張彥麗

摘要：回溯我國失業(yè)保險制度產(chǎn)生與發(fā)展的歷史，可以看到失業(yè)保險不能脫離其保障失業(yè)者基本生活的首要功能，而過分強調(diào)促進就業(yè)。更為重要的是政府不能將自身的促進就業(yè)責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁給具有公共基金性質(zhì)而非財政性資金的失業(yè)保險基金。政府這樣做既不合法理與學(xué)理，也暗藏經(jīng)辦機構(gòu)尋租與濫用的風(fēng)險。從我國失業(yè)保險的產(chǎn)生與變遷的歷程及特定時代背景，可以深刻理解失業(yè)保險在我國存在的重要性與歷史貢獻，對展望其未來走向也具有重要意義。

關(guān)鍵詞：失業(yè)救濟；失業(yè)保險；失業(yè)

中圖分類號：F840.3 文獻標識碼：B

回溯我國失業(yè)保險制度產(chǎn)生與發(fā)展的歷史對于剖析我國失業(yè)保險的現(xiàn)實、展望其未來發(fā)展軌跡有重要意義。在諸多學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，我國失業(yè)保險制度可以劃分為建國初期失業(yè)救濟制度、20世紀80年代中期到90年代初期待業(yè)保險制度、20世紀90年代末失業(yè)保險制度，這三個階段?？紤]到2008年金融危機至今我國政府連續(xù)頒布一系列文件，強調(diào)失業(yè)保險促進就業(yè)功能的發(fā)揮，可見政府試圖將擴大支出范圍以促進就業(yè)作為失業(yè)保險制度的長效機制。因此，筆者認為可以將“2005年以后至今”作為第四個階段，即“強化促進就業(yè)的失業(yè)保險階段”。以2005年為標志的原因在于2005年國務(wù)院頒布了《關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)[2005]36號）。其中明確要求“進一步發(fā)揮失業(yè)保險制度促進再就業(yè)的功能”，并要求在東部地區(qū)“進行擴大失業(yè)保險基金支出范圍的試點”。根據(jù)這一要求，原勞動保障部、財政部選擇了七省市進行試點，并延續(xù)試點至今。下文回顧我國失業(yè)保險各個歷史階段，并做以客觀評論。

一、建國初期的失業(yè)救濟制度

建國初期，為了解決舊中國遺留下來的失業(yè)問題，當時的政務(wù)院在1950年6 月發(fā)布了《關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》，勞動部也于1950年7月發(fā)布了《救濟失業(yè)工人暫行辦法》， 同時國家設(shè)立了統(tǒng)率全國失業(yè)救濟工作的專門機構(gòu)——失業(yè)救濟委員會，1951年政務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國勞動保險條例》，但這一階段的失業(yè)保險工作最終被政府強有力的就業(yè)安置工作所湮沒，并不能算我國嚴格意義上的失業(yè)保險制度的開始。

為了追求絕對公平、消除失業(yè)并實現(xiàn)充分就業(yè)，建國初期我國實施了計劃經(jīng)濟，并按照“人人有工作，人人有飯吃”的社會主義理念，實行了與日本的終身雇用制相似的鐵飯碗的終身雇用制度。使就業(yè)保護制度——勞動力市場只進不出，工資長期維持低水平，保險和福利完全由國家計劃來保證。在1957年《人民日報》“元旦社論”中，政府宣布已經(jīng)杜絕了存在于資本主義社會的失業(yè)問題。在這樣的制度安排下，找到正式工作似乎就端上了“鐵飯碗”[1]，勞動力市場徹底僵化。僵化的勞動力市場從根本上抹殺了勞動者的生產(chǎn)積極性，干多干少一個樣，干和不干一個樣，導(dǎo)致了經(jīng)濟效率的巨大損失，同時更無法解決就業(yè)問題，充分就業(yè)只能是一種畫餅充饑式的自欺欺人。但即使是在“文化大革命”后期，當大量知識青年返城后造成大量失業(yè)時，統(tǒng)計上不稱為失業(yè)而是“待業(yè)”青年。但這并不是說在中國就不存在失業(yè)，實際上，國有企業(yè)和城市的集團企業(yè)里存在著大量的“偽裝失業(yè)”（Disguised Unemployment）、“隱性失業(yè)”（Hidden Unemployment）以及“就業(yè)不足”（Underemployment）。冷酷的經(jīng)濟現(xiàn)實使失業(yè)從顯性變成隱性，數(shù)量龐大的勞動大軍組成了浩浩蕩蕩的失業(yè)大軍?！按筌S進”時期農(nóng)村勞動力的先“進”（城）后“退”（回農(nóng)村），“文化大革命”時期城市青年“上山下鄉(xiāng)”運動，都是當時城鎮(zhèn)失業(yè)形勢嚴重惡化的真實寫照。1962-1979年的18年間，城鎮(zhèn)共有1 776.48萬人[2]知識青年被下放到農(nóng)村，農(nóng)村也因此成了吸納隱性失業(yè)人員的蓄水池。在勞動者生產(chǎn)積極性遭到徹底扼殺的情況下，計劃經(jīng)濟制度為追求經(jīng)濟增長不得不把投資向資金和技術(shù)密集型部門嚴重傾斜，這樣做雖然帶來了短暫的經(jīng)濟增長，但代價是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重被扭曲和經(jīng)濟效率低下，陷入經(jīng)濟停滯和就業(yè)匱乏的社會危機是其必然的歸宿。無法解決就業(yè)問題是計劃經(jīng)濟體制的最大失敗，勞動力市場僵化是導(dǎo)致這一失敗的最重要原因之一[3]。

1978年改革開放并沒有急于破除計劃體制，也沒有過早觸及城鎮(zhèn)僵化的勞動力市場，而是采取漸進的增量改革方式。改革選擇以農(nóng)村為突破口，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行極大地刺激了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增強了農(nóng)村經(jīng)濟增長的活力，帶動了全國經(jīng)濟的高速增長。改革開放的初期，經(jīng)濟增長和就業(yè)之間表現(xiàn)出極強的關(guān)聯(lián)性。1978-1990年間經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性系數(shù)高達0.62，也就是說，GDP平均每增加一個百分點，就業(yè)增加0.62個百分點。如此高的就業(yè)彈性系數(shù)恐怕在世界經(jīng)濟發(fā)展史上也是少見的。由此可見，1978-1990年間的經(jīng)濟增長不僅創(chuàng)造大量就業(yè)，而且是一種最大化就業(yè)的增長，展現(xiàn)了市場機制配置資源的威力。當改革不得不觸及計劃經(jīng)濟體制下形成的“存量”部分時，社會就不得不承受由此帶來的陣痛。這種陣痛突出地表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟體制形成的大量冗員隨著改革深化被不斷釋放，造成大量人員下崗和失業(yè)。經(jīng)濟增長和就業(yè)之間的相關(guān)性因大量裁員的“稀釋”而開始變?nèi)酢?/p>

二、20世紀80年代中期到90年代初期的待業(yè)保險制度

20世紀80年代中期，我國進入了全面經(jīng)濟體制改革階段。1986年“七五”計劃開始實施。同年7月，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實行勞動合同制的暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)招工用人暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》，改革企業(yè)的用工制度，實行勞動合同制，勞動力有了一定的流動性，不再實行國家無條件包下來的政策。1986年7月12日國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，這一法規(guī)的頒布標志著我國失業(yè)保險制度的建立，并對推進我國經(jīng)濟體制改革起了不可忽視的作用?！稌盒幸?guī)定》雖然對失業(yè)保險制度的主要構(gòu)成要素如實施范圍、資金來源、支付標志、管理機構(gòu)都作了說明，但出于意識形態(tài)方面的考慮，沒有使用“失業(yè)”，而使用“待業(yè)”一詞。其實施范圍比較窄，資金來源渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業(yè)救濟性質(zhì)明顯[4]。因此，1986年建立的“待業(yè)保險制度”可以視為保障能力很低的失業(yè)保險制度。雖然，初創(chuàng)階段的失業(yè)保險存在諸多漏洞與缺陷，但是由于深化經(jīng)濟體制改革的需要，它還是得到了較快發(fā)展，為我國失業(yè)保險制度的不斷完善與走向成熟奠定了基礎(chǔ)。

20世紀90年代以后，由于經(jīng)濟改革的力度加大，國有企業(yè)富余人員問題浮出水面。一方面，1986年初步建立的待業(yè)保險因制度自身的嚴重缺陷和實施過程中的人為因素，在很大程度上只是一種制度象征，并沒有發(fā)揮出很大的實際效用，也與深化企業(yè)改革其他方面的進展不配套；另—方面，中國經(jīng)濟體制進入整體改革階段的宏觀背景也進一步對失業(yè)保險制度的完善提出了要求，創(chuàng)造了環(huán)境[5]。1993年4月12日國務(wù)院又頒布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，同年5月1日起執(zhí)行，并同時廢止《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。該規(guī)定進一步擴大了待業(yè)保險的范圍；維持了基金來源渠道，將繳費基數(shù)由企業(yè)標準工資總額改為企業(yè)工資總額，但降低了企業(yè)繳費比例；調(diào)整了基金的使用方向；增加了領(lǐng)取程序；修改了失業(yè)救濟金的領(lǐng)取資格條件和發(fā)放標準；將基金省級統(tǒng)籌調(diào)整為市縣級統(tǒng)籌；增加了限制性條款和罰則條款。可見，盡管《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》適用范圍窄、保險水平低、基金承受能力弱、基金的管理使用缺乏有效監(jiān)督機制、保險費征繳率低等缺陷依然存在，從而使失業(yè)保險的實際效力依然有限，不能滿足國有企業(yè)深化改革的要求[5]。但還是有了進步，從而可以看成是失業(yè)保險制度從1986年的雛形向初步建立邁進。不過，《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》在擴大保險范圍的同時，并未遵循國際通行的非本人意愿引起失業(yè)才有享受失業(yè)待遇的原則，亦未確立勞資雙方繳費的機制，這暴露了該制度在建立之初的不成熟，也表明失業(yè)保險制度仍處在探索階段[6]。此外，1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》中失業(yè)保險基金的構(gòu)成完全來自國有企業(yè)，職工個人和非公有制經(jīng)濟主體都不繳費。并且《規(guī)定》明確指出“允許將經(jīng)政府批準為解決待業(yè)職工生活困難和幫助其就業(yè)確需支付的其他費用納入基金支出范圍”。可見此時，我國政府在推動國企改革初期就已產(chǎn)生了發(fā)揮失業(yè)保險的促進就業(yè)作用的意識。但是，這一時期失業(yè)保險作用是有限的，主要原因是制度的主要保障對象是國有企業(yè)職工，而由于國有企業(yè)改革難度很大，進展并不順利，雖然有大量的職工既沒有正常的工作，也沒有穩(wěn)定的收入，但很難與企業(yè)解除勞動關(guān)系，進入勞動力市場。針對這一特殊情況，中央政府實施了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度，這一有中國特色的過渡性的失業(yè)保障形式。1998年6月9日中共中央國務(wù)院頒布了《關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)[1998]10號）。通過財政、企業(yè)和失業(yè)保險三方籌措資金，為他們提供基本生活保障和再就業(yè)的服務(wù)。通過這樣一個過渡性的措施，幫助他們逐步適應(yīng)市場就業(yè)的要求，提高競爭就業(yè)的能力，實現(xiàn)重新就業(yè)。同時，我們也認識到，必須建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的失業(yè)保險制度，為勞動力的自由流動提供政策支持。

這是國家在建立與完善失業(yè)保險制度的同時，對國有企業(yè)中由體制轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的大規(guī)模結(jié)構(gòu)性失業(yè)現(xiàn)象，采取的特殊應(yīng)對措施，即確立特殊的下崗機制，建立相應(yīng)的下崗職工基本生活保障制度，為轉(zhuǎn)型時期這一特殊的失業(yè)群體提供特殊的、過渡性的保障。如果對下崗職工基本生活保障制度進行客觀的考察，可以說它是基于下崗職工的群體性、失業(yè)保險制度的脆弱性、就業(yè)市場的非成熟性和國有企業(yè)職工心理承受能力的局限性，而建立起來的一種富有轉(zhuǎn)型時期中國特色的保障機制[5]。由再就業(yè)服務(wù)中心（包括類似機構(gòu)或代管科室）負責(zé)為本企業(yè)下崗職工發(fā)放基本生活費和代下崗職工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險費用，組織下崗職工參加職業(yè)指導(dǎo)和再就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)和幫助他們實現(xiàn)再就業(yè)。再就業(yè)服務(wù)中心用于保障下崗職工基本生活和繳納社會保險費用的資金來源，原則上采取“三三制”的辦法解決，即財政預(yù)算安排1/3、企業(yè)負擔(dān)1/3、社會籌集（包括從失業(yè)保險基金中調(diào)劑）1/3，具體比例各地可根據(jù)情況確定?？疾煸倬蜆I(yè)服務(wù)中心的資金來源，在國企改革攻堅時期，我國政府更堅定了發(fā)揮失業(yè)保險的促進就業(yè)作用的做法。但是，不能忽略的由于當時的失業(yè)保險基金完全來自于國有企業(yè)，因此，不論是失業(yè)保險基金承擔(dān)“經(jīng)政府批準為解決待業(yè)職工生活困難和幫助其就業(yè)確需支付的其他費用”，還是再就業(yè)服務(wù)中心用于保障下崗職工基本生活和繳納社會保險的費用，都體現(xiàn)出我國政府對待業(yè)職工和下崗職工的負責(zé)態(tài)度。隨著改革的進一步推進，2001年以后，國有企業(yè)將不再建立再就業(yè)服務(wù)中心，也將不再以“下崗”的形式處理企業(yè)不用的員工，下崗與失業(yè)逐步并軌。這一工作首先在遼寧省開始試點。2001年7月6 日，國務(wù)院批復(fù)了遼寧省的社會保障改革試點方案，并于7月8日正式啟動。其試點的主要內(nèi)容之一就是下崗與失業(yè)并軌。以后國有企業(yè)不再產(chǎn)生新的下崗人員，國有企業(yè)清退不需要的員工按失業(yè)人員對待。1998年至2001年底，全國國有企業(yè)累計產(chǎn)生下崗職工2 550萬人，其中有1 700多萬人實現(xiàn)了再就業(yè)，300多萬人通過企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)等方式得到安置[7]。國企再就業(yè)服務(wù)中心和下崗職工基本生活保障體現(xiàn)了我國領(lǐng)導(dǎo)人的卓越智慧，對推進國有企業(yè)改革和穩(wěn)定社會起到了舉足輕重的作用。

三、20世紀90年代末期的失業(yè)保險制度

1993年11月14日，中共十四屆三中全會作出的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中明確指出“社會保障是市場經(jīng)濟體制基本框架的五大支柱之一”。而在社會保障體系中，社會保險又是整個體系的支柱。隨著市場經(jīng)濟體制改革的推進，國有企業(yè)亦進入了深化改革的快車道。1998年國有企業(yè)加快改革步伐的關(guān)鍵年份。當時首要任務(wù)就是要建立并健全推動國企改革的最重要的基礎(chǔ)工程之一——失業(yè)保險制度。因此，1999年1月22日國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險條例》及《社會保險費征繳暫行條例》，以完整的行政法規(guī)形式，宣告了我國失業(yè)保險制度的全面確立。并在如下方面予以完善：為失業(yè)保險正名； 擴大參保范圍；確立勞資雙方分擔(dān)繳費義務(wù)；明確市級統(tǒng)籌，并建立調(diào)劑金；確定給付標準并提供醫(yī)療補助金；加強監(jiān)督。2000年10月26日，勞動和社會保障部發(fā)布《失業(yè)保險金申領(lǐng)發(fā)放辦法》，對失業(yè)保險金的申領(lǐng)、發(fā)放和失業(yè)保險關(guān)系的轉(zhuǎn)遷做了規(guī)定，進一步完善了失業(yè)保險制度?？梢姡?999年可以被視為我國失業(yè)保險制度正式全面確立的立法，已經(jīng)完全具備失業(yè)保險制度所必備的內(nèi)容，并符合失業(yè)保險制度的普遍性規(guī)則[6]。雖然《失業(yè)保險條例》仍然存在著一些缺陷，例如，職工個人開始繳費，但是權(quán)利與義務(wù)關(guān)系弱化的同時待遇卻從與個人工資掛鉤到與社會救濟金、最低工資、低保水平相關(guān)，職工的制度受益在降低，尤其農(nóng)民工的一次性失業(yè)補助金達不到保障目的；《條例》中規(guī)定，“職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補貼以及國務(wù)院規(guī)定或者批準的與失業(yè)保險有關(guān)的其他費用”也在失業(yè)保險基金中列支，但是這時的失業(yè)保險基金中已經(jīng)有職工個人繳費和非公有制企業(yè)繳費，可見政府的促進就業(yè)責(zé)任在通過失業(yè)保險轉(zhuǎn)嫁給參保職工，由于政策的強制性，也滋生了政府隨意性挪用失業(yè)保險基金的可能。但是，毋庸置疑的是失業(yè)保險制度的定型為解決國企下崗職工基本生活保障方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，推動了經(jīng)濟體制改革與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的穩(wěn)定前進。我國失業(yè)保險制度是在特定歷史時期為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)并解決特定歷史時期的失業(yè)問題做出了重要貢獻。失業(yè)保險在我國既具有重要的歷史貢獻，又具有重要的現(xiàn)實意義與迫切的未來需求，其存在價值不可否認。

四、2005年至今的強化促進就業(yè)的失業(yè)保險

早在2005年國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)[2005]36號）中就明確要求“進一步發(fā)揮失業(yè)保險制度促進再就業(yè)的功能”，并要求在東部地區(qū)“進行擴大失業(yè)保險基金支出范圍的試點”。根據(jù)這一要求，原勞動保障部、財政部選擇了七省市進行試點。2006年1月原勞動保障部和財政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)[2006]5號）做出明確規(guī)定并在東部7省市開始試點[8]。2008年金融危機期間，人社部等部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)[2008]117號），明確了幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)的政策措施，具體可概括為“五緩四減三補貼”。其中涉及失業(yè)保險的措施可以概括為“一緩一減兩補貼”?！耙痪彙奔丛?009年之內(nèi)，允許困難企業(yè)緩繳失業(yè)保險費，緩繳期限最長不超過6個月。緩繳失業(yè)保險費的做法，主要減輕企業(yè)在非常時期的資金壓力，幫助企業(yè)度過困難時期，對失業(yè)保險基金并不造成沖擊?！耙粶p”即降低失業(yè)保險費率，期限最長不超過12個月。采取降低困難企業(yè)費率的做法可以減少企業(yè)負擔(dān)?！皟裳a貼”即使用失業(yè)保險基金向困難企業(yè)支付社會保險補貼和崗位補貼，補貼期限最長不超過6個月。

新政策的出臺得到各地政府積極快速貫徹落實。2009年，全國失業(yè)保險實施援企穩(wěn)崗“一緩一減兩補貼”涉及資金近200億元，其中：降低失業(yè)保險費率、緩繳失業(yè)保險費為企業(yè)減負近120億元，涉及企業(yè)170多萬戶、職工6 600多萬人；全年使用失業(yè)保險基金支付社會保險補貼、崗位補貼等資金約80億元，涉及困難企業(yè)2.5萬多戶、職工740萬人。2009年7月，人社部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于延長東部7?。ㄊ校U大失業(yè)保險基金支出范圍試點政策有關(guān)問題的通知》，決定延長試點政策1年。2009年12月人社部等部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步做好減輕企業(yè)負擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》（[2009]175號）。2010年1月人社部下發(fā)了《關(guān)于做好當前失業(yè)保險工作穩(wěn)定就業(yè)崗位有關(guān)問題的通知》（[2010]35號）。2010年3月溫家寶總理在《政府工作報告》中明確指出，“實施困難企業(yè)緩繳社會保險費或降低部分費率、再就業(yè)稅收減免及提供相關(guān)補貼等政策，鼓勵企業(yè)穩(wěn)定和增加就業(yè)。2009年到期的‘五緩四減三補貼就業(yè)扶持政策延長1年”[9]。無論從當年《政府工作報告》，還是從人社部下發(fā)的這一系列文件都充分說明了當前我國政府已經(jīng)試圖使失業(yè)保險擴大支出范圍以援企穩(wěn)崗、促進就業(yè)的工作常態(tài)化。

2010年10月28日十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《中華人民共和國社會保險法》（于2011年7月1日起實施），期間歷經(jīng)五年時間。隨著《社會保險法》的正式通過，在社會上引起熱烈反響，并標志著我國社會保障體系建設(shè)開始由長期試驗性狀態(tài)走向定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展階段。作為我國社會保障立法的主體性法律，《社會保險法》不僅規(guī)范了我國社會保險制度的基本內(nèi)容，而且在一定程度上規(guī)范了整個社會保障制度的基本框架。但是與1999年的《失業(yè)保險條例》相比，《社會保險法》只是在第五章中對我國失業(yè)保險制度進行了微調(diào)。例如，將制度的覆蓋范圍擴大為“用人單位和職工”，而不是僅僅局限為“城鎮(zhèn)企業(yè)失業(yè)單位及其職工”；失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間，參加職工基本醫(yī)療保險，享受基本醫(yī)療保險待遇，失業(yè)人員應(yīng)當繳納的基本醫(yī)療保險費從失業(yè)保險基金中支付，個人不繳納基本醫(yī)療保險費，從而提高了失業(yè)人員的醫(yī)療保障水平；明確了個人死亡同時符合領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險喪葬補助金、工傷保險喪葬補助金和失業(yè)保險喪葬補助金條件的，其遺屬只能選擇領(lǐng)取其中的一項；領(lǐng)取失業(yè)保險金期間符合國家計劃生育政策的女性生育的可以領(lǐng)取生育補助金；取消了《失業(yè)保險條例》關(guān)于失業(yè)保險金標準“應(yīng)低于當?shù)刈畹凸べY標準”的規(guī)定；停止領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件增加了“被判刑收監(jiān)執(zhí)行或者被勞動教養(yǎng)”。值得注意的是，《社會保險法》中并沒有明確提出將就業(yè)促進相關(guān)支出在失業(yè)保險基金中列支，但從2008年金融危機期間我國政府做出的嘗試擴大失業(yè)保險基金支出范圍以援企穩(wěn)崗，可見政府在失業(yè)保險基金支出中仍握有決策權(quán)與主動權(quán)。

政府關(guān)注就業(yè)工作本無可厚非，經(jīng)濟危機特殊時期應(yīng)急處理也無可厚非，但政府試圖將困難企業(yè)崗位補貼在失業(yè)保險基金列支變?yōu)殚L效機制就令人質(zhì)疑其合理合法性了。這樣做忽視了政府在失業(yè)保險制度建設(shè)與促進就業(yè)工作中的責(zé)任不同，異化了當前失業(yè)保險主要來自用人單位與職工繳費，而非財政補貼，異化了失業(yè)保險制度的初衷是為勞動者規(guī)避失業(yè)風(fēng)險，而非促其就業(yè)；異化了失業(yè)保險基金產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬所有參保職工，而非政府。應(yīng)該認識到失業(yè)保險不能脫離其保障失業(yè)者基本生活的首要功能，而過分強調(diào)促進就業(yè)。更為重要的是政府不能將自身的促進就業(yè)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給具有公共基金性質(zhì)而非財政性資金的失業(yè)保險基金。政府這樣做，既不合法理與學(xué)理，也暗藏經(jīng)辦機構(gòu)尋租與濫用的風(fēng)險。

綜上，我國失業(yè)保險制度發(fā)端于20世紀50年代的失業(yè)救濟。由于意識形態(tài)所限，20世紀80年代中期到90年代初期還披著“待業(yè)保險”的面紗掩蓋失業(yè)的存在。直到市場經(jīng)濟體制改革啟動，政府才開始直面失業(yè)及失業(yè)保險問題。但1999年制度初建時出發(fā)點卻“劍走偏鋒”，包括失業(yè)保險在內(nèi)的社會保障制度成為國企改革的配套措施，淪為為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的工具。而至今十幾年，雖然我國社會保障制度改革如火如荼，但養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障備受追捧的同時，失業(yè)保險卻備受冷落，甚至眾望所歸的《社會保險法》也未觸及其實質(zhì)問題。三十多年的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會變遷使我國失業(yè)總量增加與結(jié)構(gòu)性失業(yè)并存。我國失業(yè)保險制度改革亟待與勞動力市場政策調(diào)整、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級同步進行，并首先強調(diào)其分散失業(yè)風(fēng)險，保障失業(yè)者基本生活的功能；而不能盲目強調(diào)其促進就業(yè)功能。

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（責(zé)任編輯：石樹文）