朱春奎

“官員承諾”的深層含義

近年來，領導干部公開承諾成為地方政府執(zhí)政的一種新手段，在社會上引起廣泛關注。河南漯河市官員公開承諾四年時間，承諾兌現(xiàn)率在95%以上；昆明市屬81個單位集中公開承諾，讓民眾監(jiān)督……作為約束并激勵黨員干部的方式之一，公開承諾有著積極的意義。但同時，官員公開承諾也極易流于“政績宣傳”，無法發(fā)揮有效作用。

究竟官員公開承諾是否能真正有效引導官場作風？其背后的深層意義又有什么？以及如何做好制度安排使公開承諾發(fā)揮其應有的效果？本專題通過對民眾的公開調(diào)查與專家深度解讀，以期為讀者深刻揭示“官員承諾”的深層含義。

人們在為官員承諾這股政壇清新之風高興和欣喜之余，也不免有些擔憂——官員夸下的“?？凇?、許下的諾言，是實實在在，令群眾心服口服？還是敷衍糊弄，走個過場？夸下的“海口”、發(fā)布的承諾，有無監(jiān)督、檢查？考核承諾兌現(xiàn)的形式，是不是也要推陳出新，同樣予以公開，讓媒體和群眾直接參與監(jiān)督考核的過程中？

官員承諾的三種類型

就諸多案例來看，目前官員承諾的內(nèi)容大體包括三大類：官員作風類承諾、官員工作業(yè)務類承諾和解決社會熱點問題類承諾。

作風類承諾主要涉及官員廉潔等道德指標以及為民辦事的態(tài)度。工作業(yè)務類承諾主要涉及行政審批、許可事項的程序公開、公正、高效。作風類和工作業(yè)務類承諾，其對象不僅面向廣大民眾，更是對官僚體系內(nèi)部上下級以及同僚的承諾。這類承諾能夠調(diào)動官員工作的積極性，在工作中形成競爭的氛圍，從而提高行政效率。改進工作作風和方法，提高工作效率和質(zhì)量，是邁向卓越政府的必由之路。

解決社會熱點問題類承諾，其對象則只針對民眾，通俗地說，為老百姓辦實事。此類承諾也即此次洛陽新任縣（區(qū)）委書記提出的“近期要實現(xiàn)的主要目標”，諸如舊城改造、基礎設施建設、扶貧開發(fā)、教育投入、社區(qū)管理，等等。在當今日趨多元化的社會中，民與民之間的利益表達和訴求多元而復雜，針對此類承諾，官員首先需廣征民意，通過審慎地采集、分析、調(diào)查之后，制定出滿足多層需要、公正理性、不偏不倚的承諾。征集民意的方法有很多種，或者接待民眾來信來訪，或者走到民眾中間進行座談，或者委托研究機構(gòu)實施問卷調(diào)查，等等。

一些個案顯示，部分官員承諾的目標過于理想化。某些頑固的問題不是光靠官員當眾承諾以及強大的自律心所能克服的。就算“年年講、月月講、天天講”，但總是無法實現(xiàn)，最終都推卸成“體制問題”或“歷史遺留問題”。雖然所言不虛，但是早知如此，就不該“開空頭支票”，透支政府信用。

還有一些個案顯示，官員的承諾中頻繁出現(xiàn)“增進”、“爭取”、“力求”等詞，這些詞著實削弱了所承諾內(nèi)容的份量，讓承諾的兌現(xiàn)變得含糊不清、無法測量。官員承諾雖然做出了表率，但是如果總是給自己留有余地，實際上缺乏鞭策和激勵效果，形同虛設，反而是鼓勵惰性。本該做到的事，經(jīng)過修飾，變成了超標完成的任務。而如果沒做到，也可以找到各種理由來敷衍、搪塞。這樣的承諾，缺乏誠意，也缺乏效力。

相較于官員作風類承諾，工作業(yè)務類承諾、解決社會問題類承諾顯得更加務實。如展開官員任職承諾，通過電視和報紙向民眾發(fā)表任期內(nèi)的工作任務和預期目標，并公布熱線電話。公開承諾的形式，不僅使面向大眾的官員更加審慎務實地制定任職目標，也使直面官員的大眾更加了解和參與到政府政策制定的過程中。由于社會問題與民眾息息相關，民眾可以通過所見所聞檢驗政府的所作所為，是增進還是損害了自己的利益，政府究竟是否有誠意、是否有能力。民眾通過新聞媒體、來信來訪等多種方式反映問題，政府在廣泛聽取民意后協(xié)商化解問題。如此一來，既增添了民眾利益表達的信心，又培育了公民意識和公民責任。

官員承諾關乎政治信任

俗話說，新官上任三把火。燒什么？怎么燒？人們期待著“政治承諾”。承諾很簡單，關鍵要算數(shù)。詞典中“承諾”既是動詞也是名詞，關于它的解釋是：人與人之間，一個人對另一個人所說的具有一定憧憬的話，一般是可以實現(xiàn)的。對某項事務答應照辦。而民法則解釋為“受要約人同意要約的意思表示”。民間關于承諾的理解，就是“一言九鼎”，就是“吐口唾沫是個釘”，就是“一個答應砸個坑”。

從政治學角度看，政治承諾也是當代政治的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代民主政治的基本特征是官員由人民授權，而獲得人民授權的關鍵在于政治承諾。官員從民眾那里取得權力，也應該本著對民眾負責的態(tài)度對民眾作出承諾。發(fā)表就職施政演說，是西方政治生活中經(jīng)?？吹降膱鼍?。雖然這樣的施政承諾不會100%完全兌現(xiàn)，但至少比沒有承諾進步。而如果在任期內(nèi)，承諾的問題未能解決，民眾就會用選票作為武器替換掉官員。

從社會交往的角度來說，承諾行為不屬于剛性的制度范疇，而是一種道德約束?！墩撜Z》中云：“言必行、行必果”。北宋詩人晁說之也有言，“不信不立，不誠不行”。兌現(xiàn)承諾體現(xiàn)了個人言行一致、誠實守信的道德品質(zhì)。但是，官員作為“政治人”，其承諾已不僅僅是道德問題。官員向社會承諾，關乎政府的誠信。官員承諾雖不屬于嚴肅的法治領域，卻是比律法更加嚴肅的事情。而如果這個官員恰好又是一把手，那更是“一言既出，駟馬難追”，大家都拭目以待。

政府是抽象的實體，多數(shù)民眾對于政府運作乃至更宏觀的政治體系并不了解。民眾不關心政治過程，民眾更關心產(chǎn)出或者說結(jié)果——政府為我們提供了什么公共產(chǎn)品和服務，提供了多少，質(zhì)量如何，是否如我們所愿？民眾之所以支持政府，從自利的角度考慮，是希望執(zhí)政黨和當選官員能夠如實履行承諾。官員的政治前途乃至政府的公信力都建立在承諾及其兌現(xiàn)上。信任是一個重復博弈的過程，允許一兩次承諾沒有兌現(xiàn)，但如果總是失信于民，官員的誠意就會受到質(zhì)疑，政府的權威也會遭到挑戰(zhàn)。小到地方政府，大到國家，因承諾未能兌現(xiàn)，導致官員下臺乃至國家崩潰的案例比比皆是。

官員承諾離不開制度約束

官員承諾無法脫離現(xiàn)有的政府體制與社會環(huán)境，承諾的目標要通過官員集體的審議和多方權衡，才能避免官員承諾流于形式。官員承諾盡管已經(jīng)逐漸成為一種長期的制度形式存在于政府部門，但承諾最初只是個人的一種道德自覺。因此，當集體做出某項承諾時，需要提防承諾演變?yōu)橐环N上級對下級、一把手領導對部屬無法承受的壓力。當未經(jīng)實地調(diào)查和客觀分析，部門領導因為個人面子、政績工程而給出的不切實際的承諾，將給部門公務員帶來極大的工作難度和心理壓力，甚至造成公務員應付和抵觸的態(tài)度。這樣不但不能調(diào)動每位公務員的工作能力，反而讓官員承諾無法長存。“上有政策、下有對策”由此而來。官員承諾對外公開，對內(nèi)應該民主。承諾的內(nèi)容應通過集體協(xié)商、討論等程序。不切實際的公開承諾會令政府失信于民，讓政府誠信為個別官員的面子買單。

承諾應該受到法治的約束，否則將會帶來混亂。不僅官員不能胡亂承諾，也不能承諾了不兌現(xiàn)卻無需承擔任何責任。缺乏監(jiān)督的官員承諾不僅是紙上談兵，更可能成為官員搞形象工程、政績工程的砝碼。有不少地方官員和部門負責人習慣于大權獨攬，“民主不足”而“集中有余”，在經(jīng)濟建設中，裹挾私心，把本該為民眾增加福利的事變成了只為少部分人利益服務。要避免此類事件，就必須使官員的承諾透明、公開，接受全社會的監(jiān)督。監(jiān)督的辦法從體制內(nèi)有賴于紀檢、監(jiān)察部門的積極作為，從體制外有賴于新聞媒體的揭露、曝光。亂承諾、不兌現(xiàn)承諾都應被視為失職、瀆職，這樣的官員必須受到問責機制的追究。在監(jiān)督方面，人大、政協(xié)應該發(fā)揮更大的作用。代表、委員可通過明察暗訪、提案、書面意見和質(zhì)詢等多種方式，對政府進行監(jiān)督。

官員承諾要注重長效機制

我們注意到，不少官員的承諾突出的是政績。一類是經(jīng)濟發(fā)展指標，體現(xiàn)為招商引資、市容改造；另一類是社會發(fā)展指標，體現(xiàn)為防止群體性事件、安全事故、環(huán)境污染、負面新聞等。經(jīng)濟發(fā)展是硬指標，在我國經(jīng)濟發(fā)展初期是官員晉升的主要標準。社會發(fā)展是軟指標，是貫徹科學發(fā)展觀、建設和諧社會的新要求。無論是硬的、軟的指標，都要注重長效機制的建設，而不是“一陣風”。

就經(jīng)濟發(fā)展指標而言，考核主要看硬件——投資多少、產(chǎn)值多少、利潤多少、就業(yè)多少等。但聯(lián)系到這些承諾書的時效通常與官員任期掛鉤，就不能不令人擔憂?！靶鹿俨还芘f賬”的情況下，地方債務問題已經(jīng)浮出水面?！白龃蟮案狻辈]有錯，但如果急功近利，僅憑個別領導“拍腦袋”上馬某些工程，資金如何解決？負債如何償還？項目的后期運作如何持續(xù)？都是問題。只怕“樓起了，樓又塌了”，官升了，卻留下半吊子工程，成為“后遺癥”。單單考察GDP增長的指標難以體現(xiàn)官員承諾中的權為民所賦精神。對于為百姓辦實事的官員承諾，可考慮由民眾打分，優(yōu)秀者可給予適當?shù)莫剟睢?/p>

就社會發(fā)展指標而言，無論是集體上訪、安全事故、環(huán)境污染、負面新聞等，都不是可以遮蓋的，也不是靠事后的運動式治理可以根治的?？紤]到這些事件的“一票否決”的威力，高壓“維穩(wěn)”未必有效，也容易陷入疲勞執(zhí)法。開放式執(zhí)政，敞開問題，讓民眾監(jiān)督，或許更有效，也更得人心。警力下沉、風險預警、應急預案等，都可以采用。

官員承諾作為一種長效的制度形式，為開放式執(zhí)政提供了一個平臺。維護這個平臺，要確保公民有獨立自主地發(fā)表意見的權利，不受他人、組織的操控和干預。在公民表達意見時，政府需要倡導公民之間互相包容不同意見的心態(tài)。如何做到真正的開放？官員承諾從制定之初起，要經(jīng)過實地調(diào)查、客觀公正、民主商議等程序，在兌現(xiàn)過程中，要接受其它權力部門以及媒體、民間力量的監(jiān)督。

官員公開承諾一定要做到“秋后算賬”，不能避重就輕，開空頭支票。對承諾任務沒有完成、服務水平?jīng)]有提高的，還要進行問責。只有對承諾、考核、問責同樣重視，才會有更多更好的讓群眾滿意的官員和真正的服務型政府。

（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院公共行政系教授）

責編/李逸浩美編/石玉