蔣海成 王佳卉 曲泳潔 高宇 于冠一

摘要:《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確規(guī)定:國(guó)家實(shí)行九年義務(wù)教育。義務(wù)教育是國(guó)家規(guī)定的,適齡兒童必須接受的國(guó)民教育。然而,在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)下,義務(wù)教育的資源明顯向城市傾斜。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,必將產(chǎn)生巨大的負(fù)面效應(yīng),影響整個(gè)國(guó)民教育水平的提高。所以,讓城鄉(xiāng)每一名學(xué)生平等地享受到質(zhì)量大體相當(dāng)?shù)牧x務(wù)教育,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源在城鄉(xiāng)之間的均橫配置,特別是財(cái)力資源的配置是十分緊迫而必要的。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)力資源配置

中圖分類(lèi)號(hào):G420 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1674-098X(2012)06(c)-0253-01

1 長(zhǎng)春市城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)力資源分配現(xiàn)狀及分析

1.1 生均教育經(jīng)費(fèi)

教育經(jīng)費(fèi)包括教育事業(yè)費(fèi)和教育基建費(fèi),教育經(jīng)費(fèi)考慮的是對(duì)義務(wù)教育的總體投入情況,而生均教育經(jīng)費(fèi)的對(duì)比能反映城市義務(wù)教育的投入和農(nóng)村義務(wù)教育投入的差距。2004年到2009年,長(zhǎng)春市義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)都呈整體上升態(tài)勢(shì),其中,城市義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)從2004年的2371.18元/人增加到2009年的4022.21元/人,6年間增幅達(dá)70%;農(nóng)村義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)從2004年的1106.25元/人增加到2009年的2625.33元/人,6年間增幅達(dá)137%。雖然較城市相比,農(nóng)村增長(zhǎng)更快,且城鄉(xiāng)差距在2004年到2008年均呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì),但到2009年又有拉大的傾向,同時(shí),該項(xiàng)指標(biāo)在2006年之后由較不均衡轉(zhuǎn)為比較均衡狀態(tài),這應(yīng)該是實(shí)施新《義務(wù)教育法》后的效果。但指數(shù)均未達(dá)到均衡狀態(tài)。

1.2 生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)

預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)包括預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和預(yù)算內(nèi)教育基建費(fèi),反映財(cái)政資金對(duì)義務(wù)教育的支持程度。采用生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的指標(biāo)對(duì)比能反映財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育支持程度的差異。2004年到2009年,長(zhǎng)春市城鄉(xiāng)義務(wù)教育預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì),其中,城市義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)從2004年的1882.77元/人增加到2009年的3621.25元/人,6年間增幅達(dá)92%;農(nóng)村義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)從2004年的971.74元/人增加到2009年的2420.21元/人,6年間增幅達(dá)149%。和城市相比,雖然漲幅巨大,但由于基數(shù)較低,實(shí)際增加值仍然低于城市。然而,這正是由于農(nóng)村義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的巨大漲幅,城鄉(xiāng)差距整體上逐漸縮小,并在2008年達(dá)到比較均衡的程度,呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距不斷縮小的態(tài)勢(shì)。但指數(shù)仍然在2005年達(dá)到較低的水平。

1.3 生均公用經(jīng)費(fèi)

教育事業(yè)費(fèi)按用途可以分為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi),其中人員經(jīng)費(fèi)是剛性因素,公用經(jīng)費(fèi)往往容易被人員經(jīng)費(fèi)擠占。一般來(lái)說(shuō),公用經(jīng)費(fèi)的多少及其在教育事業(yè)費(fèi)中的比例高低反映了教育事業(yè)費(fèi)分配是否合理,也反映教育的緊張程度。長(zhǎng)春市城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng),其中,城市義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)2004年為891.18元/人,2009年為1541.32元/人,6年間增長(zhǎng)650.14元,農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)2004年為455.18元/人,2009年為979.27元/人,6年間增長(zhǎng)524.09元。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn),6年間的城鄉(xiāng)均衡指數(shù)變化不大,且一直未達(dá)到均衡狀態(tài)。同時(shí),在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)僅占30%,而城市卻占70%,教育經(jīng)費(fèi)緊張是許多農(nóng)村中小學(xué)反映的首要問(wèn)題。

1.4 生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)

預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)包括教育事業(yè)費(fèi)和教育基建費(fèi),預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)又分為人員和公用兩個(gè)部分,這一指標(biāo)最能反映財(cái)力資源配置失衡問(wèn)題。長(zhǎng)春市城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng),其中,城市義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)2004年為805.79元/人,2009年為1443.25元/人增幅達(dá)79%;農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)2004年為368.25元/人,2009年為833.59元/人增幅達(dá)126%。雖然農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)更快,但城鄉(xiāng)仍然存在很大的差距,且一直處于較不均衡狀態(tài),是四個(gè)指標(biāo)超中表現(xiàn)最差的一個(gè)指標(biāo)。

2 城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)力資源配置失衡的原因

2.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

由于歷史以及現(xiàn)實(shí)的原因,我國(guó)形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),這也直接導(dǎo)致了義務(wù)教育方面的二元結(jié)構(gòu)。這種二元結(jié)構(gòu)使義務(wù)教育形成了事實(shí)上的城鄉(xiāng)分割,形成了“城市義務(wù)教育”和“農(nóng)村義務(wù)教育”的發(fā)展模式,這導(dǎo)致了城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入不平衡。畸形的發(fā)展模式使農(nóng)村義務(wù)教育嚴(yán)重落后于城市義務(wù)教育,制約著城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。特別是《教育法》規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)教育費(fèi)附加,農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展主要是由政府財(cái)政負(fù)擔(dān),農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重,而城市義務(wù)教育享受著低廉的義務(wù)教育,這種長(zhǎng)期的差別投入最終導(dǎo)致了義務(wù)教育的不平衡發(fā)展。

2.2 分級(jí)管理,以縣為主

長(zhǎng)期以來(lái),城市義務(wù)教育由城市教育、財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé),而農(nóng)村義務(wù)教育由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé),特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)收入有限,限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。隨著基礎(chǔ)教育分級(jí)負(fù)責(zé)到制度的實(shí)施,更使農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)擔(dān)加重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)征收教育費(fèi)附加等相關(guān)稅費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)缺口,但仍然得不到有效的緩解。由于農(nóng)村人口眾多,農(nóng)村孩子對(duì)義務(wù)教育需求量大,而農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施落后,這需要政府的大力投入,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)如此龐大的付出顯得力不從心。近年來(lái),由于農(nóng)村義務(wù)教育規(guī)模不斷擴(kuò)大,加之一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力薄弱,難以支撐農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展?！耙钥h為主”的教育管理體制在一定程度上緩解了農(nóng)村教育困境,使教育資源在縣城區(qū)域內(nèi)得到配置。但農(nóng)業(yè)稅取消后,縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入減少,教育經(jīng)費(fèi)所占財(cái)政比例增加,有調(diào)查顯示,縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字和負(fù)債嚴(yán)重,偏遠(yuǎn)和落后地區(qū)尤其如此。

2.3 城市偏向主義

長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)使得教育資源配置忽視農(nóng)村的實(shí)際需要,體現(xiàn)出典型的“城市偏向主義”。教育資源的財(cái)政投入受政府決策的制約,因而城鄉(xiāng)差別巨大。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,允許一部分人先富,以先富帶動(dòng)后富,這種思想深深影響農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。在“效率優(yōu)先,兼顧公平”的思想指導(dǎo)下,財(cái)政投入更多的向城市中小學(xué)傾斜,而農(nóng)村中小學(xué)得不到有效的滿(mǎn)足。在人力、物力資源配置上城市取向也比較嚴(yán)重。

3 城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的路徑選擇

3.1 將教育列入公共財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域

大力提高教育支出,特別是義務(wù)教育支出在政府公共財(cái)政中的比例,在資金需求中,優(yōu)先滿(mǎn)足教育資金的需求比例。因此,各級(jí)政府要保證經(jīng)費(fèi)依法按一定比例增長(zhǎng),并且每年新增的經(jīng)費(fèi)應(yīng)向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜。

3.2 規(guī)范教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

加大對(duì)薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)校的財(cái)政支持力度。政府對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政投入具有基礎(chǔ)性的作用,加大對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政支持力度就顯得尤為必要。針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的中小學(xué)生,應(yīng)建立和完善中央和地方兩級(jí)政府的分級(jí)負(fù)擔(dān)機(jī)制,加大對(duì)農(nóng)村貧困學(xué)生的學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)補(bǔ)助水平,以最大的努力保證農(nóng)村貧困學(xué)生的順利入學(xué)。

3.3 優(yōu)化義務(wù)教育投資結(jié)構(gòu),提高義務(wù)教育投資效率

實(shí)行九年義務(wù)教育是我國(guó)的一項(xiàng)基本教育政策,義務(wù)教育的發(fā)展關(guān)系到整個(gè)國(guó)民素質(zhì)的提高。義務(wù)教育支出應(yīng)在整個(gè)教育支持中占絕大部分比重。不僅如此,在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元教育發(fā)展水平的背景下,應(yīng)著力加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入,把義務(wù)教育支出用在刀刃上,用在投入產(chǎn)出比高的農(nóng)村義務(wù)教育上,從而提高整個(gè)義務(wù)教育水平。

3.4 成立農(nóng)村義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)基金

保證每年將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中用于支持農(nóng)村的部分以一定比例持續(xù)增長(zhǎng),且使義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增加的部分中,對(duì)農(nóng)村的投入大于對(duì)城市的投入,特別是將投入的經(jīng)費(fèi)用于改善基礎(chǔ)設(shè)施以及提高農(nóng)村教師待遇上,從而提高城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展水平。

參考文獻(xiàn)

[1] 靳希斌.教育經(jīng)濟(jì)學(xué).人民教育出版社,2004.