翟明貴

[摘要]發(fā)達國家失業(yè)保險制度的建立經過了一個知識的累計、認知的調整、制度的演進過程，從非正式制度發(fā)展到正式制度是一個不斷的試錯、漸進、變遷的過程。如今發(fā)達國家的失業(yè)保險已經從消極的保障向積極的保障政策發(fā)展。而我國的失業(yè)保險制度的變遷過程、路徑與西方的發(fā)達國家不同，但也是一個政府知識不斷累計、認知不斷調整的演進過程。我國各地、各級政府正在積極探索新的路徑、創(chuàng)新方法；同時，也還有許多問題需要進一步探討。

[關鍵詞]失業(yè)保險；實踐途徑；基金功能拓展；對策建議

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607089

1失業(yè)保險基金功能拓展的實踐路徑

2009年7月，人力資源和社會保障部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于延長東部7省（市）擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點政策有關問題的通知》，要求開展適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點工作，試點地區(qū)可以根據(jù)本地區(qū)促進再就業(yè)工作的需要，積極穩(wěn)妥地開展試點工作。隨后，2012年5月，人力資源和社會勞動保障部、財政部發(fā)布了《關于東部7?。ㄊ校U大失業(yè)保險基金支出范圍試點有關問題的通知》（人社部〔2012〕32號），進一步明確了失業(yè)保險基金運營的改革方向。從2010年開始，淄博市已經連續(xù)五年實行了擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點政策，在拓展失業(yè)保險基金功能方面主要有以下特點。

11基金支出范圍越來越大

梳理五年的擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點的支出項目，除了每年的企業(yè)招用就業(yè)困難人員社保補貼和崗位補貼、職業(yè)培訓補貼、職業(yè)介紹補貼和鑒定補貼可使用失業(yè)保險基金，基層平臺建設及信息化軟件培訓費用、失業(yè)動態(tài)監(jiān)測補貼、一次性崗位開發(fā)補貼、小額擔?；?、勞動密集型小企業(yè)擔保貸款貼息也可使用失業(yè)保險基金。此外，為了促進更多的困難人員就業(yè)，加大對化解產能過剩、淘汰落后產能企業(yè)轉型升級的支持力度，對符合條件的企業(yè)給予社會保險補貼或崗位補貼的同時，支持員工職業(yè)培訓計劃的實施，對開展職工在崗培訓和轉崗培訓給予相應補貼。

12基金支出規(guī)模越來越大

擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點支出政策性強、時限性強，淄博市嚴格按照規(guī)定范圍、標準和程序審核、支付相關資金，?？顚Ｓ?；準確、及時、全面貫徹各項就業(yè)政策，失業(yè)保險基金在提升失業(yè)人員就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力等方面發(fā)揮了重要的作用，促進了經濟的平穩(wěn)發(fā)展，社會的和諧穩(wěn)定。2010年以來，在財政促進就業(yè)資金不減少和增長幅度不變的前提下，擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點支出始終控制在上年末全市失業(yè)保險基金累計結余的15%以內。

13就業(yè)服務主體更多樣，注重再就業(yè)培訓和職業(yè)介紹

除了保障失業(yè)人員在失業(yè)期間的基本生活，給予本人失業(yè)保險待遇之外，還創(chuàng)新了一系列的促進就業(yè)政策。淄博市2009年開始實施了“加強就業(yè)培訓提高就業(yè)與創(chuàng)業(yè)能力五年規(guī)劃（2009—2013）”，職業(yè)培訓對象由原來的城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員擴大到了只要有就業(yè)創(chuàng)業(yè)愿望和培訓需求的農村轉移就業(yè)勞動者、畢業(yè)年度高校畢業(yè)生、城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學的應屆初高中畢業(yè)生。政府鼓勵認定的培訓機構為各類失業(yè)人員開展職業(yè)培訓并給予培訓補貼；如果失業(yè)人員有創(chuàng)業(yè)意向，可以免費參加創(chuàng)業(yè)培訓。同時，為鼓勵職介機構為失業(yè)人員提供免費職業(yè)介紹和職業(yè)指導，也給予職業(yè)介紹補貼。

14就業(yè)服務內容更精細，兩項資金互為支持

一是提高并細化職業(yè)培訓和職業(yè)介紹補貼標準。職業(yè)培訓補貼只能享受一次，且不得與失業(yè)保險的職業(yè)培訓補貼重復享受；二是失業(yè)保險基金中兩項補貼資金與就業(yè)專項資金統(tǒng)籌安排，分項目支出，形成合力，提升職業(yè)培訓補貼和職業(yè)介紹補貼資金使用效益。

2失業(yè)保險基金功能拓展的問題

21政策實施的問題

一是補貼政策惠及面較窄?；鹬С龇秶m然擴大了，但是具體操作時，由于設定了一些條條框框，如2014年在落實創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)扶持資金專項用于為符合條件的小微企業(yè)發(fā)放一次性創(chuàng)業(yè)補貼和創(chuàng)業(yè)崗位開發(fā)補貼時，很多需要補助的企業(yè)被各種條件擋在補助對象之外，政策上的優(yōu)惠無法讓真正需要的企業(yè)受益；二是資金整合效率仍不高。盡管就業(yè)專項資金與失業(yè)保險基金統(tǒng)籌安排，分項目支出，但在支出項目上依然重合較多，項目資金重復利用情況也比較嚴重。

22失業(yè)保險基金的就業(yè)促進功能較弱

一直以來，我國用于促進就業(yè)的失業(yè)保險金比例較低。2010年以來，淄博市用于發(fā)放失業(yè)保險待遇的支出占失業(yè)保險基金總支出的比例逐年遞增，用于促進就業(yè)方面的投入占比較少。

23試點的功能拓展績效有待評估

從2010年開始，淄博市按照省人力資源和社會保障廳、省財政廳部署進行了擴大失業(yè)保險基金支出范圍的試點工作，現(xiàn)在來看，試點確實在制度設計和實施過程上有了很多創(chuàng)新，但至今卻還沒有看到績效評估結果。所以有必要對試點狀況進行績效評估，弄清問題和成績，為試點常態(tài)化開展提供數(shù)據(jù)和經驗的基礎保證。

3推動我國失業(yè)保險基金發(fā)揮更大效益的對策建議

31更新理念，創(chuàng)新制度

提供基本生活保障、預防失業(yè)和促進失業(yè)人員再就業(yè)是失業(yè)保險的三大基本功能，提供基本生活保障被認為是消極保障，而預防失業(yè)和促進失業(yè)人員再就業(yè)被稱為積極保障?，F(xiàn)在許多國家認同把消極保障的理念變?yōu)榉e極的就業(yè)理念，把事后補救變?yōu)榉e極的事前預防，更加重視預防失業(yè)和促進失業(yè)人員再就業(yè)。

32均衡失業(yè)保險基金在失業(yè)保險和就業(yè)援助服務上的支出比重

我國目前就業(yè)援助服務發(fā)展嚴重滯后失業(yè)保險發(fā)展，表現(xiàn)在失業(yè)保險基金總支出中用于積極保障的支出比例太低，用于消極保障的支出比例太大，且呈逐年加速增長的態(tài)勢。在經濟合作與發(fā)展組織（OECD）的32個國家中，有17個國家消極保障措施的基金支出比例在60%～78%；有9個國家在50%～60%；有6個國家在50%以下，分別是日本、瑞典、英國、波蘭、智利和墨西哥。我國可以借鑒國外經驗，有步驟地提高失業(yè)保險基金對就業(yè)援助的比重。

33大力拓展就業(yè)援助功能

毋庸置疑，失業(yè)保險基金的使用向就業(yè)援助方面傾斜的趨勢是整個世界的共識。這一政策價值取向可以通過政策的創(chuàng)新和財政預算的支持來實現(xiàn)，但是，要想讓失業(yè)保險基金對就業(yè)援助的基金使用效率最大化，并達到預期的經濟效益和社會效益，就需要好的就業(yè)援助機制來支撐。

首先，豐富援助內容，細化援助方案。近年來，我國各地的援助內容已經很多樣了，但是，還需要更加細化才能達到更好的援助效果。例如，英國把失業(yè)對象分類得非常細致，按照失業(yè)時間，將勞動者細化到失業(yè)3個月、6個月、9個月等的就業(yè)方案。其次，充分發(fā)揮社會力量，使就業(yè)援助主體多元化。美國就業(yè)援助主體有政府公共就業(yè)服務機構、民間非營利服務機構、政府與民間合作的服務機構以及社區(qū)就業(yè)服務中心。我國政府就業(yè)援助機構比較多，但民間力量發(fā)揮得不足?？梢詤⒖紘H經驗，采取政府購買的方式，讓民間組織和市場發(fā)揮更大作用。最后，重視就業(yè)培訓。我國就業(yè)培訓內容比較模式化，也沒能做到有的放矢，建議對不同對象采取差異化培訓，可以通過發(fā)放“培訓券”，讓失業(yè)者自主選擇培訓機構和培訓內容。另外，我國社區(qū)就業(yè)服務還有很大潛力可挖，積極發(fā)揮社區(qū)的平臺作用，讓勞動力的需求資源和供給資源在這里無縫對接，讓所有有就業(yè)愿望的人都能如愿以償。

34建立失業(yè)保險基金支出績效評估制度

新公共管理理論要求政府的公共支出也要進行績效評估，它是政府公共支出管理的重要組成部分，它不僅是對支出成果進行考評，而且還對其管理效率、資金使用效益以及資源配置效率進行考評，并與部門預算績效掛鉤，進而提高部門預算的編制水平和執(zhí)行效益。失業(yè)保險基金的支出也要如此進行評估。

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