沈秀峰 ，王小麗，金曉斌，施海霞

（1.江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院 規(guī)劃室，江蘇 南京 210024；2.南京大學(xué) 地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210093）

1 概況

高速鐵路建設(shè)不可避免地使大量土地資源占用和利用方式發(fā)生改變，在高速鐵路建設(shè)期間，需要占用耕地甚至基本農(nóng)田作為臨時(shí)用地，而江蘇省蘇南地區(qū)土地肥沃，地勢(shì)平坦，水網(wǎng)交錯(cuò)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，控制和減少高速鐵路建設(shè)對(duì)耕地占用和土地利用的影響，已經(jīng)成為行政管理、項(xiàng)目建設(shè)部門必須面對(duì)和解決的問題。

我國現(xiàn)行法律制度確定的土地復(fù)墾工作的基本原則是“誰損毀、誰復(fù)墾”，土地復(fù)墾的目標(biāo)是“因地制宜、綜合利用”，土地復(fù)墾的要求是“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建”。這些政策規(guī)定強(qiáng)化了在優(yōu)先復(fù)墾為農(nóng)用地的前提下，對(duì)部分難以復(fù)墾的土地可以依法復(fù)墾為建設(shè)用地。但是，由于臨時(shí)用地情況較為復(fù)雜，加之用地性質(zhì)和使用情況的不同，各地又缺乏有針對(duì)性的操作辦法和實(shí)施細(xì)則，為實(shí)際管理工作帶來一定的困難。從高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地的特點(diǎn)來看，其線性工程特性和施工半徑限制決定了土地利用方式改變的不可避免性、占用耕地的無奈性和土壤理化性質(zhì)的破壞性，而現(xiàn)行操作程序強(qiáng)調(diào)原貌復(fù)墾，導(dǎo)致其復(fù)墾技術(shù)難度大、經(jīng)濟(jì)代價(jià)高、復(fù)墾效果不好，有可能會(huì)引發(fā)社會(huì)問題。因此，以江蘇省高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地為例，研究高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地復(fù)墾在現(xiàn)行法律制度下的適用性操作。

2 臨時(shí)用地復(fù)墾現(xiàn)行政策解讀

目前，國家對(duì)建設(shè)工程臨時(shí)用地制定了統(tǒng)一的管理規(guī)定和復(fù)墾要求。在現(xiàn)有國家政策框架下，各地依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》和國土資源部門下發(fā)的相關(guān)文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)毓ぷ鲗?shí)際，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。我國建設(shè)工程臨時(shí)用地復(fù)墾依據(jù)的法律、法規(guī)主要有《中華人民共和國土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》等，有關(guān)規(guī)定及解讀如下。

2.1 《土地復(fù)墾條例》

（1）相關(guān)規(guī)定。確立“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則。土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、綜合治理、經(jīng)濟(jì)可行、合理利用的原則。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。編制土地復(fù)墾方案、實(shí)施土地復(fù)墾工程、進(jìn)行土地復(fù)墾驗(yàn)收等活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守土地復(fù)墾國家標(biāo)準(zhǔn)；沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)遵守土地復(fù)墾行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。制定土地復(fù)墾國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地?fù)p毀的類型、程度、自然地理?xiàng)l件和復(fù)墾的可行性等因素，分類確定不同類型損毀土地的復(fù)墾方式、目標(biāo)和要求等。

（2）解讀。明確臨時(shí)用地復(fù)墾責(zé)任、原則、標(biāo)準(zhǔn)，以及復(fù)墾方式、目標(biāo)和要求。

2.2 《中華人民共和國土地管理法》

（1）相關(guān)規(guī)定。臨時(shí)用地由縣以上土地行政主管部門批準(zhǔn) (城市規(guī)劃區(qū)應(yīng)經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意)。土地使用者根據(jù)土地權(quán)屬與有關(guān)土地行政主管部門或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽定臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)；臨時(shí)用地不得修建永久性建筑物，使用期限一般不超過2年。因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾，沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

（2）解讀。臨時(shí)用地在依法報(bào)批的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)使用用途的監(jiān)管，臨時(shí)占用期限要結(jié)合工程項(xiàng)目來確定，不宜過長，且優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

2.3 《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》

（1）相關(guān)規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘察需要臨時(shí)占用耕地的，土地使用者應(yīng)該自臨時(shí)用地期滿之日起，一年內(nèi)恢復(fù)種植條件。

（2）解讀。臨時(shí)占用耕地要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)恢復(fù)生產(chǎn)能力，強(qiáng)調(diào)原貌恢復(fù)。

2.4 《基本農(nóng)田保護(hù)條例》

（1）相關(guān)規(guī)定。占用基本農(nóng)田的單位應(yīng)當(dāng)按照縣級(jí)以上地方人民政府的要求，將所占用基本農(nóng)田耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地的土壤改良。

（2）解讀。臨時(shí)占用基本農(nóng)田，其應(yīng)當(dāng)進(jìn)行耕作層表土剝離，用作復(fù)墾的表土土源，提高復(fù)墾質(zhì)量。

2.5 《關(guān)于進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)工作的意見》

（1）相關(guān)規(guī)定。不得批準(zhǔn)對(duì)基本農(nóng)田耕作層造成永久性破壞的工程臨時(shí)用地。

（2）解讀。臨時(shí)占用基本農(nóng)田必須要求復(fù)耕，不得對(duì)其造成永久性破壞。

2.6 《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》

（1）相關(guān)規(guī)定。縣級(jí)以上國土資源管理部門要對(duì)破壞的土地進(jìn)行調(diào)查和適宜性評(píng)價(jià)，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建。被破壞的土地優(yōu)先復(fù)墾為農(nóng)用地，確實(shí)不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以依法復(fù)墾為建設(shè)用地。

（2）解讀。臨時(shí)占地結(jié)束后，進(jìn)行科學(xué)的適宜性評(píng)價(jià)，因地制宜，綜合利用，合理確定土地復(fù)墾方向。

2.7 《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問題的通知》

（1）相關(guān)規(guī)定。凡已經(jīng)或可能因挖損、塌陷、壓占、污染等原因?qū)ν恋卦斐善茐牡纳a(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，土地復(fù)墾義務(wù)人均需編制土地復(fù)墾方案，上報(bào)國土部門評(píng)審。土地復(fù)墾方案內(nèi)容審查主要包括項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀、破壞土地現(xiàn)狀與預(yù)測(cè)、土地復(fù)墾可行性分析、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和措施、土地復(fù)墾的目標(biāo)和任務(wù)、土地復(fù)墾工程和投資估 (概) 算、土地復(fù)墾工作計(jì)劃與進(jìn)度安排等。各級(jí)國土資源管理部門對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方案進(jìn)行審核，對(duì)不符合要求的不予報(bào)批建設(shè)用地、不發(fā)放采礦權(quán)許可證或不予通過年檢。

（2）解讀。編制臨時(shí)用地復(fù)墾方案，按照方案統(tǒng)一要求，嚴(yán)格實(shí)施破壞土地的復(fù)墾工作。

3 江蘇省臨時(shí)用地管理原則及高速鐵路臨時(shí)用地特點(diǎn)

3.1 江蘇省臨時(shí)用地管理的主要原則

江蘇省根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)和相關(guān)政策，臨時(shí)用地管理主要遵循以下原則。

（1）臨時(shí)用地不應(yīng)改變土地的性質(zhì)和權(quán)屬，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，做好經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和使用土地后的復(fù)墾工作。

（2）臨時(shí)用地使用期限一般不超過2年，國家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目工期較長的可適當(dāng)延長。

（3）批準(zhǔn)的臨時(shí)用地不得擅自改變其位置、界限、面積和用途，不得建設(shè)地上、地下永久建筑物或構(gòu)筑物。

（4）臨時(shí)用地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制占用耕地、林地等農(nóng)用地，縣級(jí)以上國土資源管理部門要對(duì)破壞的土地進(jìn)行調(diào)查和適宜性評(píng)價(jià)，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建。被損毀的土地優(yōu)先復(fù)墾為農(nóng)用地，確實(shí)不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以依法復(fù)墾為建設(shè)用地。

（5）臨時(shí)用地使用期滿仍需使用土地的，必須辦理申請(qǐng)延用手續(xù)；使用期滿拒不交還的，應(yīng)處以罰款。

3.2 江蘇省高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地占用特點(diǎn)

從高速鐵路建設(shè)工程對(duì)土地使用的時(shí)限進(jìn)行劃分，可分為永久用地和臨時(shí)用地兩大類。永久用地包括鐵路正線、側(cè)線、連接線、存車線、站場(chǎng)及其他配套設(shè)施用地。而臨時(shí)用地則是高速鐵路建設(shè)過程中短期使用的施工輔助設(shè)施用地，主要為取棄土(渣) 場(chǎng)，施工作業(yè)場(chǎng)，施工器材堆放及施工機(jī)具停放場(chǎng)，大型混凝土攪拌站，大型預(yù)制構(gòu)件制作、存放和運(yùn)輸場(chǎng)地，施工便道，過渡工程用地，施工導(dǎo)(排) 水管道用地，施工臨時(shí)用房場(chǎng)地等[1]。

高速鐵路線路一般采用整體道床，橋隧比重較高 (滬寧城際為 75%，寧杭城際為 67%，京滬高速鐵路達(dá)到 80% 以上)，因此高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地不僅數(shù)量大且類型較多，除了有公路、水利和一般鐵路建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地種類外 (如棄土 (渣)場(chǎng)、取土場(chǎng)、拌和站、施工便道)，還有數(shù)量較多的臨時(shí)用地作為軌道板場(chǎng)和預(yù)制梁場(chǎng)使用。江蘇省部分高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地統(tǒng)計(jì)如表1所示[2]。

根據(jù)高速鐵路建設(shè)的特性，高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地具有以下特點(diǎn)[2]：沿線零散分布；用地單位分散，總量較大；臨時(shí)用地載荷大，地表硬質(zhì)化強(qiáng)度較高；土壤污染相對(duì)較?。粚?duì)相鄰?fù)恋赜绊戄^大。

4 高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地復(fù)墾管理面臨的問題

目前對(duì)臨時(shí)用地管理研究主要圍繞政策存在問題進(jìn)行分析[3-4]，而沒有具體的臨時(shí)用地復(fù)墾管理操作辦法和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致現(xiàn)行臨時(shí)用地管理缺乏針對(duì)性和可操作性。以高速鐵路建設(shè)為例，其線性工程的特點(diǎn)，在其一定施工半徑的限制下，臨時(shí)用地占用耕地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象難以避免。同時(shí)，部分臨時(shí)用地表層硬質(zhì)化程度高，局部區(qū)域的樁基深密，土地理化性質(zhì)完全破壞，復(fù)耕難度極大，強(qiáng)行復(fù)墾后生產(chǎn)能力低下，恢復(fù)周期長且成本高。目前，高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地復(fù)墾管理面臨的問題主要表現(xiàn)在以下方面。

表1 江蘇省部分高速鐵路臨時(shí)用地?cái)?shù)量統(tǒng)計(jì)

（1）選址的隨意性。高速鐵路永久用地的選址都經(jīng)過周密考慮和慎重比選，有完整的設(shè)計(jì)方案和定位方式。臨時(shí)用地選址則較為草率，施工單位多從取得成本和使用便利程度考慮臨時(shí)用地選址，往往忽視其現(xiàn)狀利用方式和規(guī)劃用途；在規(guī)劃設(shè)計(jì)中缺乏準(zhǔn)確的測(cè)量，多憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策。

（2）占用面積的隨意性。2009年頒布的《新建鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》規(guī)定了新建鐵路永久用地的指標(biāo)，對(duì)臨時(shí)用地僅原則性地提出“鐵路建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格控制臨時(shí)用地的數(shù)量，并根據(jù)工程進(jìn)度統(tǒng)籌安排，盡可能將臨時(shí)用地設(shè)置在鐵路用地范圍內(nèi)或利用荒坡、廢棄地，原則上不占用耕地，不得占用基本農(nóng)田”[1]。但未對(duì)臨時(shí)用地?cái)?shù)量予以明確設(shè)定，導(dǎo)致臨時(shí)用地面積存在較大的隨意性。

（3）復(fù)墾措施的隨意性。自2007年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出要“加大土地復(fù)墾、整理力度”以來，由于高速鐵路建設(shè)快速發(fā)展，缺乏統(tǒng)一的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，缺少復(fù)墾經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致復(fù)墾方案較為盲目，復(fù)墾措施的選擇針對(duì)性不強(qiáng)，加之監(jiān)管制度缺位，使復(fù)墾工作開展隨意，復(fù)墾效果難以保證。

5 建議

解決當(dāng)前高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地復(fù)墾管理中的隨意性問題，需要在高速鐵路建設(shè)工程永久用地選定的基礎(chǔ)上，綜合考慮地塊自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、土地利用現(xiàn)狀、后續(xù)利用方式等因素，加強(qiáng)臨時(shí)用地選址決策、臨時(shí)用地指標(biāo)控制和多方案比選優(yōu)化等管理措施來完善現(xiàn)行政策制度。特別需要在以下方面加強(qiáng)高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地選址的科學(xué)決策管理。

（1）應(yīng)與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍相結(jié)合，避免或減少占用耕地。高速鐵路建設(shè)工程臨時(shí)用地首先考慮沿線的未利用土地，并與當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍相結(jié)合，在臨時(shí)用地到期后供其他建設(shè)工程利用，既可減少復(fù)墾投入，也可節(jié)省新增建設(shè)用地場(chǎng)地平整和表層硬質(zhì)化所需的資金與時(shí)間成本。

（2）應(yīng)將臨時(shí)用地與高速鐵路站場(chǎng)建設(shè)工程及施工組織相結(jié)合，減少站外選址。高速鐵路的線路主體工程建設(shè)一般早于站場(chǎng)建設(shè)，在臨時(shí)用地選址時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分利用規(guī)劃的站場(chǎng)用地，減少站外選址，在線路主體工程基本完成，臨時(shí)用地設(shè)施移除后，再進(jìn)行站場(chǎng)建設(shè)。

（3）應(yīng)加強(qiáng)臨時(shí)用地的重復(fù)利用，與永久用地同時(shí)進(jìn)行建設(shè)用地報(bào)批。對(duì)于占用耕地又難以復(fù)墾 (或難以恢復(fù)其自然生產(chǎn)能力) 的臨時(shí)用地，可以與永久用地同步進(jìn)行建設(shè)用地報(bào)批，并按法定程序?qū)ο鄳?yīng)的土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，將此部分臨時(shí)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，作為后期高速鐵路日常維護(hù)所需的附屬用地，也可供站場(chǎng)改造、線路擴(kuò)能等使用，或者為其他單獨(dú)選址的非鐵路建設(shè)工程及工礦倉儲(chǔ)所利用。

[1] 鐵道部. 新建鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)[M]. 北京：中國計(jì)劃出版社，2009.

[2] 江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院，南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇省鐵路征地拆遷辦公室，等. 高速鐵路建設(shè)土地破壞控制與復(fù)墾利用研究[R]. 南京：江蘇省工地勘察規(guī)劃院，2009.

[3] 羅永安. 管住高速公路臨時(shí)用地[J]. 中國土地，2008 (8)：30-31.

[4] 余長茂. 謹(jǐn)防臨時(shí)用地不“臨時(shí)”[J]. 中國土地，2006(8)：43.