2009年9月至今，西南云貴川三省旱災(zāi)頻發(fā)，特別是云南，已經(jīng)三年連旱，各種農(nóng)作物絕收，嚴(yán)重影響到了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。發(fā)生如此嚴(yán)重的旱災(zāi)，一方面連續(xù)三年降水量的減少是其重要原因；另一方面當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利等蓄水抗旱設(shè)施的匱乏這一原因不可忽視。對(duì)于后一問題，究其緣由是由于國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼的政策體系的缺陷。長(zhǎng)期以來，政府對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)農(nóng)田水利系統(tǒng)的資金不足，小型農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差。導(dǎo)致了我國(guó)的農(nóng)業(yè)一直得不到跨越式的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不夠穩(wěn)定，每年都會(huì)發(fā)生許多不同程度的旱澇災(zāi)害，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響很大。因此，政府通過完善對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼政策，加大對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的補(bǔ)貼力度，推動(dòng)小型農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)展，建成一套完整的小型農(nóng)田水利系統(tǒng)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)的抗旱抗?jié)衬芰?，增?qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，對(duì)于解決“三農(nóng)問題”意義重大。目前世界上一些國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家建立起了完整的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，它們對(duì)于農(nóng)田水利建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼政策體系趨于完善，農(nóng)田水利體系完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，成為世界上有名的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。鑒于此，通過比較國(guó)外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)在小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼政策方面的差異，尋求它們共同的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，將它們共同的成功經(jīng)驗(yàn)引入中國(guó)，彌補(bǔ)我們存在的不足，對(duì)于穩(wěn)固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，提升我國(guó)的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，加快“三農(nóng)”問題的解決，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼政策

（一）美國(guó)

美國(guó)政府在其農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略中突出了政府投入對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要作用。在其現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，一直很注重農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼體系的建設(shè)，逐漸形成了趨于完善的補(bǔ)貼體系，并散發(fā)出自己的特點(diǎn)：（1）政府補(bǔ)貼為主，民間投資為輔。美國(guó)水利項(xiàng)目的60%以上投資來源于各級(jí)政府，其余的私人投資，企業(yè)出資所占比例在40%左右。美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府在其每年的財(cái)政預(yù)算中都會(huì)列明財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)方面的補(bǔ)貼比例，聯(lián)邦政府和州政府預(yù)算中的兩項(xiàng)比例相結(jié)合接近60%；而作為另外40%的比例則來自于一些大的投資財(cái)團(tuán)和一部分的私人資金。（2）州政府補(bǔ)貼為主，聯(lián)邦政府補(bǔ)貼為輔。美國(guó)松散的聯(lián)邦政體決定了其財(cái)政分配體制也趨于分散的形態(tài)。各州財(cái)政收入各自納入本州的財(cái)政預(yù)算，互不干涉。因此，本州農(nóng)業(yè)水利建設(shè)的補(bǔ)貼主要是由本州的財(cái)政收入支持。本州財(cái)政相比較聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼比例更大。（3）補(bǔ)貼資金管理體系完善。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金納入聯(lián)邦政府預(yù)算之中，各地方政府將各地的農(nóng)田水利建設(shè)申請(qǐng)補(bǔ)貼匯總并向上一級(jí)政府匯報(bào)，編制進(jìn)聯(lián)邦預(yù)算，并最終由議會(huì)審議通過。審議通過后，聯(lián)邦政府和州政府依據(jù)預(yù)算層層下?lián)苎a(bǔ)貼；項(xiàng)目實(shí)施之后由專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，衡量財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效果。（4）補(bǔ)貼法制化、規(guī)范化。美國(guó)具有完備的法律體系，使其涉及水利建設(shè)的所有經(jīng)營(yíng)與決策均納入公法體系，如美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《田納西流域管理局法案》。完備的法律讓整個(gè)補(bǔ)貼流程進(jìn)行的有序規(guī)范，較好地保證了整個(gè)補(bǔ)貼過程的透明。

（二）日本

日本并不像美國(guó)那樣發(fā)展大農(nóng)業(yè)，而是小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，這點(diǎn)中國(guó)跟日本很相似。日本農(nóng)業(yè)所需資金相比國(guó)家雄厚的財(cái)力來說比例顯得小。因此，日本政府對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的補(bǔ)貼具有補(bǔ)貼全面、力度大的特點(diǎn)，日本的中央和地方政府更是絕對(duì)占據(jù)了水利投資的主導(dǎo)地位，水利投資一直在各類公益事業(yè)中占居首位，其中聯(lián)邦政府和州政府分別承擔(dān)40%，地方政府承擔(dān)20%。許多補(bǔ)貼項(xiàng)目都是政府全額全程的補(bǔ)貼。首先，政府直接給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度占小型農(nóng)田水利建設(shè)投資額的80%左右；其次，政府還通過無息貸款、貼息貸款等優(yōu)惠貸款的方式間接給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所需承擔(dān)的小型農(nóng)田水利建設(shè)投資負(fù)擔(dān)已經(jīng)很小了。

（三）歐盟

歐盟根據(jù)小型農(nóng)田水利項(xiàng)目性質(zhì)的不同給予不同的補(bǔ)貼。對(duì)于正外部性較大的項(xiàng)目給予的補(bǔ)貼力度較大，對(duì)于正外部性不是很強(qiáng)的項(xiàng)目給予的補(bǔ)貼力度較小。這種依據(jù)小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的正外部性大小來決定補(bǔ)貼力度的補(bǔ)貼政策充分體現(xiàn)了公共財(cái)政的特點(diǎn)。

(四）以色列

以色列的絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)水利建設(shè)項(xiàng)目都由國(guó)家出資，與日本相似，但以色列的不同在于其補(bǔ)貼資金更多的用于高新農(nóng)業(yè)水利工程設(shè)計(jì)研究中，建成了世界最先進(jìn)的農(nóng)田水利系統(tǒng)。農(nóng)田水利設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮了超乎想象的節(jié)水作用。讓每一分財(cái)政資金的效用都達(dá)到了最大化。

二、中國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)狀

近年來，國(guó)家越來越重視農(nóng)業(yè)水利特別是小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)，把農(nóng)田水利建設(shè)提上了工作議程。2005年，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》文件精神，中央財(cái)政設(shè)立小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，并制定了《中央財(cái)政小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金管理試點(diǎn)辦法》要求實(shí)行中央共同負(fù)責(zé)，逐步擴(kuò)大中央和省級(jí)小型農(nóng)田水利補(bǔ)助專項(xiàng)資金規(guī)模。切實(shí)抓好以小型灌區(qū)節(jié)水改造、雨水集蓄利用為重點(diǎn)的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理。2008年1月30日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》一號(hào)文件，明確要求各級(jí)政府狠抓小型農(nóng)田水利建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，加大對(duì)小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)的支持。2011年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》。文件提出，力爭(zhēng)通過五到十年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。從2009年至2010年末，中央財(cái)政累計(jì)投入100億元，以縣為單位整體推進(jìn)，在全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施了850個(gè)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，有效提高了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、抗御水旱災(zāi)害能力和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)了農(nóng)民增收致富。

但是，還是要看到，我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼體系還存在著許多不足，具體表現(xiàn)在：

（一）財(cái)政投入不足且資金使用效率不高

一方面中央財(cái)政的水利建設(shè)資金主要投入到了大江大河的建設(shè)及大型灌區(qū)的建設(shè)上，缺乏向小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入。而基層財(cái)政由于財(cái)力單薄，無法承擔(dān)小型農(nóng)田水利建設(shè)投入。分稅制改革以后，賦予了農(nóng)村基層政府過多的事權(quán)，而地方稅體系的不健全造成其財(cái)力的嚴(yán)重不足，收支缺口較大。中央的財(cái)政補(bǔ)貼往往不能彌補(bǔ)這一缺口，這使得地方小型水利建設(shè)缺少了后續(xù)力量。

（二）投入?yún)^(qū)域不平衡

我國(guó)地域遼闊，東西差異，南北差異較大，東部地區(qū)地勢(shì)平坦，降水較多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件優(yōu)越，建設(shè)水利設(shè)施的難度小、成本低，而中西部地區(qū)地勢(shì)高，地形復(fù)雜，降水差異大，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的需求很大，但是中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，國(guó)家對(duì)中西部地區(qū)的補(bǔ)貼并沒有依據(jù)需求而設(shè)定，而是籠統(tǒng)的一刀切政策。造成了中西部水利建設(shè)資金不足，水利設(shè)施建設(shè)滯后。

（三）中央與地方補(bǔ)貼比例不合理

這一點(diǎn)是與我國(guó)的稅制體制相聯(lián)系的。1994年我國(guó)實(shí)行了分稅制改革，明確劃分了中央稅與地方稅，中央拿走了占據(jù)整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入96%的稅收收入中的近80%甚至更多，留給地方財(cái)政的很小的一部分比例。農(nóng)田小型水利建設(shè)的補(bǔ)貼又有相當(dāng)大的部分由地方財(cái)政承擔(dān)，中央與地方對(duì)小型農(nóng)田水利的補(bǔ)貼比例與其財(cái)政收入分配的比例顯然是不相符的，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。

（四）資金分割使用、透明度低，專項(xiàng)資金管理方式存在缺陷

目前，發(fā)改委、國(guó)土、財(cái)政、扶貧開發(fā)、水利部門等對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金是多頭投入，分割使用，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。同時(shí)，由于資金來源于項(xiàng)目決策實(shí)行自上而下的分配體制，透明度低、缺乏監(jiān)督，使得用于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率很低。此外，中央和省的小型農(nóng)田水利補(bǔ)助專項(xiàng)資金是通過財(cái)政一并下達(dá)到項(xiàng)目縣的財(cái)政，列入縣財(cái)政綜合預(yù)算管理，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的資金管理模式。財(cái)政狀況好的項(xiàng)目縣，資金撥付到實(shí)施單位的進(jìn)度快一些，而一些財(cái)政狀況不好的項(xiàng)目縣，財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支抵扣后，縣財(cái)政資金出現(xiàn)虧空，無法按時(shí)將項(xiàng)目資金撥付到項(xiàng)目實(shí)施單位，這就挫傷了項(xiàng)目單位實(shí)施小型農(nóng)田水利項(xiàng)目的積極性。

三、我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼政策的建議

（一）大幅增加財(cái)政對(duì)水利建設(shè)的補(bǔ)貼投入

政府要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼的重要性和必要性。中國(guó)是世界上水旱災(zāi)害比較嚴(yán)重的國(guó)家之一，旱澇災(zāi)害經(jīng)常交替發(fā)生。而受到旱澇災(zāi)害影響最大的莫過于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，因此農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的意義不言而喻。而當(dāng)前我國(guó)財(cái)政對(duì)水利建設(shè)的補(bǔ)貼比例又較低，大幅增加財(cái)政對(duì)水利建設(shè)的補(bǔ)貼投入實(shí)乃解決這一問題的根本。中央財(cái)政要把農(nóng)田水利作為補(bǔ)貼重點(diǎn)，繼續(xù)加大投入，使其與國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)支出的增長(zhǎng)速度一致。

（二）小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼實(shí)行地區(qū)性的傾斜

小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼應(yīng)根據(jù)各個(gè)地域的實(shí)際情況而進(jìn)行合理的分配，實(shí)行地區(qū)差別對(duì)待的原則，不同地區(qū)應(yīng)該實(shí)施不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼措施。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，地方財(cái)政收入有限，且自然條件比較惡劣，對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施的需求很大，建設(shè)難度和成本也較大。中央財(cái)政應(yīng)該加大對(duì)中西部地區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)的補(bǔ)貼力度，滿足中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

（三）確定合理的中央財(cái)政與地方財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的補(bǔ)貼比例

各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配嚴(yán)重阻礙了建設(shè)小型農(nóng)田水利的工作進(jìn)程。中央財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)起更多責(zé)任，提高對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的補(bǔ)貼比例，相對(duì)的降低地方財(cái)政的補(bǔ)貼比例。將兩者補(bǔ)貼比例確定在一個(gè)合理的程度。

（四）加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)法制化建設(shè)，改革并完善農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼制度

健康有效的水利建設(shè)補(bǔ)貼制度需要健全的法律法規(guī)體系作保障。通過加強(qiáng)水利建設(shè)補(bǔ)貼法制建設(shè)，可以進(jìn)一步明確中央政府與地方政府的補(bǔ)貼比例，確定農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼體系中的各個(gè)部分的職能劃分，責(zé)任擔(dān)負(fù)問題。通過改革完善政府財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，建立一套完整的農(nóng)田水利建設(shè)投入、運(yùn)行監(jiān)督體系，使政府投入、資金運(yùn)行在社會(huì)監(jiān)督中進(jìn)行。

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作者簡(jiǎn)介：楊嚴(yán)山（1992-），男，云南大理人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院稅務(wù)，研究方向：稅務(wù)。

（責(zé)任編輯：唐榮波）