮越來越成為影響和制約政府進行公共危機治理的重要基石；從政府一方來說，政府如何看待社會在公共危機治理中的功能和作用、以及政府是如何處理與社會的關(guān)系的，又在極大地制約著社會力量的充分施展。我們知道，治理的本質(zhì)就是尊重各方、協(xié)同共事。一個真正成熟的、執(zhí)政能力強的政府應(yīng)有組織地授予非政府組織、企業(yè)和公民參與公共危機治理的權(quán)力，政府也應(yīng)當(dāng)僅僅把自己看做是公共危機治理中的一個重要的參與主體，態(tài)度誠懇地與社會其他主體同舟共濟、共赴危機。這是政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會的最基本要求。當(dāng)然，在具體工作中，政府還應(yīng)當(dāng)把這一最基本要求充分展開，承擔(dān)起公共危機多元主體治理的協(xié)調(diào)性具體責(zé)任。這要求政府既要成為一個有效的組織員和指揮者，又要成為一名高超的教育者和動員者。

（四）承擔(dān)公共危機治理失敗的最大責(zé)任

正像治理不能包治百病一樣，治理也可能失敗，往往導(dǎo)致治理主體互相推卸責(zé)任。公共危機治理也會出現(xiàn)治理失誤甚至失敗，這時責(zé)任的追究就是一個敏感而復(fù)雜的問題，如果處理不好，也會出現(xiàn)傳統(tǒng)治理下的集體的不負責(zé)任的怪狀。在這個問題上，筆者認為，雖然在理論上治理的主體在法律地位上是平等的，實際上在治理過程中政府的作用應(yīng)是首要的，也即是說，在公共危機治理中，政府由于掌握著強大的公共資源，理應(yīng)對公共危機治理失敗負最主要最根本的責(zé)任，這就是說，政府應(yīng)承擔(dān)治理失敗的“元責(zé)任”，企業(yè)和非政府組織與公民只負有限的附帶責(zé)任，在像中國這樣的發(fā)展中國家更應(yīng)如此。

三、政府公共危機治理責(zé)任的實現(xiàn)

由于政府在公共危機治理中的重要地位和作用，承擔(dān)著及其重要的責(zé)任，因此，如何促使政府盡到公共危機治理的責(zé)任就變得相當(dāng)關(guān)鍵。

（一）建立風(fēng)險共擔(dān)、差別分享的政府集體領(lǐng)導(dǎo)下的個人負責(zé)制

在公共危機狀態(tài)下，必須明確政府領(lǐng)導(dǎo)和各級政府執(zhí)法人員的責(zé)任。我國實行集體負責(zé)與個人分工負責(zé)相結(jié)合的負責(zé)制度。對于最高領(lǐng)導(dǎo)集體的政府來說，對于波及全國或超過一省的大范圍區(qū)域的公共危機，中央政府應(yīng)負主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而地方政府負有一般執(zhí)行性責(zé)任；對于小范圍的未超出一省內(nèi)部的公共危機，省政府主要負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而次級政府應(yīng)負執(zhí)行性責(zé)任。對于作為政府領(lǐng)導(dǎo)的個人來說，各級政府分管公共危機治理的主管領(lǐng)導(dǎo)干部或崗位負責(zé)人，都應(yīng)各司其職，各負其責(zé)，否則應(yīng)負個人的政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，工作責(zé)任，甚至法律責(zé)任。

（二）建立公共危機治理溝通機制

這種溝通機制，一方面是指政府向民眾的信息披露，政府應(yīng)建立新聞發(fā)言人制度，通過召開例行新聞發(fā)布會，回答媒體和公民的問題和質(zhì)詢，主動促進政府與公民的信息互動，并告知公民在公共危機中的注意事項等；政府應(yīng)建立公共危機決策前的廣泛征集公民意見、建議的信息采集制度；在決策時應(yīng)實行公民旁聽制度。由于媒體是政府與公眾之間信息溝通的橋梁，媒體公正、及時全面的報道是政府應(yīng)急措施獲得預(yù)期效果和得到公眾支持和反饋的基本保證，因此需要對媒體進行必要地監(jiān)控，使其充分發(fā)揮在危機時刻對公民的正面、積極和有效的引導(dǎo)作用。[8]在操作層面，政府應(yīng)建立統(tǒng)一的信息共享和指揮平臺。認真辦好政府網(wǎng)站，實現(xiàn)政府與公民的信息對稱，積極構(gòu)建政府與公民良性對話的制度環(huán)境；政府應(yīng)將重大自然災(zāi)害的各項信息及時統(tǒng)計分析，對于受災(zāi)程度、所需救助等情況及時公布；各公民組織應(yīng)在參與救災(zāi)前與政府及官方救援組織進行通報，申請參與救災(zāi)，通過統(tǒng)一的信息平臺獲知災(zāi)情進展，并把本組織工作開展情況及時反饋到信息平臺。[9]

（三）完善政府責(zé)任評價的社會參與機制

我國在傳統(tǒng)上比較重視政府責(zé)任的立法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及司法監(jiān)督，而對政府責(zé)任的社會監(jiān)督重視不夠，有待加強和完善。客觀地說，評價政府的責(zé)任是否盡到了，不能只看國家層面的鑒定，而應(yīng)把社會與國家的評判兩者綜合起來，才能得到合乎客觀的結(jié)論。在這里，筆者主要談?wù)勆鐣用娴膶φ?zé)任的評價參與問題。在一個民主國家，政府的眼睛最終是朝向社會的，社會的滿意與否是評判政府責(zé)任性大小好壞的根本尺度。既然如此，公共危機的受害對象——社會公眾，應(yīng)是評價政府責(zé)任最有權(quán)威的發(fā)言人，各方面的事實數(shù)據(jù)可以由獨立的非政府性的社會調(diào)研機構(gòu)實施調(diào)查、統(tǒng)計和分析，并向社會公布評價結(jié)果。唯有把評價政府責(zé)任的主動權(quán)交給社會，才能從根本上扭轉(zhuǎn)政府公務(wù)人員對上不對下、對官不對民的濫用權(quán)力而規(guī)避責(zé)任的現(xiàn)象。

社會公眾參與政府責(zé)任評價的方式主要有：社會公眾參與政府責(zé)任評價的問卷和投票；社會公眾代表民主評議座談會；公眾代表參與服務(wù)監(jiān)督委員會；實行社會公眾申述、投訴制度等。其中社會公眾參與政府責(zé)任評價的問卷和投票是最基本的社會公眾評價政府責(zé)任的方式。目前，公眾評價在政府責(zé)任評價體系中分量輕，所占權(quán)重??；缺乏有效的程序保障和經(jīng)常性的制度保障；對公務(wù)人員日常行為責(zé)任的評議渠道不暢通；公眾評議與人大評議、政府內(nèi)部評議結(jié)合不夠等問題。[10]為此，需要從制度和體制上完善社會公眾評價政府責(zé)任的機制。一要建立以服務(wù)對象即社會公眾評議為主體的政府責(zé)任評價制度。二要將公眾評價政府責(zé)任納入規(guī)范性的政策文件或相關(guān)法律法規(guī)之中，使其制度化、常態(tài)化。三要將社會公眾評議與政府自評、立法機關(guān)的評議統(tǒng)籌考慮，保證評價結(jié)果盡可能客觀公正。[11]

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[責(zé)任編輯、校對：任山慶]