文/韓小鷹

科學(xué)吏治

文/韓小鷹

韓小鷹 海歸學(xué)者

當(dāng)今中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型社會(huì)的矛盾高發(fā)期，各種社會(huì)矛盾沖突尖銳，無(wú)法回避。而預(yù)防和懲治腐?。ǚ乐胃瘮。┑墓ぷ鞒尚歉母锏檬ЫY(jié)論中的重中之重?，F(xiàn)實(shí)是：改革不到位與腐敗之間惡性循環(huán)的負(fù)面效應(yīng)，正在逐步侵蝕改革的成果，預(yù)警程度是非常嚴(yán)重的。

事實(shí)上，迄今為止，在防治腐敗領(lǐng)域，我們的工作仍然不夠深入、不夠成功。因?yàn)椋诳傮w上，反腐工作并未深入系統(tǒng)化、制度化；成果數(shù)量在增加，但是質(zhì)量卻沒有根本提高。反腐倡廉的制度（行政體制、監(jiān)督體制和司法體制）沒有理順，更談不上有效。本質(zhì)上的反映就是，與腐敗的現(xiàn)實(shí)情況相比，反腐的成效不大、不實(shí)、不快（及時(shí)）。

我們現(xiàn)在的反腐倡廉制度是基于這樣的前提設(shè)計(jì)的：黨和政府的干部絕大多數(shù)是清廉和能干的。所以，每當(dāng)某個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗問題了，我們就去事后“補(bǔ)洞”，制定所謂的新政策和新措施。如果這些政策和措施本身質(zhì)量不高，那我們反腐工作離“大、實(shí)、快”的成效要求就會(huì)越來(lái)越遠(yuǎn)。因?yàn)椤跋旅妗庇肋h(yuǎn)會(huì)有對(duì)策來(lái)應(yīng)對(duì)“上面”的政策。

如果我們進(jìn)一步分析造成上述原因的根源，結(jié)論應(yīng)該只有一個(gè)，所有的根源都與行政體制改革滯后有關(guān)。而行政體制改革的滯后，已經(jīng)與各領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象形成了一個(gè)惡性循環(huán)，日積月累、積重難返。

事實(shí)雖然舉不勝舉，但原因只有四個(gè)：我們的工作抓了，沒系統(tǒng)地抓 ；沒深入地抓 ；沒及時(shí)地抓 ；被動(dòng)機(jī)械式、就事論事式的治標(biāo)措施太多，并不能治本。

所以，我們需要從根本上改變反腐倡廉制度設(shè)計(jì)的前提,即，認(rèn)定我們社會(huì)的現(xiàn)實(shí)是，黨和政府的干部是我們這個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里的普通公民（這樣的認(rèn)定更符合事實(shí)）。我們應(yīng)該主要依靠先進(jìn)的科學(xué)制度，而不是用傳統(tǒng)的道德觀念和思想覺悟來(lái)監(jiān)督、制約他們的權(quán)力。唯如此，我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)和執(zhí)行上才會(huì)更到位、更具體、更有效。

因此， 我們應(yīng)該采取的辦法是，從制度上（真正的源頭）和科技手段上（手段創(chuàng)新）防治腐敗。結(jié)合國(guó)外可供借鑒的防治腐敗措施，拿出管理者的智慧，提高國(guó)家和社會(huì)管理的能力與藝術(shù)。

干部選拔任用體制上的反腐

先剖析體制上的問題與根源，這里的體制指的是行政體制、監(jiān)督體制和司法體制。行政體制可分為干部選拔體制、政績(jī)考核體制和行政監(jiān)察體制；監(jiān)督體制可分為黨紀(jì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督和民眾監(jiān)督；司法體制可分為行政法制、民事制度和刑事制度。以下就重點(diǎn)談?wù)勅绾卧诟刹咳斡煤驼?jī)考核上預(yù)防和懲治腐敗。

簡(jiǎn)要地說，現(xiàn)行干部選拔任用體制的弊端之一是過分強(qiáng)調(diào)文憑化、年輕化。我們有兩個(gè)因素考慮不夠：我國(guó)高教的整體水平在下降；社會(huì)科學(xué)專業(yè)高級(jí)學(xué)者的“黃金期”在50歲以上。宏觀地看，我們現(xiàn)在缺乏有理想的、正派的、有經(jīng)驗(yàn)的、但同時(shí)年齡偏大的老干部的 “傳、幫、帶”（當(dāng)然，“傳、幫、帶”機(jī)制本身有待優(yōu)化），卻過分關(guān)注所謂的文憑化和年輕化，導(dǎo)致假文憑層出不窮，干部“娛樂化”地年輕。即使沒有“娛樂化”，與老干部相比，年輕本身也有不少弱項(xiàng)。在十年浩劫后的一段時(shí)期內(nèi)有必要強(qiáng)調(diào)年輕化，現(xiàn)在過分強(qiáng)調(diào)，則可能走向反面。

現(xiàn)行干部選拔任用體制的另一個(gè)弊端是，現(xiàn)行的黨校培訓(xùn)、群眾評(píng)議、組織考察等措施，在目前的社會(huì)、工作環(huán)境中，只能治“標(biāo)”地選拔干部。因?yàn)檫@么多年以來(lái)，這些措施已經(jīng)被“異化”。如果沒有新的創(chuàng)新內(nèi)涵，相關(guān)干部很容易應(yīng)付過去。筆者認(rèn)為治“本”的選拔干部的措施可以是：

在力爭(zhēng)做到把行政權(quán)力分散、平衡的同時(shí)，縮短干部的行政任期（借鑒瑞士聯(lián)邦的兩年制）。因?yàn)樵谀壳拔覈?guó)的社會(huì)發(fā)展形態(tài)和節(jié)奏下，兩年的時(shí)間完全可以負(fù)責(zé)地對(duì)一名干部的人品和能力有真正的、而不是表面的認(rèn)識(shí)。如果我們對(duì)干部缺乏一個(gè)真正的認(rèn)識(shí)，恰恰是縱容了干部可能的腐敗。這是我們現(xiàn)行干部選拔任用制度的“軟肋”（有特別政績(jī)的，才能連任一屆）。

另外，要達(dá)到現(xiàn)行選拔干部制度設(shè)計(jì)的良好效果，可以建立、完善 “干部選拔跟蹤系統(tǒng)”，即在考察——選拔初期，就建立隱性但全面的考察檔案。在目前的黨內(nèi)外工作形勢(shì)下，考察只能隱性，由組織部專人負(fù)責(zé)。這就要求我們加強(qiáng)組織部人員的素質(zhì)教育、組織部實(shí)行新的工作機(jī)制（制定新的考核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督辦法）和充實(shí)人員。

同時(shí)，“候選人公示制度”要在現(xiàn)行的基礎(chǔ)上升級(jí)，即在公示制度開始以后直至到期前，必須把差額的候選人名單至少用三種方式（地點(diǎn)固定的正式布告欄、官方網(wǎng)站、官方媒體）宣布兩次（公示的方式和數(shù)量都很重要）。被差額掉的候選人不是僅僅看他的得票數(shù)，還必須看對(duì)他的反對(duì)票數(shù)、反對(duì)理由和事實(shí)，否則反對(duì)可以忽略。這也體現(xiàn)了候選人與非候選人之間的權(quán)利與義務(wù)的平等。

治“本”的選拔干部關(guān)鍵還在于理順“舉報(bào)——證人”制度。最治“本”的方法是制定《證人保護(hù)法》。上海在這方面完全有條件先行一步，上海市人大可以在全國(guó)率先訂立《上海市關(guān)于舉報(bào)和保護(hù)證人條例》，其中明確四個(gè)主要方面的權(quán)利和義務(wù)：舉報(bào)登記-調(diào)查-公布制度；司法程序-歸檔-銷毀制度；證人保護(hù)制度；機(jī)構(gòu)-人員-責(zé)任制。

對(duì)國(guó)外制度的比較和借鑒

歐盟

歐盟的官員選拔任用主要是靠選舉制度，聘用體制下的官員主要對(duì)選舉制度下的官員負(fù)責(zé)，同時(shí)承擔(dān)相關(guān)行政崗位的義務(wù)和職業(yè)道德準(zhǔn)則責(zé)任。對(duì)此，可供我們借鑒的主要有四個(gè)方面：

所有有違法亂紀(jì)行為的副科級(jí)干部，其以上的二級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部（至副處級(jí)），不管對(duì)違法亂紀(jì)干部的行為是否知曉，必須承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如果是預(yù)先知曉的，更必須承擔(dān)法律連帶責(zé)任。責(zé)任追究以此類推。這樣可以“強(qiáng)迫”每一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部用心監(jiān)督下屬，防治腐敗于初始階段。

所有相關(guān)行政崗位的法定權(quán)利、義務(wù)以及對(duì)違反者的追究辦法，必須由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定后，在全國(guó)范圍明示公告。這樣執(zhí)法有據(jù)，責(zé)任清晰。同理，國(guó)務(wù)院制定和頒布全國(guó)統(tǒng)一的相關(guān)行政崗位必須遵守的法定職業(yè)道德準(zhǔn)則，作為上述法定規(guī)則的補(bǔ)充。

我們現(xiàn)在的反腐倡廉制度是基于這樣的前提設(shè)計(jì)的：黨和政府的干部絕大多數(shù)是清廉和能干的。所以，每當(dāng)某個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗問題了，我們就去事后“補(bǔ)洞”，制定所謂的新政策和新措施。如果我們進(jìn)一步分析造成上述原因的根源，結(jié)論應(yīng)該只有一個(gè)，所有的根源都與行政體制改革滯后有關(guān)。

選拔出來(lái)的副科級(jí)以上干部，在正式上崗前，不管是否在黨校培訓(xùn)過（黨校培訓(xùn)的模式同樣有待內(nèi)容和方式上的完善，擬另外項(xiàng)目研究），都必須通過上述內(nèi)容的筆試，有一定的淘汰比例。

法國(guó)

法國(guó)聘任官員晉升和受懲的規(guī)定是法定的、公開的、必須遵守的。有爭(zhēng)議時(shí)，申訴程序也是明確的。這樣可以把“人治”的可能降至最低。我國(guó)面臨的主要問題是“四不”：對(duì)制度的執(zhí)行不標(biāo)準(zhǔn)、不嚴(yán)格、不公開、不統(tǒng)一。應(yīng)該自上而下地解決我國(guó)的“人治”問題。作為過渡，可以先設(shè)省部級(jí)為“上限”， 開始試行。

沒有哪個(gè)國(guó)家是故意把選拔任用年輕人、婦女干部的標(biāo)準(zhǔn)放寬，并作為一種全國(guó)范圍的基本組織路線，除非為選票考慮。在這方面，我們不要做形式上公正、實(shí)質(zhì)上不公正的事，更不要做“拔苗助長(zhǎng)”的蠢事。選拔任用干部體制的重點(diǎn)是完善一個(gè)真正公正、公開、任人唯賢的制度。在這個(gè)制度下，只要廉政、能干，人人有機(jī)會(huì)?！澳贻p”的標(biāo)準(zhǔn)界限是否科學(xué)？比如，不同專業(yè)、不同領(lǐng)域、不同部門的標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)不該全國(guó)“一刀切”，如何防止“婦女”比例的被濫用？比如，民間所謂的“無(wú)、知、少、女”現(xiàn)象，他（她）們的作用是否過于“擺設(shè)”？還有什么應(yīng)該在干部選拔任用中考查的因素，而現(xiàn)在卻沒有被包容進(jìn)去？這些因素包括專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，處理重大問題的表現(xiàn)或者在關(guān)鍵問題上的應(yīng)對(duì)表現(xiàn)，創(chuàng)新意識(shí)的實(shí)施效果考核等。目前一些所謂的“慣例”做法，是否真正科學(xué)化？都值得有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)去重新思考。

干部政績(jī)考核體制中的反腐

我們的政績(jī)考核應(yīng)該實(shí)施“三所有 + 四方面”原則，即把該官員在任期間發(fā)生的所有事件、處理的所有問題、收到的所有正式評(píng)議，在組織部門、紀(jì)委、群眾書面、網(wǎng)上文字四個(gè)方面都加以考評(píng)?？己说年P(guān)鍵詞是：細(xì)致、全面。如此，便可以與監(jiān)督、組織調(diào)整相呼應(yīng)，形成良性互動(dòng)。

在行政權(quán)力平衡、監(jiān)督機(jī)制相對(duì)較弱的現(xiàn)階段，政績(jī)考核應(yīng)該細(xì)致到個(gè)案。如果我們的行政任期縮短，則這樣的考核方式更加必要而且可行（借鑒法國(guó)公務(wù)員的考核制度）。

另外，政績(jī)考核的內(nèi)容和上下期時(shí)間段要擴(kuò)大。在考核本期干部時(shí)，既要考核上一任干部的遺留工作，又要考核本期干部已經(jīng)做好一部分、但任職結(jié)束時(shí)未完成的工作。這樣做的好處是實(shí)事求是，上、本、下期三位干部責(zé)任清晰、賞罰分明，最大限度地避免了人為的出風(fēng)頭、搶政績(jī)、推責(zé)任、亂扯皮現(xiàn)象。

編輯：董曉菊 dxj502@163.com