趙樹凱

從國際經(jīng)驗比較來看，中國政府在經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)性很強，作用尤為重要。由此可見，中國發(fā)展成就中，政府官員的貢獻值得肯定。但同時也要看到，政府系統(tǒng)存在的問題也很突出。政府問題表現(xiàn)在諸多方面，有體制機制問題，也有觀念理念問題。在中國現(xiàn)代化和改革開放的歷史情勢之下，在全球化的時代背景之下，黨政官員群體中的觀念偏差主要表現(xiàn)在以下六個方面。

偏差之一：以為群眾的思想可以統(tǒng)一，追求所謂“統(tǒng)一思想”

在政府工作中，特別是在有些官員的講話中，自覺不自覺地預(yù)設(shè)一種前提，就是：群眾的思想觀念可以統(tǒng)一，應(yīng)該統(tǒng)一。動輒要求大家把思想統(tǒng)一到什么什么上來。這其實是一種不切實際的想法，是一種美麗的幻覺。歷史地看，任何社會中，思想的統(tǒng)一從來沒有出現(xiàn)過，也不可能出現(xiàn)。若論思想控制，“文革”期間可謂嚴(yán)密，所有媒體都是一個聲音，但是公眾的思想依然無法統(tǒng)一。也許，對于輿論的控制可以在一定程度上、一定范圍內(nèi)出現(xiàn)輿論一律的狀態(tài)，表面上是一呼百應(yīng)的現(xiàn)象。這種強制下的萬馬齊鳴，是另一種形式的萬馬齊喑。這顯然并不是思想的統(tǒng)一或者認(rèn)識的一致?，F(xiàn)實地看，在當(dāng)前的社會經(jīng)濟條件下，所謂思想統(tǒng)一更不可能做到。現(xiàn)在的中國社會，處于體制深刻變化、利益結(jié)構(gòu)錯綜復(fù)雜的轉(zhuǎn)折時期，利益多元，必然導(dǎo)致思想多元；即便利益不多元，思想認(rèn)識也不可能一致。這是基本的社會現(xiàn)實。

正視思想多元的現(xiàn)實，尊重思想多元的現(xiàn)實，并為這種思想多元探索創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，避免因為企圖打壓這種思想多元而制造更多的社會沖突，是政府的重要使命?！拔母铩逼陂g，已經(jīng)為打壓異己思維、控制言論思想付出了慘重的代價。殷鑒不遠(yuǎn)，今天仍要警惕。從根本上，政府工作的真正立足點，應(yīng)該是探索建立有效的體制機制，保障公眾的思想表達(dá)和利益追求，促進利益整合和思想繁榮。不論多么美好的理論，多么正確的思想，都無法實現(xiàn)公眾的思想統(tǒng)一。協(xié)調(diào)公眾紛紜多變的思想觀點、協(xié)調(diào)公眾復(fù)雜多變的利益追求，根本途徑不能依靠統(tǒng)一思想，而只能靠制度建設(shè)。

偏差之二：以為官員隊伍的問題是思想覺悟問題，過度強調(diào)“教育”的作用

在反腐敗問題上，各級領(lǐng)導(dǎo)都強調(diào)從源頭上抓起，強調(diào)從體制、機制建設(shè)上防治腐敗。但是，如果考察一些具體的工作部署，可以發(fā)現(xiàn)，還是更多地在品行改進、道德說教上下功夫。每每討論問題的根源，總是圍繞人生觀、價值觀上做文章，從堅定共產(chǎn)主義“信仰”上找出路，因為這種思路已經(jīng)成為定勢。上上下下、大大小小的學(xué)習(xí)活動、教育活動連綿不斷，此起彼伏。雖然聲勢可觀，有部署有檢查，有總結(jié)有評估，但是實際作用乏善可陳。有的地方總結(jié)得很好聽，說是“干部經(jīng)常受教育，群眾經(jīng)常得實惠”，實際上不是這么回事。教育培訓(xùn)活動，反復(fù)搞來搞去，講得沒有新意，聽得沒有興致，往往只是整出來一些新說法、新概念，玩弄辭藻而已。

改善政府治理，應(yīng)該說教化培訓(xùn)并非緊要問題。如果總結(jié)現(xiàn)代政府管理的國際經(jīng)驗，沒有哪個國家的政府高效、官員廉政是通過教育培訓(xùn)得以實現(xiàn)的。官員的思想道德教化，或者更寬泛地說官員本身的能力建設(shè)，可在一定程度上改善政府運行，但是，決定政府運行績效和官員表現(xiàn)的根本，當(dāng)是政府運行的體制機制?，F(xiàn)在的問題是，面對政府系統(tǒng)中的諸多問題，更多的措施還是開會動員、集中學(xué)習(xí)、培訓(xùn)輪訓(xùn)，翻來覆去講空洞的道理、宏大的目標(biāo)，講人生觀、價值觀、政績觀。試圖以教化代替制度創(chuàng)新，對于實現(xiàn)良好的政府治理只能是南其轅而北其轍。政府績效提升和影響改善，必須走出以思想教育代替體制改革的怪圈。

偏差之三：將群眾不信任政府的問題歸罪于媒體，不適當(dāng)?shù)貜娬{(diào)正面宣傳

時下，可以說政府信任度不高，官員形象不好，但是如何解釋和解決這個問題，分歧很大。有一些官員，把這些問題歸罪于媒體的負(fù)面報道，指責(zé)媒體敗壞了官員的形象，損害了政府的公信力，因此，要求媒體多表揚贊美官員和政府。這種想法是很是有問題的。從媒體傳播規(guī)律來說，用一句最通俗的話來說，即“壞消息就是好新聞”。因此，媒體天然地更關(guān)注官員的負(fù)面行為和政府中的不良表現(xiàn)，西方把媒體的這個特點稱為“扒糞”。從表面上，這種“扒糞”確實有傷官員形象。媒體對于政府來說，其關(guān)系可謂“如影隨形”。官員形象不好，根子在官員。官員如果想避免負(fù)面報道，最重要的是避免負(fù)面行為。一個健康的政府體制，不能依靠媒體的廉價贊美來維持信任，而應(yīng)該經(jīng)得起媒體、公眾的監(jiān)督，甚至挑剔。靠控制媒體來營造的政府良好形象是虛妄的。

公眾對政府的信任，大致可從兩個角度看，如果集中在官員本人作風(fēng)、能力方面，可以歸為社會信任；如果集中于政府規(guī)則制度方面，則屬于政治信任。一般來說，如果在基層解決不了的問題到高層上訪，基本上可以說群眾對于這個政府體系還是有信任的，或者說政治信任還沒有動搖。問題在于，如果上訪者到了最高層，問題依然得不到解決，甚至結(jié)果更糟糕，那可能就要引起對于整個政府制度的信任。政治信任一旦出現(xiàn)問題，就會在體制外尋找解決渠道，到那個時候問題就變得嚴(yán)重，可以說問題就被政治化了。因此，鞏固確立群眾的信任，需要在增強制度的信任上下功夫。不論是中國改革自身的經(jīng)驗，還是國際經(jīng)驗，都說明，監(jiān)督基層政府應(yīng)該主要依靠民眾。這就需要擴大基層民主，擴大有效有力的公共參與。通過新的制度安排，實現(xiàn)依靠民眾來約束問責(zé)基層官員，而不是依靠上級官員把權(quán)力收走，依靠上級官員來檢查考核。公眾參與監(jiān)督政府的過程中，媒體是最重要最有力的渠道。中國的改革，如果不能走到媒體和公眾充分監(jiān)督政府的境界，則斷無成功可言?，F(xiàn)在媒體對于政府官員的監(jiān)督批評，還很不夠，還應(yīng)該更加廣泛、更加深刻、更加自由。

偏差之四：將諸多問題都?xì)w罪于基層干部，不適當(dāng)?shù)刂肛?zé)基層干部

當(dāng)前基層治理中亂象較多，如果要探究原因，當(dāng)然有基層干部群體本身的問題。因此，高層對于基層官員有種種不滿，民眾對基層干部有諸多抱怨，實屬正常。但是，也要看到，問題出現(xiàn)在基層，并不說明造成問題的原因都在基層；問題出現(xiàn)在基層，并不說明解決問題的辦法都在基層。有關(guān)調(diào)查顯示，中國民眾更傾向于信任高層政府，而不信任基層政府，有俗語如“中央是親人，縣鄉(xiāng)是仇人”、“中央的經(jīng)很好，被下面的歪嘴和尚念壞了”，等等。這種現(xiàn)象與歐美恰恰相反，那里是民眾更信任基層政府。至于原因，西方學(xué)者的解釋是，因為基層政府距離民眾更近，民眾能看到、感受到基層政府在做事，所以信任高；而高層政府，民眾往往不知道他們?yōu)樽约鹤隽耸裁?，所以，對高層的信任就低。也就是說，在中國，基層官員得到的信任低并不是必然的，甚至本來可以得到高信任的。

民眾對基層政府的不滿，很大程度上是因為在官員面前很無奈，有種種不滿，但又無可奈何。民眾無法監(jiān)督政府官員，這是政府體制的基本問題。這個問題無法歸結(jié)為基層官員的個人品行或者能力，解決問題要高層承擔(dān)責(zé)任。用現(xiàn)在時髦的話說，是“頂層設(shè)計”問題。在現(xiàn)行體制下，作為基層政府的縣鄉(xiāng)政府責(zé)任大，權(quán)力小，能力弱。雖然在政權(quán)體系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)是五級政權(quán)中的一級，但嚴(yán)格地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從來沒有成為嚴(yán)格意義上的政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有執(zhí)法權(quán)，甚至沒有獨立財政，其服務(wù)能力下降、管理能力萎縮是很正常的事情?？h級政府的問題其實也很突出，承受的問責(zé)壓力很大，但是權(quán)力空間相當(dāng)狹小，若干重要管理部門被垂直管理，管理權(quán)力被上級分割，管理能力力不從心。問題出在制度安排上，上層負(fù)有更大責(zé)任，一味指責(zé)基層官員“不得力”、“不頂事”是不公允的。

偏差之五：過于相信“高壓式”問責(zé)，靠一票否決等手段來解決問題

現(xiàn)在，“問責(zé)”的說法很時興，但是問責(zé)被操作為不分青紅皂白的問罪和處分，到處揮舞一票否決的大棒。問責(zé)應(yīng)該是一個權(quán)力、責(zé)任、監(jiān)督評價等要素良性協(xié)同運作的工作過程，不是簡單地出了問題就處罰。問責(zé)需要建立在良好的治理體制基礎(chǔ)上，首先要建立權(quán)責(zé)合理、運行有效的權(quán)力配置體制。既要界定好上級政府與基層政府之間的權(quán)責(zé)，還要界定好民眾與政府之間的權(quán)責(zé)?，F(xiàn)在的問題是，這個權(quán)責(zé)體系嚴(yán)重扭曲和傾斜：在政府內(nèi)部，權(quán)力向上級政府過度集中，在政府與民眾之間，權(quán)力向政府過度集中。這種集中的結(jié)果，是上級無法真正監(jiān)督制約好基層政府，民眾也無法有效地監(jiān)督基層政府。沒有良好的治理體制，上級對基層只規(guī)定硬任務(wù)，只是強調(diào)出了問題就處罰，不僅于事無補，而且激化基層政府與上層領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。

現(xiàn)在的基層矛盾發(fā)生呈現(xiàn)多元化、多類型的特點，許多問題不在基層政府權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)。比如，一個退伍軍人因為在部隊受到處分而赴京上訪，一個農(nóng)民因為在城市治病引起上訪，一個農(nóng)民工在城市遭遇交通事故而上訪，等等，這些問題都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣（市）政府既不了解也無權(quán)處理的，但上級卻把這些上訪的處理責(zé)任都推諉給基層政府。這樣的上級問責(zé)顯然無法令基層信服。對基層來說，這實際上是上級領(lǐng)導(dǎo)的“野蠻問責(zé)”。當(dāng)然，在任何政府體系內(nèi)部，都既要有自上而下的問責(zé)，也要有自下而上的問責(zé)，但是，根本的問責(zé)方向應(yīng)當(dāng)是自下而上的，是民眾對于政府的問責(zé)?，F(xiàn)在的政府問責(zé)體系顯然有些本末倒置。

偏差之六：認(rèn)為中國農(nóng)民素質(zhì)低，不能實行基層自治

實行基層自治需要群眾具有多高的素質(zhì)，難以說清。現(xiàn)在很多基層干部依然強調(diào)農(nóng)民素質(zhì)低，不適合搞自治。兩百多年前美國就實行了基層自治，美國的民主政治制度就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基礎(chǔ)上建立起來的。我們今天的民眾素質(zhì)，總不能說還不如兩百多年前的美國。印度的經(jīng)驗也同樣說明問題。當(dāng)然可以解釋說國情不同，但是，需要承認(rèn)的是，無論國情怎樣不同，民眾需要更多的政治參與，政府需要更多地對民眾負(fù)責(zé)，這是歷史的大趨勢。中國農(nóng)民的權(quán)利意識和參與能力，近30年來，出現(xiàn)了令人驚訝的提升，用一些官員的話說：“現(xiàn)在的農(nóng)民太難領(lǐng)導(dǎo)了”、“太不聽話了”，這本身就是實行自治的良好基礎(chǔ)。

有官員說，村民自治搞了這么多年，農(nóng)村問題依然很多，說明自治不可行，有的甚至說村民自治搞亂了農(nóng)村。這個問題可以從兩個方面解釋：一方面，村民自治能解決的只是一部分問題，也就是說，不論村民自治搞得多么好，有一些問題不是村民自治本身可以解決的；另一方面，村民自治本來可以解決更多問題，但因為推進得不好，所以出現(xiàn)了很多問題。農(nóng)村中的許多問題，不是基層自治本身帶來的，而是沒有真正推進基層自治造成的?，F(xiàn)在，有兩個大問題沒有解決，嚴(yán)重制約基層自治的健康發(fā)展。一個是村級自治組織與黨組織的關(guān)系沒有理順，當(dāng)然在文件口號中是理順了，但是實際生活中并沒有理順；一個是自治組織與政府的關(guān)系問題沒有理順，哪些事務(wù)可以自治，哪些需要服從政府，法規(guī)制度界限都不清楚。這兩個問題不解決，村民自治的基本制度框架就難以確立。還需要說明的是，村民自治還不能等同于基層自治。如果歷史地看，或者從國際經(jīng)驗看，沒有什么基層自治是僅僅在村級層面就可以實現(xiàn)的，不能說有了村民自治就有了基層自治。那么，基層自治應(yīng)該適合建立在哪一級，這個問題需要在實踐中探索。中國的基層自治應(yīng)該更扎實、更有力、更快地向前推進，而不是裹足不前。推進基層自治的過程中肯定會出現(xiàn)一些問題，但是，如果不推進基層自治，肯定會出現(xiàn)更多、更大的問題。

客觀地說，改革以來，政府進步很快，政府工作的規(guī)范化、透明度、責(zé)任心都迅速提高，但是，民眾的權(quán)利意識提升更快，對于政府工作的要求提升更快。這正是當(dāng)前很多問題出現(xiàn)的基本原因。對于政府官員來說，沒有別的選擇，就是更加努力地提升自己、更新觀念、改進工作，以最大限度地適應(yīng)民眾的要求。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）

責(zé)編/徐艷紅 美編/李祥峰