最高人民法院辦公廳主任、新聞發(fā)言人于厚森介紹《解釋》出臺的背景和主要內(nèi)容。

為大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)草原資源，依法懲治破壞草原資源犯罪活動，2012年10月22日，最高人民法院審判委員會第1558次會議討論通過了《解釋》。下面，我對《解釋》的出臺背景、主要內(nèi)容作簡要的介紹和說明。

一、《解釋》出臺的背景

草原與耕地、森林一樣，是我國重要的自然資源，也是重要的生態(tài)屏障。據(jù)統(tǒng)計，我國共有草原約4億公頃，占國土面積的41.7%，作為我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)地位十分重要。我國對草原資源、草原生態(tài)的保護(hù)十分重視。

一是黨和國家將節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)作為基本國策，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八大報告明確指出，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

二是制定了草原保護(hù)的法律法規(guī)體系。其中包括草原法、土地管理法等法律。為依法懲治非法占用草原的犯罪行為，切實(shí)保護(hù)草原資源，全國人民代表大會常務(wù)委員會2001年8月31日通過的《中華人民共和國刑法修正案（二）》將1997年刑法第三百四十二條的犯罪對象從“耕地”擴(kuò)大為“耕地、林地等農(nóng)用地”。同日通過的《全國人大常委會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》規(guī)定，刑法第三百四十二條中“違反土地管理法規(guī)”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。明確了非法占用草原行為應(yīng)當(dāng)依照刑法第三百四十二條規(guī)定的非法占用農(nóng)用地罪追究刑事責(zé)任。

三是建立了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制。

2011年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》，召開了全國牧區(qū)工作會議。草原的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會功能受到空前關(guān)注，草原的戰(zhàn)略地位得到顯著提升，“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的草原工作方針也更加明確，標(biāo)志著草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)邁入了新的階段。

但是，受利益驅(qū)動以及對非法開墾草原追究刑事責(zé)任沒有明確的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)等原因影響，破壞草原資源現(xiàn)象相當(dāng)突出，草原生態(tài)逐年惡化。其中，墾草種糧的案件居草原違法案件的前列。2009年，僅內(nèi)蒙古開墾草原種糧的案件就有947起。與此同時，由于草原蘊(yùn)藏著豐富的煤炭、鋼鐵、石油、天然氣以及稀土等礦藏，在工業(yè)需求與豐厚利益的驅(qū)動下，未經(jīng)依法批準(zhǔn)征占用草原進(jìn)行各類工商業(yè)開發(fā)的問題也日趨嚴(yán)重。

◎最高人民法院辦公廳主任、新聞發(fā)言人于厚森介紹《解釋》出臺的背景和重要內(nèi)容

實(shí)踐中，由于我國刑法相關(guān)條文缺乏明確具體的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，司法操作性較差，各地在執(zhí)法和司法實(shí)踐中對非法占用草原能否追究行為人刑事責(zé)任問題時常產(chǎn)生爭議，影響了對犯罪的懲治以及對草原資源的有效保護(hù)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部關(guān)于商請制定《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》的建議，最高人民法院于2010年5月啟動了《解釋》的制定工作。隨后，赴內(nèi)蒙古等地就破壞草原資源問題進(jìn)行充分調(diào)研并廣泛聽取多方面的意見，分別召開了十多次座談會進(jìn)行專門研討。經(jīng)多次修改《解釋》稿，并征求了全國人大常委會法工委、最高人民檢察院、公安部、農(nóng)業(yè)部以及各高級人民法院等多方意見和專家學(xué)者意見，最后經(jīng)最高人民法院審判委員會討論通過。

二、《解釋》的主要內(nèi)容

《解釋》共七個條文，主要規(guī)定了非法占用草原行為的定性問題；刑法第三百四十二條規(guī)定的“數(shù)量較大”、“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；非法批準(zhǔn)征收、征用、占用草原行為的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)；阻礙草原監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)、煽動群眾暴力抗拒法律實(shí)施的處理；單位非法占用草原的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)等問題。

1.非法占用草原行為的定性。針對司法實(shí)踐中存在的非法占用草原的行為能否追究刑事責(zé)任的認(rèn)識模糊問題，《解釋》第一條明確規(guī)定違反草原法等土地管理法規(guī)，非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量較大，造成草原大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰。

2.非法占用草原行為的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)?！督忉尅返诙l主要規(guī)定了刑法第三百四十二條規(guī)定的“數(shù)量較大”和“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”的情形。非法占用草原“數(shù)量較大”的標(biāo)準(zhǔn)一般為“二十畝以上”；曾因非法占用草原受過行政處罰，在三年內(nèi)又非法占用草原的，則為“十畝以上”。

關(guān)于造成草原“大量毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)刑法第三百四十二條規(guī)定，非法占用草原，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，不僅以“改變被占用土地用途，數(shù)量較大”為條件，還需造成草原大量“毀壞”。對草原“毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《解釋》區(qū)分了兩種不同情形：

第一，對于非法開墾草原種植糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、林木，或者在非法占用的草原上建窯、建房、修路、挖砂、采石、采礦、取土、剝?nèi)〔萜さ?，采取“改變用途即毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即只要在非法占用的草原上實(shí)施以上行為的，即應(yīng)認(rèn)定已對草原造成毀壞。這是因?yàn)?，與耕地、林地不同，草原生態(tài)十分脆弱，一旦改變其用途，用于種糧、采礦等非草原建設(shè)，即會造成草原嚴(yán)重毀壞。以非法開墾草原為例，草原被開墾后，即便在降水條件好的地區(qū)，植被恢復(fù)也需要十年以上時間，且要花費(fèi)上百倍于開墾草原的成本。考慮到草原的特殊性，結(jié)合司法實(shí)踐，采取“改變用途即毀壞”的原則，改變被占用草原用途即意味著已對草原造成毀壞。

第二，對于在非法占用的草原上堆放或者排放廢棄物，或者違反草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃種植牧草和飼料作物的，分別以“造成草原的原有植被嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染”或者“造成草原沙化或者水土嚴(yán)重流失”作為造成草原“毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

3.國家機(jī)關(guān)工作人員非法批準(zhǔn)征用、征收、占用草原行為的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。刑法第四百一十條規(guī)定的非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪，是指國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征收、征用、占用耕地、林地、草原等農(nóng)用地以及其他土地，情節(jié)嚴(yán)重的行為?！督忉尅丰槍?shí)踐中存在的國家機(jī)關(guān)工作人員違反草原法的規(guī)定，無權(quán)批準(zhǔn)征收、征用、占用草原而批準(zhǔn)，超越批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)征收、征用、占用草原，不按照草原保護(hù)、建設(shè)、利用總體規(guī)劃的用途批準(zhǔn)占用草原，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用草原的行為，規(guī)定了下列情形為“情節(jié)嚴(yán)重”：（一）非法批準(zhǔn)征收、征用、占用草原四十畝以上的；（二）非法批準(zhǔn)征收、征用、占用草原，造成二十畝以上草原被毀壞的；（三）非法批準(zhǔn)征收、征用、占用草原，造成直接經(jīng)濟(jì)損失三十萬元以上，或者具有其他惡劣情節(jié)的。規(guī)定具有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第四百一十條規(guī)定的“致使國家或者集體利益遭受特別重大損失”：（一）非法批準(zhǔn)征收、征用、占用草原八十畝以上的；（二）非法批準(zhǔn)征收、征用、占用草原，造成四十畝以上草原被毀壞的；（三）非法批準(zhǔn)征收、征用、占用草原，造成直接經(jīng)濟(jì)損失六十萬元以上，或者具有其他特別惡劣情節(jié)的。

4.明確抗拒草原執(zhí)法的定性問題。針對草原面積大，草原執(zhí)法人員人數(shù)少，執(zhí)法裝備差，履行職責(zé)時經(jīng)常遇到暴力抗拒執(zhí)法，甚至執(zhí)法人員人身安全受到嚴(yán)重威脅和危害的情況，《解釋》明確規(guī)定，以暴力、威脅方法阻礙草原監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)，構(gòu)成犯罪的，依照刑法第二百七十七條的規(guī)定，以妨害公務(wù)罪追究刑事責(zé)任。煽動群眾暴力抗拒草原法律、行政法規(guī)實(shí)施，構(gòu)成犯罪的，依照刑法第二百七十八條的規(guī)定，以煽動暴力抗拒法律實(shí)施罪追究刑事責(zé)任。該規(guī)定將為有效懲治和預(yù)防各種暴力妨礙執(zhí)法人員依法履行職務(wù)的行為，強(qiáng)化教育、威懾、警示效果，起到一定的作用。

此外，對于單位犯罪的處罰問題，《解釋》還規(guī)定，單位實(shí)施刑法第三百四十二條規(guī)定的行為，對單位判處罰金，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照本解釋規(guī)定的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)定罪處罰。

依法加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)，是維護(hù)國家生態(tài)安全的重要舉措，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。最高人民法院出臺這個司法解釋，為依法打擊各種破壞草原資源和生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，提供了有力武器。人民法院將進(jìn)一步充分發(fā)揮審判職能作用，為大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力的司法保障。