文/田湘波

要把巡視制度與公民監(jiān)督結(jié)合起來

文/田湘波

中國具有五千年文明的悠久歷史，古代中國不僅給世界貢獻(xiàn)了四大發(fā)明等物質(zhì)文明，而且貢獻(xiàn)了兩個(gè)制度文明：其一，御史制度，即監(jiān)察制度（御史制度是巡視制度重要內(nèi)容之一），瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度就是學(xué)習(xí)中國御史制度的結(jié)果；其二，科舉制度（后來演變?yōu)槲鞣降墓珓?wù)員制度）。原始社會(huì)末期，中國就有巡視制度的萌芽，它至今有四千余年的歷史，可以說，巡視制度與中華民族的歷史一樣久遠(yuǎn)。物質(zhì)文明創(chuàng)新難，政治制度文明創(chuàng)新更難。古代的中華民族能夠創(chuàng)造巡視制度這一制度文明，可謂是人類創(chuàng)新的奇跡。這也印證了一個(gè)不言自明的真理：一個(gè)民族沒有創(chuàng)新，就不能生存和發(fā)展，就不能立于世界民族之林。同樣的，反腐理論、體制和制度不創(chuàng)新，廉潔政府的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。

巡視制度雖然建立了，但它建立的理論基礎(chǔ)和假設(shè)前提是什么？很少有人理性去思考。從中國傳統(tǒng)文化來說，它是自上而下進(jìn)行監(jiān)督的一種反映。也就是說，上級(jí)是正確的，出現(xiàn)腐敗是由于下級(jí)沒有貫徹上級(jí)政策的結(jié)果。同時(shí)，在古代，由于交通和通訊不發(fā)達(dá)，上下級(jí)信息溝通管道不暢通，最高統(tǒng)治者很難得到下級(jí)的信息，所以派官員到地方巡視來了解地方相關(guān)情況，從而為制定相關(guān)政策提供情報(bào)支撐。此外，在古代，整個(gè)國家的土地和人都是最高統(tǒng)治者的私有財(cái)產(chǎn)，這個(gè)產(chǎn)權(quán)是明確的，為了防止下級(jí)官員貪污最高統(tǒng)治者的財(cái)產(chǎn)，就必須派自己的親信來監(jiān)督中央和地方官員的行為，防止他們腐敗，從而使自己的江山萬世不易。另外還有一點(diǎn)也明確的，中國傳統(tǒng)政治文化中的法、術(shù)、勢(shì)，是最高統(tǒng)治者管理下級(jí)官員的一種方式。法就是法律，勢(shì)就是最高統(tǒng)治者的權(quán)勢(shì)和威嚴(yán)，術(shù)就是最高統(tǒng)治者的統(tǒng)治術(shù)，就

是決策講究神秘，就是信息不透明。如果從上到下信息都不公開透明，當(dāng)然要靠巡視來了解信息和情報(bào)。

今天，我們建立黨內(nèi)巡視制度的環(huán)境和條件都變了，但它是自上而下的監(jiān)督形式這一點(diǎn)沒有變。我們要認(rèn)識(shí)到，巡視制度是一種自上而下的監(jiān)督，是一種上級(jí)官對(duì)下級(jí)官的監(jiān)督，這是監(jiān)督的一個(gè)方面。監(jiān)督權(quán)力、防止權(quán)力濫用還有另外一個(gè)方面的監(jiān)督，即自下而上的監(jiān)督，也就是群眾對(duì)官員的監(jiān)督。只有把這兩種監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合起來，才能使整個(gè)廉政體系運(yùn)轉(zhuǎn)靈活，才能降低反腐敗成本，才能很好地保證社會(huì)的廉潔。

從制度形式規(guī)定來看，中國監(jiān)督制度很健全，從監(jiān)督制度實(shí)際運(yùn)行來看，在各種監(jiān)督主體中，群眾監(jiān)督的作用最大，因?yàn)楦瘮“讣?0%的信息都是群眾舉報(bào)提供的，而不是政府機(jī)關(guān)主動(dòng)找的。我們還要看到問題的另一面：雖然公民監(jiān)督在反腐敗中起著舉足輕重的作用，但是，從心底里說，我們并沒有把監(jiān)督權(quán)下放給群眾，我們主要還是強(qiáng)調(diào)官對(duì)官的監(jiān)督，特別是自上而下的監(jiān)督，這實(shí)際上是一種體制內(nèi)監(jiān)督。

正如新西蘭反腐敗專家杰瑞米·波普所說的，單靠政府力量難以遏制腐敗，沒有社會(huì)大眾的支持，反腐運(yùn)動(dòng)不會(huì)取勝。從各國反腐敗取得成功的經(jīng)驗(yàn)來看，只依靠機(jī)構(gòu)反腐敗而不依靠公民監(jiān)督，反腐敗是不可以成功的，即使在短時(shí)期內(nèi)取得一定成效也是不可持續(xù)的。我們的結(jié)論是：走機(jī)構(gòu)反腐敗與群眾反腐或民主反腐相結(jié)合是我們的必由之路，只有把巡視制度與普通公民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，巡視制度才有生命力，才能走出歷代歷朝反腐敗不成功的怪圈，巡視制度要著眼于未來的發(fā)展。

巡視制度要與信息公開制度相結(jié)合。通過巡視，主要是為了了解下級(jí)的相關(guān)信息，所以巡視官員行使的權(quán)力主要是信息了解權(quán)。

既然上級(jí)是正確的這一假設(shè)沒有變，那么，我們上級(jí)就要處處以身作則，這也包括巡視組的官員要以身作則。只有自己是廉潔的，才有權(quán)利和資格監(jiān)督下級(jí)。所以，如何保證上級(jí)是正確的，如何選好選準(zhǔn)巡視官員是非常重要的。

巡視制度要與信息公開制度相結(jié)合。通過巡視，主要是為了了解下級(jí)的相關(guān)信息，所以巡視官員行使的權(quán)力主要是信息了解權(quán)。知情權(quán)是監(jiān)督權(quán)的前提，沒有知情權(quán)，就沒有監(jiān)督權(quán)。上級(jí)不了解下級(jí)在做什么，怎么能夠監(jiān)督下級(jí)呢？所以說，要了解公共權(quán)力是怎么運(yùn)行的，主要是靠信息公開制度，靠輿論監(jiān)督，巡視制度只是信息公開制度和輿論監(jiān)督的一種補(bǔ)充，我們不能過分夸大巡視制度的作用，不能把其作用和效果置于信息公開制度和輿論監(jiān)督之上，更不能置于群眾監(jiān)督和政治參與之上，因?yàn)橐獙?duì)下級(jí)知情，不能只通過一兩次巡視來解決，要靠上下管理信息暢通才能經(jīng)常得到下級(jí)的信息。同時(shí)，通過巡視得到的信息也要向社會(huì)公開，從而使整個(gè)社會(huì)對(duì)巡視者和被巡視者進(jìn)行監(jiān)督。只有這樣，才能達(dá)到巡視的目的。

時(shí)代變了，環(huán)境變了，如何把這種傳統(tǒng)制度與當(dāng)代中國實(shí)際相結(jié)合，這是我們要努力探索的。

（作者系湖南大學(xué)廉政研究中心博士生導(dǎo)師）

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com