杜譞 李宏濤 溫源遠(yuǎn) 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心 周曉萃 重慶市規(guī)劃 研究中心

1 美國(guó)可持續(xù)力管理體系

1.1 總體目標(biāo)

美國(guó)聯(lián)邦政府是美國(guó)經(jīng)濟(jì)中最大的能源消費(fèi)體，擁有近50萬(wàn)座建筑設(shè)施，超過60萬(wàn)輛汽車，雇傭了180多萬(wàn)工作人員，每年購(gòu)買的商品和服務(wù)價(jià)值超過5000億美元。在此背景下，奧巴馬要求聯(lián)邦政府的56個(gè)行政機(jī)構(gòu)制定《可持續(xù)力績(jī)效戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），在環(huán)境、能源、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域做出示范，使可持續(xù)力建設(shè)在政府機(jī)構(gòu)中得到落實(shí)，保護(hù)納稅人利益并保障環(huán)境健康，促進(jìn)國(guó)家的繁榮和能源安全，最終實(shí)現(xiàn)“清潔能源經(jīng)濟(jì)”。

1.2 主要任務(wù)

《規(guī)劃》將可持續(xù)力建設(shè)作為聯(lián)邦政府的優(yōu)先事項(xiàng)，在9個(gè)領(lǐng)域設(shè)置可持續(xù)力績(jī)效評(píng)估目標(biāo)，包括：削減設(shè)施能源強(qiáng)度；增加可再生能源利用；節(jié)約水資源；管理溫室氣體；改進(jìn)計(jì)量和測(cè)量方法；建設(shè)新設(shè)施和重大整修；采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品；減少石油/增加替代燃料；防治污染和減量廢物。主要包括以下8項(xiàng)任務(wù)：

（1）減排溫室氣體策略。大力削減政府機(jī)構(gòu)建筑物中的能耗強(qiáng)度，增加可再生能源的使用，在機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)配置中實(shí)施可再生能源發(fā)電項(xiàng)目；減少化石燃料的使用，盡量使用低溫室氣體排放的車輛（包括替代燃料車）；優(yōu)化機(jī)構(gòu)車隊(duì)的車輛配置，力求到2020年，每年車輛的石油使用率下降2%（以2005為基準(zhǔn)）；與供應(yīng)商和承包商簽署“綠色合同”，合作減少溫室氣體排放；在采購(gòu)，運(yùn)輸，旅游和會(huì)議方面采取低碳戰(zhàn)略；制定和推行其他創(chuàng)新政策和做法來減少碳排放。

（2）改善水資源利用效率和管理。實(shí)施和推廣中水回用戰(zhàn)略，雨水引流項(xiàng)目；減少飲用水的消耗，力爭(zhēng)以2007年為基準(zhǔn)，飲用水消耗量每年減少2%，或者到2020年，總共減少26%；以2010年為基準(zhǔn)，工業(yè)、景觀、農(nóng)業(yè)用水每年減少2%，或者到2020年，總共減少20%。

（3）推進(jìn)污染預(yù)防和廢物減量。通過源頭控制削減廢物和污染的產(chǎn)生，到2015年，固體廢物的轉(zhuǎn)移率、建筑及拆卸廢物轉(zhuǎn)移率達(dá)到50%或更高的削減率；減少紙張使用，并使再生紙的使用率達(dá)到30%；減少有毒有害物質(zhì)和化學(xué)品的采購(gòu)、使用，并確保其安全處置；增加廢物制成的有機(jī)堆肥材料；實(shí)施病蟲害綜合防治管理等景觀管理措施；增加使用替代化學(xué)品和工藝；依據(jù)《應(yīng)急規(guī)劃和知情權(quán)法案》進(jìn)行報(bào)告。

（4）改進(jìn)區(qū)域和地方綜合規(guī)劃。參與區(qū)域交通規(guī)劃，掌握現(xiàn)有社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的情況；結(jié)合聯(lián)邦政策，增加地方規(guī)劃的能源選擇有效性；確保新設(shè)施和租賃規(guī)劃公共交通導(dǎo)向，尤其是現(xiàn)有的或計(jì)劃中的鎮(zhèn)中心；對(duì)于擬建和擴(kuò)建設(shè)施，識(shí)別和分析其能源使用和替代性產(chǎn)品的環(huán)境影響；與區(qū)域規(guī)劃相協(xié)調(diào)，包括各層級(jí)的生態(tài)系統(tǒng)，流域和各級(jí)的環(huán)境管理方案。

（5）推動(dòng)聯(lián)邦建筑節(jié)能。確保所有在2020年或之后開始規(guī)劃的新建筑物，按照到2030年實(shí)現(xiàn)“零凈能耗”的目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)；確保所有新的機(jī)構(gòu)建設(shè)和改造符合指導(dǎo)原則；確保聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的建筑存貨（現(xiàn)有的和租用）2015達(dá)標(biāo)率為15%，逐漸實(shí)現(xiàn)100%的達(dá)標(biāo)率；鼓勵(lì)采用高性價(jià)比、具有創(chuàng)新性的策略（如冷屋頂和綠屋頂）以減少能源、水和材料的消耗；合理整合和處置閑置物業(yè)資產(chǎn)；翻新和改造具有歷史價(jià)值的聯(lián)邦物業(yè)。

（6）推進(jìn)可持續(xù)性采購(gòu)。確保95%的采購(gòu)合同能夠滿足高效節(jié)能、節(jié)水、環(huán)境友好、非臭氧消耗的要求，傾向采購(gòu)生物質(zhì)材料、可回收利用和無毒或低毒性的替代品。

（7）推進(jìn)電子管理。確保優(yōu)先采購(gòu)獲得“電子產(chǎn)品影響評(píng)價(jià)工具”認(rèn)證的電子產(chǎn)品；購(gòu)買“能源之星”和“聯(lián)邦政府能源管理計(jì)劃”指定的設(shè)備；建立和落實(shí)電源管理、雙面打印，以及其他節(jié)能或環(huán)保優(yōu)先措施；實(shí)施電子產(chǎn)品環(huán)境無害化處置；針對(duì)服務(wù)器數(shù)據(jù)中心的能源效率管理實(shí)施最佳做法。

（8）實(shí)施環(huán)境可持續(xù)管理。繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)有的環(huán)境管理體系，保證其良好的組織與運(yùn)行；確保已有的管理系統(tǒng)得到適當(dāng)?shù)膶?shí)施與維護(hù)，推動(dòng)可持續(xù)力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.3 保障措施

1.3.1 完善法律法規(guī)體系

為了保障“清潔能源經(jīng)濟(jì)”的實(shí)現(xiàn)，美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)通過一系列法案和行政命令制定了《規(guī)劃》中主要任務(wù)的管理目標(biāo)和要求。1978年，美國(guó)頒布了《國(guó)家節(jié)約能源政策法案》，奠定了現(xiàn)行聯(lián)邦政府內(nèi)部可持續(xù)力各項(xiàng)管理目標(biāo)和要求的基礎(chǔ)。隨后，2005年頒布的《能源政策法案》確定了一系列能源相關(guān)的聯(lián)邦政府設(shè)施和車隊(duì)的管理目標(biāo)，同時(shí)也修訂了《國(guó)家節(jié)約能源政策法案》的部分章節(jié)。2007年，布什政府發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)聯(lián)邦環(huán)境、能源和交通管理的13423號(hào)行政命令，隨后又頒布了能源獨(dú)立性與安全性法案，設(shè)置了更具有挑戰(zhàn)性的可持續(xù)力目標(biāo)。2009年10月，奧巴馬政府頒布了關(guān)于環(huán)境、能源和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)力的13514號(hào)行政命令。這項(xiàng)行政命令以經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為契機(jī)，倡導(dǎo)建立“清潔能源經(jīng)濟(jì)”，將管理溫室氣體、采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品以及防治污染和減量廢物等工作加入到可持續(xù)力績(jī)效考核的主要任務(wù)里，以此體現(xiàn)聯(lián)邦政府在減少排放，節(jié)約資金方面的承諾。

1.3.2 健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制

這一系列規(guī)劃的編制和執(zhí)行單位包括美國(guó)15個(gè)部級(jí)行政機(jī)構(gòu)和41個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，不僅涉及到政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)，還會(huì)影響到為這些部門提供可持續(xù)力相關(guān)服務(wù)的企業(yè)和個(gè)人。在《規(guī)劃》出臺(tái)過程中，美國(guó)政府通過設(shè)置獨(dú)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專門官員來均衡各方力量，以保證可持續(xù)力戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

奧巴馬通過頒布13514號(hào)行政命令授權(quán)專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)行官辦公室確定《規(guī)劃》的實(shí)施策略并監(jiān)督主管部門執(zhí)行情況，協(xié)調(diào)環(huán)保署與其它部門之間的環(huán)境事務(wù)和沖突。同時(shí)，明確指定由環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)和管理與預(yù)算辦公室承擔(dān)《規(guī)劃》跨部門指導(dǎo)委員會(huì)的職能。前者負(fù)責(zé)可持續(xù)力目標(biāo)的制定、監(jiān)督與評(píng)估，后者負(fù)責(zé)預(yù)算、績(jī)效及撥款事宜。此外，聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)行官辦公室根據(jù)《規(guī)劃》的重點(diǎn)領(lǐng)域確定了包括環(huán)保署在內(nèi)的四個(gè)業(yè)務(wù)主導(dǎo)部門來擬定相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則和減排策略，并要求各個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)指派可持續(xù)力高級(jí)官員專門負(fù)責(zé)《規(guī)劃》的編制與實(shí)施。

1.3.3 采取績(jī)效評(píng)估方法

《規(guī)劃》規(guī)定的評(píng)估機(jī)制包括對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的可行性、優(yōu)先性評(píng)估和對(duì)已完成任務(wù)的績(jī)效評(píng)估。其中對(duì)于具體項(xiàng)目方案的可行性評(píng)估，將從其投資回報(bào)率、生命周期成本和環(huán)境、社會(huì)以及民生收益方面考慮?？?jī)效評(píng)估要求數(shù)據(jù)的可得性、真實(shí)性與代表性，方法多采用指標(biāo)考核和生命周期管理。

首先，《規(guī)劃》要求準(zhǔn)確衡量政府各機(jī)構(gòu)碳足跡大小，明確在機(jī)構(gòu)控制下的各資產(chǎn)設(shè)備的排放清單；其次，各機(jī)構(gòu)對(duì)其資源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、測(cè)量和管理，然后設(shè)定目標(biāo)并制定可持續(xù)力規(guī)劃遞交環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)審核；最終報(bào)請(qǐng)總統(tǒng)批準(zhǔn)。在《規(guī)劃》中，各機(jī)構(gòu)需要對(duì)運(yùn)營(yíng)的每個(gè)要素、資產(chǎn)、和操作設(shè)備進(jìn)行跟蹤、監(jiān)控，并根據(jù)生命周期投資回報(bào)率進(jìn)行評(píng)價(jià)。其目的在于清楚識(shí)別每項(xiàng)投入，并使所有國(guó)有資產(chǎn)和資源得到最有效的利用。例如美國(guó)國(guó)防部將開發(fā)一套績(jī)效管理評(píng)價(jià)系統(tǒng)和“指標(biāo)評(píng)分卡”去監(jiān)測(cè)執(zhí)行規(guī)劃任務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。環(huán)保署利用績(jī)效評(píng)估報(bào)告系統(tǒng)收集每季度能耗、水耗、廢物轉(zhuǎn)移處理率等數(shù)據(jù)，使用機(jī)動(dòng)車統(tǒng)計(jì)工具數(shù)據(jù)庫(kù)跟蹤交通數(shù)據(jù)，并根據(jù)機(jī)構(gòu)替代能源遵規(guī)計(jì)劃評(píng)價(jià)運(yùn)輸方案和燃油效率，以評(píng)估《規(guī)劃》績(jī)效的階段性進(jìn)展。

2 我國(guó)有關(guān)情況及對(duì)策建議

2.1 管理現(xiàn)狀

我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑總面積不足全國(guó)城鎮(zhèn)建筑總面積的4%,但總能耗卻占全國(guó)城鎮(zhèn)總耗電量的22%,大型公共建筑單位面積年耗電量達(dá)到70300千瓦時(shí), 每平方米年耗電量是普通居民住宅的10～20倍,比歐洲、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家同類建筑多出1.5倍。針對(duì)這些問題，我國(guó)先后出臺(tái)了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見》以及《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》, 明確規(guī)定在公共機(jī)構(gòu)的節(jié)能工作中實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，把節(jié)能目標(biāo)完成情況作為對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的依據(jù)。

2.2 主要問題

我國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在公共資源管理方面采取了一些措施，也取得了一定成效，但是還存在很多問題。

（1）管理理念有待提升。政府機(jī)構(gòu)節(jié)能工作在能耗統(tǒng)計(jì)、建筑節(jié)能、車輛節(jié)能、政府節(jié)能采購(gòu)、節(jié)能新技術(shù)的推廣等領(lǐng)域都進(jìn)行了積極的探索，但還僅僅局限在能源領(lǐng)域，沒有將溫室氣體減排、水資源保護(hù)和利用、固體廢棄物減量等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)容納入到管理目標(biāo)，仍需探索和創(chuàng)新管理理念。

（2）法律法規(guī)基礎(chǔ)尚不完善?，F(xiàn)有的法律法規(guī)在推動(dòng)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)節(jié)能減排工作上發(fā)揮了重要作用，但是并未規(guī)定量化的工作目標(biāo)，對(duì)實(shí)施環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和政策。

（3）缺乏部門協(xié)調(diào)機(jī)制。目前我國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的主管部門為國(guó)管局，在全國(guó)公共機(jī)構(gòu)的節(jié)能工作上發(fā)揮監(jiān)督與管理作用。然而整個(gè)政府機(jī)構(gòu)相關(guān)領(lǐng)域的管理基礎(chǔ)比較薄弱，缺乏專門人員的有效協(xié)調(diào)和管理。

（4）績(jī)效管理制度不夠健全。預(yù)算約束不嚴(yán)格，缺乏統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)節(jié)能減排以及環(huán)境保護(hù)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，尚未形成科學(xué)化的、規(guī)范化的績(jī)效管理制度。

2.3 對(duì)策建議

（1）創(chuàng)新管理理念。在“節(jié)能減排”工作框架基礎(chǔ)上升級(jí)管理理念，探索類似于可持續(xù)力管理體系的新模式。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下轉(zhuǎn)變管理方式，形成有中國(guó)特色的生態(tài)文明管理體系。

（2）健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)置獨(dú)立的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并在各部門指定專門負(fù)責(zé)人，由主管部門牽頭，協(xié)同相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門共同商討制定部門協(xié)調(diào)機(jī)制以及相應(yīng)的管理辦法。

（3）實(shí)現(xiàn)績(jī)效動(dòng)態(tài)評(píng)估。建立績(jī)效動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，提升節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)等相關(guān)目標(biāo)在政府績(jī)效考核中的地位，形成年度分析、中期評(píng)估、終期考核的配套機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)力目標(biāo)的聯(lián)動(dòng)分析。