羅明

公眾參與社會(huì)管理是我國(guó)政府當(dāng)前的一個(gè)新的重大議題，而國(guó)際社會(huì)已有這方面的成功模式和經(jīng)驗(yàn)。從巴西、美國(guó)和北歐公眾參與社會(huì)管理的模式中可以看出，一定程度的社會(huì)民主、政府信息的公開(kāi)透明和公民社會(huì)組織的存在與發(fā)展對(duì)公眾參與社會(huì)管理具有不可替代的作用。這些成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)政府推動(dòng)公眾參與，完善社會(huì)管理格局有著重要的啟示和借鑒意義。

一、關(guān)于我國(guó)公眾參與社會(huì)管理要求的提出及公眾參與的內(nèi)涵

2004年中共十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，提出了“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”的要求。

2006年中共十六屆六中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，必須創(chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。

2007年中共十七大重申，“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制?！?/p>

2011年2月19日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班上，中共中央總書(shū)記胡錦濤再次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的總目標(biāo)，牢牢把握最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問(wèn)題為突破口，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制、能力建設(shè)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定。

2011年7月1日胡錦濤總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的重要講話中又指出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，全面提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定。

顯而易見(jiàn)，以上幾則報(bào)告包含的內(nèi)容為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)管理體制創(chuàng)新指明了方向和路徑——即社會(huì)管理體制創(chuàng)新需要包括公眾在內(nèi)的所有單位和個(gè)人的通力參與協(xié)作。公眾參與社會(huì)管理是我國(guó)政府當(dāng)前面對(duì)的一個(gè)新的重大議題，如何正確理解公眾參與，又特別是借鑒公眾參與社會(huì)管理的國(guó)際社會(huì)成功經(jīng)驗(yàn)就顯得至關(guān)重要。

俞可平教授是比較早就涉足公眾參與研究的學(xué)者，他認(rèn)為，公民參與又稱(chēng)公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動(dòng)。從百度百科搜索可知，公眾參與泛指社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行動(dòng)。筆者認(rèn)為這類(lèi)概念表述性都過(guò)于寬泛，在本文中強(qiáng)調(diào)的“公眾參與”應(yīng)該是指社會(huì)公眾通過(guò)各種有效的方式親自參與到和自身利益密切相關(guān)的社會(huì)管理活動(dòng)中去。依靠公眾參與，是人民當(dāng)家作主的有效實(shí)現(xiàn)形式，是我們黨一切為了群眾、一切依靠群眾的群眾路線的生動(dòng)體現(xiàn)。充分依靠人民管理國(guó)家和社會(huì)，是我們國(guó)家性質(zhì)的必然要求。人民群眾中蘊(yùn)藏著無(wú)限的智慧和力量，依靠公眾參與是有效進(jìn)行社會(huì)管理的基礎(chǔ)，社會(huì)管理與公眾切身利益密切相關(guān)。只有公眾充分參與到社會(huì)管理的過(guò)程中來(lái)，社會(huì)管理才能取得實(shí)效。

二、公眾參與社會(huì)管理的幾種國(guó)際模式概述

(一)巴西公眾參與模式

20世紀(jì)80年代之后，巴西開(kāi)始擺脫軍事獨(dú)裁和政治混亂的局面，國(guó)民逐漸認(rèn)識(shí)到權(quán)利的重要性而要求政府民主化，社會(huì)發(fā)起了訴求民主化的運(yùn)動(dòng)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，尤其在2002年盧拉當(dāng)選為巴西總統(tǒng)后，巴西更是轉(zhuǎn)而實(shí)行以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展為核心的發(fā)展模式，社會(huì)的各種政治力量和各個(gè)階層的訴求和主張都能夠通過(guò)比較廣泛的途徑自由地表達(dá)。其中，最明顯的做法有兩點(diǎn)：一是公眾參與在巴西具有憲法的保證背景。巴西憲法第十四條規(guī)定了公民參與的權(quán)利，包括全民公決、公民創(chuàng)制等。根據(jù)巴西憲法，地方政府主要是通過(guò)四種方式來(lái)保障公眾參與，即公眾會(huì)議、公眾咨詢、市政委員會(huì)和參與式預(yù)算。這幾種方式給予了巴西公眾在公共事務(wù)中充分的參與權(quán)，加強(qiáng)了政府與公眾之間的契合。二是鼓勵(lì)媒體和公民社會(huì)批評(píng)、監(jiān)督政府。一方面巴西政府致力于通過(guò)政務(wù)公開(kāi)來(lái)建立起更為透明的政府；另一方面，又鼓勵(lì)公民社會(huì)的力量，特別是一些致力于社會(huì)管理的公民社會(huì)組織來(lái)積極地批評(píng)政府、監(jiān)督政府，保障了新聞媒體和社會(huì)公眾對(duì)公共權(quán)力充分的知情權(quán)、批評(píng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

總的來(lái)說(shuō)，巴西能夠進(jìn)行有效社會(huì)管理有賴于建立了一個(gè)公正、透明、廉潔的巴西政府，也離不開(kāi)良好的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。另外，通過(guò)發(fā)展基層自治和基層民主來(lái)提升公民的民主能力和公民意識(shí)，也是巴西實(shí)施更加有效的社會(huì)管理的重要保障。近年來(lái)，巴西政府積極創(chuàng)造條件鼓勵(lì)社會(huì)公眾的有序政治參與并取得了顯著的效果，既避免了國(guó)內(nèi)矛盾的積累激化，也為巴西贏得了良好的國(guó)際聲譽(yù)。

(二)美國(guó)的公眾參與模式

公眾的民主參與是美國(guó)地方政府最有特色的治理內(nèi)容之一。美國(guó)在公眾參與方面已形成了較為完善的制度，美國(guó)公眾也具有較為普遍的參與意識(shí)。美國(guó)的公眾參與受到個(gè)人主義價(jià)值觀的重要影響，顯得積極而主動(dòng)。在美國(guó)人的傳統(tǒng)觀點(diǎn)里，他們一直倡導(dǎo)以志愿服務(wù)為特征的社區(qū)組織和非政府組織等，由此，這些組織構(gòu)成了公眾參與的主要渠道。美國(guó)公眾參與主要表現(xiàn)為在政府治理過(guò)程中，公眾時(shí)刻都在參與、關(guān)注和監(jiān)督等。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和發(fā)展，美國(guó)出現(xiàn)了多樣化的公眾參與方式，主要表現(xiàn)在：首先，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題階段的參與。如在美國(guó)城市管理中，政府充分調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者參與發(fā)現(xiàn)城市的問(wèn)題。許多被列為市政府或市議會(huì)的議題，從形式上看是由政府官員或市議員決定的，實(shí)際上他們只是利益相關(guān)者的代言人。他們的問(wèn)題可能是聯(lián)邦政府的指示或建議，可能是某政府官員為了政績(jī)而提出的發(fā)展報(bào)告，或某議員為了選票采納的選民的要求，也可能是為某個(gè)利益集團(tuán)服務(wù)的媒體提出和渲染的問(wèn)題。-引其次，決策過(guò)程中有公眾的參與。一項(xiàng)政策的制定過(guò)程涉及到多方面的利益，因此需要各利益相關(guān)者共同參與決定。以城市規(guī)劃為例，在美國(guó)，城市規(guī)劃不是政府或設(shè)計(jì)師單獨(dú)的工作，而是經(jīng)由公眾各方的共同努力以實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的重要事業(yè)，公眾參與是政府決策的重要步驟，并貫穿在城市規(guī)劃的全過(guò)程中。一總的來(lái)說(shuō)，政府不是唯一的決策者，而是還要協(xié)同交通、環(huán)保、公共服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域的各種組織和團(tuán)體參與，最后還要通過(guò)公眾投票等方式來(lái)對(duì)決定進(jìn)行表決并提出異議。再次，政策實(shí)施階段也存在公眾參與。在這個(gè)階段政府或直接雇傭公眾代表到社區(qū)的官方機(jī)構(gòu)工作，又或者通過(guò)教育和培訓(xùn)等方式訓(xùn)練公眾，并設(shè)立咨詢中心或熱線來(lái)解答公眾問(wèn)題，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，從而使公眾對(duì)政策方案的實(shí)施采取更合作和支持的態(tài)度。同樣，政策的實(shí)施還離不開(kāi)公眾監(jiān)督，政府部門(mén)一般

在收到公眾的舉報(bào)或申訴后對(duì)各種違規(guī)或違法行為進(jìn)行調(diào)查和處理，并最終告知公眾，保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

概括起來(lái)，美國(guó)公眾參與社會(huì)管理具有以下兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是公眾參與具有法律支持和保障。特別是在城市規(guī)劃案例中，法律明文規(guī)定要有公眾的參與，并且公眾的意見(jiàn)能夠起到?jīng)Q定性的作用。二是公眾參與面廣，參與程度深。在美國(guó)，公眾參與表現(xiàn)為市民的普遍參與，他們參與政策決策和實(shí)施等各個(gè)階段的工作，并最終還對(duì)政府起著督促的作用。

(三)北歐國(guó)家公眾參與模式

與美國(guó)模式相比較，北歐各國(guó)公民參與的方式和形式等也大同小異。雍博瑞指出，政府能夠聽(tīng)到不同的聲音，這是社會(huì)穩(wěn)定的保證。瑞典政府鼓勵(lì)所有的市民參與社會(huì)發(fā)展，讓所有的市民有能力在政府管理中有發(fā)言權(quán)，保證稀缺的資源用在最重要的方面。瑞典有很多論壇可供市民參與，他們的要求與抱怨能夠通過(guò)這些論壇表達(dá)出來(lái)。阿斯尼斯指出，挪威的公民社會(huì)非常強(qiáng)大，必要時(shí)能夠立刻提出政策要求，保證政策根據(jù)社會(huì)公眾的需求來(lái)制定。維特博格也指出，公眾參與非常關(guān)鍵，公眾參與機(jī)制促進(jìn)社會(huì)健康和諧發(fā)展。北歐國(guó)家鼓勵(lì)所有的公民參與社會(huì)發(fā)展，所有的公民都有權(quán)力對(duì)政府管理發(fā)表意見(jiàn)，包括對(duì)各級(jí)政府提出建議和意見(jiàn)。

但是，由于北歐國(guó)家長(zhǎng)期受到“民主、自由、平等”價(jià)值觀的強(qiáng)烈影響，所以北歐公眾參與社會(huì)管理的模式也呈現(xiàn)出與美國(guó)模式非常不同的特點(diǎn)，其中比較重要的特征有：普遍性、社會(huì)公民權(quán)和平等主義等原則。最后，以瑞典為代表的北歐國(guó)家的改革便走上了一條與英美等國(guó)并不相同的道路，其改革的根本目的是為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量，形成公眾更加能夠參與的機(jī)制，并最終創(chuàng)造出了社會(huì)企業(yè)這樣的最能體現(xiàn)這種價(jià)值觀的新型組織。他們認(rèn)為公民除了作為國(guó)家提供的一系列公共服務(wù)的使用者之外，同時(shí)還對(duì)這種服務(wù)的提供方式和提供結(jié)果具有決定權(quán)。也正因?yàn)槿绱?，瑞典等?guó)出現(xiàn)了員工、志愿者等公眾合作的社會(huì)企業(yè)。這種企業(yè)的基本特點(diǎn)是大大增強(qiáng)了公民的參與權(quán)，使得公民不但成為公共服務(wù)的用戶，同時(shí)也成為共同生產(chǎn)者。

三、公眾參與社會(huì)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

總結(jié)以上幾種國(guó)外模式，雖然各自有所不同，但對(duì)于我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，推動(dòng)公眾參與來(lái)說(shuō)，都有一些共同的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)與借鑒。

(一)一定程度的社會(huì)民主是公眾參與社會(huì)管理的前提要件

從以上幾種模式不難看出，各國(guó)公眾之所以能夠順利參與到他們的社會(huì)管理中去，社會(huì)民主是其中不可缺少的前提，也是最重要的條件。如果沒(méi)有一定程度上的社會(huì)民主，也就根本談不上公眾的參與。

在我國(guó)，不斷完善的社會(huì)主義民主制度為公眾參與社會(huì)管理提供了前提。在目前的階段中，我國(guó)公眾參與的基本上只是基層事務(wù)，因此發(fā)展基層民主對(duì)于公眾參與而言就顯得尤其重要。但在我國(guó)民主化進(jìn)程中，基層民主建設(shè)還存在很多問(wèn)題，政府必須大力加強(qiáng)和完善基層民主，進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主的范圍。首先，要完善基層民主制度。制度建設(shè)是帶有根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的問(wèn)題，是做好各項(xiàng)工作的根本保證，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全體公眾的共同參與協(xié)商，不斷地探索新思路。要進(jìn)一步完善選舉制度，健全議政制度，強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制。其次，嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》等規(guī)定，保證農(nóng)村基層群眾和城市社區(qū)居民依法直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事務(wù)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)。

(二)政府的信息公開(kāi)和透明是公眾參與的基礎(chǔ)

在上述幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，政府的信息公開(kāi)度和透明度相對(duì)都比較高，公眾能夠參與社會(huì)管理的整個(gè)流程，對(duì)政府信息享有高度的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因而保障了他們的參與權(quán)。如果政府壟斷了這些本質(zhì)上是“公共財(cái)產(chǎn)”的信息，就必然加劇政府與社會(huì)公眾之間的“信息不對(duì)稱(chēng)”，使公眾失去有效參與的能力。在這個(gè)意義上，完全可以說(shuō)，知情權(quán)是公眾參與權(quán)的前提。缺少充分透明的信息，公眾參與只能是“瞎”參與，他們所提的意見(jiàn)也就沒(méi)有意義。

基于此，我國(guó)在推進(jìn)公眾參與社會(huì)管理的過(guò)程中也要確保各級(jí)政府相關(guān)信息的公開(kāi)和透明，并不斷擴(kuò)大和豐富信息公開(kāi)的內(nèi)容。首先，政府要切實(shí)樹(shù)立信息公開(kāi)工作的責(zé)任意識(shí)。國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)信息公開(kāi)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)有了比較全面細(xì)致的制度規(guī)范，必須高度負(fù)責(zé)的做好信息公開(kāi)，不能發(fā)生疏漏和偏差。否則，各級(jí)政府的信息公開(kāi)管理部門(mén)和受到影響的社會(huì)公眾可以依據(jù)相關(guān)法規(guī)追究信息公開(kāi)工作部門(mén)及人員的責(zé)任。其次，要進(jìn)一步落實(shí)政府信息公開(kāi)條例。凡是涉及公眾切身利益的、重大公共事件等需要公眾知曉的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)以一定方式予以全面、真實(shí)、及時(shí)的向公眾公開(kāi)，保障公眾的知情權(quán)，接受公眾的監(jiān)督。

(三)公民社會(huì)組織是公眾參與社會(huì)管理的載體

從上述幾個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，公眾參與幾乎都是通過(guò)一定的組織形式實(shí)現(xiàn)的，公民社會(huì)組織的存在構(gòu)成了國(guó)外公眾參與社會(huì)管理的基本載體，它是聯(lián)結(jié)公眾和政府的橋梁和紐帶。這里所說(shuō)的公民社會(huì)組織(civil soci-ety organizations，簡(jiǎn)稱(chēng)CSOS)有以下四個(gè)顯著的特點(diǎn)。其一是非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國(guó)家的立場(chǎng)；其二是非盈利性，即它們不把獲取利潤(rùn)當(dāng)作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務(wù)當(dāng)作其主要目標(biāo);其三是相對(duì)獨(dú)立性，即它們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，無(wú)論在政治上、管理上，還是在財(cái)政上，它們都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；其四是自愿性，參加公民社會(huì)組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而完全是自愿的，因此這些組織也叫公民的志愿性組織。公民社會(huì)組織可以發(fā)揮第三部門(mén)作為政府智囊的作用，集中民情、民意、民智，把分散的個(gè)人意見(jiàn)和利益訴求以集中的、制度化的、理性的、合法有序的方式向政府反饋，為政府決策提供咨詢和參謀，提高政府決策和管理的公開(kāi)性、民主性和科學(xué)性，使政府的決策和管理更加規(guī)范、透明，符合民意和反映實(shí)際。

與西方國(guó)家漫長(zhǎng)的公民社會(huì)組織發(fā)展相比，雖然目前我國(guó)各種公民社會(huì)組織已經(jīng)興起，但由于發(fā)展時(shí)間較短，存在的問(wèn)題也就比較突出，因此還有待進(jìn)一步發(fā)育和完善。

第一，進(jìn)一步完善和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。公民社會(huì)組織雖然是獨(dú)立于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外，但并不能否認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公民社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生了公民社會(huì)組織，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物?？v觀我國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處在起步階段，還遠(yuǎn)未成熟和完善，市場(chǎng)體系不完善，市場(chǎng)機(jī)制不健全，這些都給我國(guó)公民社會(huì)組織的建立和發(fā)展帶來(lái)了阻礙。

第二，進(jìn)一步改革政府治理模式，建構(gòu)“強(qiáng)政府，大社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)?！皬?qiáng)政府”是指我國(guó)黨和政府在全社會(huì)中處于領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的中心位置；政府對(duì)社會(huì)必須進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)和干預(yù)，但政府對(duì)社會(huì)的管理并不是代替社會(huì)，而是對(duì)社會(huì)自身無(wú)力解決的利益矛盾和沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)?！按笊鐣?huì)”是指政府的權(quán)力來(lái)源于人民，公民社會(huì)對(duì)政府有監(jiān)督制約作用，公民參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，形成一種以政府為主導(dǎo)、以社會(huì)組織為中介、以社區(qū)為基礎(chǔ)、公眾廣泛參與的互動(dòng)過(guò)程。處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)極不完善，公民社會(huì)組織發(fā)育程度低，因而并不能完全的脫離政府的主導(dǎo)。一方面，政府有必要向其提供一定的經(jīng)費(fèi)、人員和政策等支持，使其建立之初能夠正常、有效、順利的運(yùn)作；另一方面，政府可以通過(guò)招標(biāo)、委托等方式與公民社會(huì)組織共享或讓步一些社會(huì)管理職能，建立起兩者間的合作伙伴關(guān)系。再者，促進(jìn)公民社會(huì)組織“管辦分離”，政府要著力做好宏觀引導(dǎo)，減少過(guò)多的行政干預(yù)等，激發(fā)其發(fā)展活力。

第三，進(jìn)一步培育公眾參與意識(shí)，規(guī)范公民社會(huì)組織。大力開(kāi)展各種形式的教育活動(dòng)，塑造積極的公民精神，培育和提高公眾參與社會(huì)管理的意識(shí)。只有讓公眾充分感受到自身參與社會(huì)事務(wù)管理帶來(lái)的實(shí)惠，才能激發(fā)他們參與的熱情和積極性。在充分調(diào)動(dòng)公眾參與社會(huì)管理的同時(shí)，不斷提高公眾自身的素質(zhì)和參與能力，還要加強(qiáng)對(duì)公民社會(huì)組織的規(guī)范，特別是加強(qiáng)對(duì)有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會(huì)組織的限制，使公眾參與能夠合法有序的進(jìn)行。