陳永芝

城鎮(zhèn)化是衡量一個國家或地區(qū)經濟社會發(fā)展水平的重要標志，是落后國家和地區(qū)向工業(yè)化、現代化發(fā)展轉變的必然選擇。陜南城鎮(zhèn)化水平低，經濟發(fā)展相對落后，城鎮(zhèn)化水平滯后于本身較低的經濟發(fā)展水平。因此要加快陜南城鎮(zhèn)化進程，實現城鎮(zhèn)跨越式發(fā)展，就要克服制約城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的不利因素，抓住機遇，積極利用有利條件，探尋一條具有陜南特色的城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展之路。這對陜南城鎮(zhèn)化乃至陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展都具有重大現實意義。

一、陜南城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展的制約因素分析

1.自然環(huán)境條件和資源稟賦的制約。陜南三市都處于秦嶺南側，商洛處于秦嶺山中，“八山一水一分田”的資源環(huán)境條件，決定了商洛在工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等方面和其它城市相比存在一定差距；漢中市北依秦嶺，南屏巴山，中部為盆地，其中盆地占6%，淺山丘陵占36%，中高山區(qū)占58%，山區(qū)比重較大，發(fā)展空間有限，城鎮(zhèn)化建設難度大，發(fā)展空間不足；安康南依大巴山，北靠秦嶺，大巴山約占60%，秦嶺約占40%，山地約占92.5%，丘陵約占5.7%，川道平壩占1.8%，資源豐富，區(qū)位地域優(yōu)勢明顯，但是自然災害比較多，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展、跨越式發(fā)展難度大。

2.經濟發(fā)展不足，資金短缺的制約。據權威資料反映，陜南三市內部縱向相比較，生產總值增速幾乎相當，但是和全省其它地市橫向相比較，陜南三市的生產總值都是居于全省后列，只比銅川高一些，但是如果按照人均GDP來計算（銅川只有86萬人），銅川的人均GDP大大高于陜南三市；從財政總收入數量來看，陜南三市的財政總收入也是居于后列的，商洛雖然增長速度位于全省第四位，但是財政收入總量位居最后，安康和漢中的增速分別位于倒數第二位和倒數第三位。在此經濟社會發(fā)展水平和發(fā)展基礎上，要實現城鎮(zhèn)跨越式發(fā)展對于陜南三市來說，資金短缺，投入不足，難度很大。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)超前規(guī)劃不足，缺乏有效調控的制約。雖然陜南三市在“十二五”規(guī)劃中都提出了各自的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展綱要，但是總體來說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)超前規(guī)劃不多，在對城鎮(zhèn)發(fā)展的詳細規(guī)劃方面，編制規(guī)劃資金短缺，規(guī)劃相對滯后，有的設計規(guī)劃還沒有實施就已經不適應城鎮(zhèn)發(fā)展的需要和市場經濟發(fā)展的需要了，有的詳細規(guī)劃與實際建設脫節(jié)，甚至大相徑庭，背離了城鎮(zhèn)發(fā)展的初衷和經濟社會發(fā)展的實質需求。在農村，很多移民新村住在既不靠近生產地，也不靠近城鎮(zhèn)的地方，這些農民已經為搬遷付出了幾乎所有成本，如果在農村失去了土地，在新的居住地沒有發(fā)展空間，在城市找不到相對固定的工作，那么可以預見這些農民未來的發(fā)展前景會有多么艱難，他們將會成為“一無所有”的人，這是我們在未來的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和新農村建設中必須認真關注和必須重視的事情。

4.陜南產業(yè)結構和區(qū)域經濟結構二元化的制約。陜南三市的產業(yè)結構和區(qū)域經濟結構都呈現出典型的二元特征，傳統(tǒng)部門或地區(qū)與先進部門或地區(qū)并存，三大產業(yè)間發(fā)展不平衡、結構不合理。2010年漢中市的一、二、三產增加值所占比重分別為21.66：39.14：39.20，規(guī)模以上工業(yè)30個行業(yè)中有28個行業(yè)產值保持增長，規(guī)模以上工業(yè)完成產值402.67億元；商洛市的一、二、三產增加值所占比重分別為20.3：41.2：38.5，規(guī)模以上工業(yè)完成工業(yè)總產值168.78億元；安康市的一、二、三產增加值所占比重分別為20.5：39.6：39.9，規(guī)模以上工業(yè)總產值191.6億元，全年規(guī)模以上工業(yè)26個行業(yè)大類中有23個保持增長。這說明陜南地區(qū)的經濟結構不合理狀況比較明顯，第一產業(yè)所占比重相對較高，農業(yè)人口太多，城鎮(zhèn)化率低，第二產業(yè)發(fā)展需要加速，工業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展不足，第三產業(yè)發(fā)展比重不升反降，表明現代化服務能力、發(fā)展能力欠缺，而且各地規(guī)模以上工業(yè)發(fā)展的能力和水平差距也較大。落后地區(qū)和落后產業(yè)相比較都存在由先進部門或地區(qū)經濟社會發(fā)展帶來的“回波效應”及“抑制效應”，這在一定程度上加大了落后地區(qū)人口在地域范圍內集中的難度，加大了傳統(tǒng)產業(yè)改造發(fā)展的難度和速度，加大了城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的難度。

5.城鎮(zhèn)體系不完善，城鎮(zhèn)功能弱化的制約。陜南三市都是中小城市，沒有大城市帶動，城鎮(zhèn)太少太小，城鎮(zhèn)空間分布也比較分散而且分布不平衡，區(qū)域之間不同規(guī)模、不同等級、不同職能的城鎮(zhèn)之間沒有形成結構和功能完整的城鎮(zhèn)體系。地區(qū)的中心城市聚集功能較弱，已規(guī)劃建立的城市群或經濟區(qū)帶動經濟發(fā)展的能力還明顯不足，主導產業(yè)不突出，對縣、區(qū)帶動力不強。建制鎮(zhèn)的規(guī)模普遍很小，無法接受大中城市輻射帶動，也很難推動新農村建設。城鎮(zhèn)化發(fā)展不足，無法和工業(yè)化發(fā)展形成相互作用、相互推動的關聯關系，也無法推動服務業(yè)發(fā)展現代化。

二、陜南城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展的出路

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，為城鎮(zhèn)跨越發(fā)展提供更有效更便捷的路徑。一要因地制宜，合理制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標。陜南各市要根據自身城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和條件，結合區(qū)位、資源和環(huán)境特點，合理確定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、目標及相關政策措施，使城鎮(zhèn)化與區(qū)域的經濟發(fā)展水平和人口資源環(huán)境相適應。漢中市要努力建成以現代制造業(yè)、旅游、商貿為主的大城市，安康市要建成以商貿、旅游、資源加工業(yè)為主的中等城市，商洛市要建成以綠色產業(yè)、資源加工、商貿和旅游為主的中等城市。二要立足長遠，加強城鄉(xiāng)土地規(guī)劃。要圍繞城鎮(zhèn)建設目標，打破行政區(qū)劃界限，對各市、陜南地區(qū)甚至全省區(qū)域范圍內的村鎮(zhèn)布局進行統(tǒng)籌規(guī)劃，加強對新農村建設、中小城鎮(zhèn)、中心城市的合理分工，實現優(yōu)勢互補、資源共享、協(xié)調發(fā)展，不斷提高城鄉(xiāng)建設用地效率。三要加強城鎮(zhèn)基礎設施建設，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。陜南各市要重點加強中心城市、縣城以及重點城鎮(zhèn)的綜合服務能力和水平建設，扶持發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，加快城鎮(zhèn)基礎設施建設和改造，強化城鎮(zhèn)功能建設，提升城鎮(zhèn)發(fā)展空間，為城鎮(zhèn)跨越發(fā)展創(chuàng)造良好的前提和堅實的“硬件”條件。

2.加快經濟建設，為城鎮(zhèn)跨越發(fā)展提供強大的物質基礎。陜南要改變現狀，一要進一步解放思想，積極推進體制轉換、機制創(chuàng)新，不斷提高經濟社會發(fā)展的市場化水平，消除束縛經濟社會發(fā)展的制度性障礙。二要充分發(fā)揮各地的資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，加強經濟社會建設，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展。漢中、安康要以漢江和陽安鐵路為軸線，以漢中盆地和安康盆地為重點區(qū)域，大力發(fā)展以食品、制藥、水電、旅游等綠色產業(yè)為主導的特色專業(yè)化城鎮(zhèn)；商洛要以西合、西康鐵路為軸線，以關天經濟區(qū)建設為契機，大力發(fā)展現代中藥和綠色食品產業(yè)，建成以綠色產業(yè)、資源加工、商貿和旅游為主導的特色產業(yè)化城鎮(zhèn)，并在此基礎上促進陜南城鎮(zhèn)群和經濟區(qū)的形成和發(fā)展。三要進一步改善發(fā)展環(huán)境，完善政策支持體系，擴大對外開放，強化公共服務體系建設，繼續(xù)實施科技帶動、項目帶動、開放帶動策略，努力推動陜南經濟社會開放發(fā)展，推進城鎮(zhèn)化帶動發(fā)展。

3.加快工業(yè)化發(fā)展，為城鎮(zhèn)跨越發(fā)展提供強勁的動力基礎。理論和實踐都表明，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展是相互促進、相互影響的。在當前經濟社會發(fā)展條件下，城鎮(zhèn)化是我們實現經濟社會發(fā)展的最大經濟增長點之一，而工業(yè)化是促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的強大動力引擎，二者是相輔相成的。為此，陜南三市，一要努力轉變工業(yè)經濟發(fā)展方式，調整優(yōu)化工業(yè)經濟結構，不斷促進傳統(tǒng)工業(yè)改造和優(yōu)化升級，大力發(fā)展高新技術工業(yè)，努力提高工業(yè)發(fā)展速度和發(fā)展質量；二要不斷增強自主創(chuàng)新能力，堅持走新型工業(yè)化道路，走可持續(xù)發(fā)展之路，走集約化、協(xié)調化發(fā)展之路，加快循環(huán)經濟發(fā)展步伐，實現率先突破發(fā)展；三要大力發(fā)展縣域經濟，培育壯大區(qū)域特色產業(yè)，不斷提高農村產業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平。

4.加大財政金融投資力度，為城鎮(zhèn)跨越發(fā)展提供堅實的資金支持。一要進一步改善投資環(huán)境，提高引進外資能力。不斷完善法律法規(guī)制度，改善人文、基礎設施、市場開發(fā)等方面的投資環(huán)境，有針對性地吸引外資，不斷擴大利用外商直接投資規(guī)模和水平，同時注意提高引進外資質量。二要努力抓住機遇，積極推動城鎮(zhèn)跨越發(fā)展。國際國內競爭日趨激烈，我們要抓住第二次西部大開發(fā)的良好機遇、抓住后金融危機時代經濟社會發(fā)展蓄勢待發(fā)的機遇、抓住關天經濟區(qū)建設的機遇、抓住西南城市群和都市圈建設的機遇，抓住發(fā)達地區(qū)經濟結構梯度轉移的機遇，不斷擴大招商引資的力度，努力推動陜南城鎮(zhèn)跨越發(fā)展。三要進一步加大財政金融支持力度，增強城鎮(zhèn)化發(fā)展能力。要轉變政府職能，提高基層政府微觀調控能力，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強有力的財政金融政策支持。要創(chuàng)新財政金融支持方式，調整財政支出結構，推動民間資金集中使用，提高資金使用效率等等，不斷擴大財政金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展能力。

5.大力增加城鄉(xiāng)收入，為城鎮(zhèn)跨越式發(fā)展提供持續(xù)發(fā)展的要素資源。中心城市強大的輻射作用已經成為一個地區(qū)經濟快速發(fā)展的高速引擎，陜南城鎮(zhèn)化水平低，缺乏強大的城市經濟圈的帶動輻射。因此，一要實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再次飛躍；二要改革土地等相關的制度政策，實現城鄉(xiāng)一體化，讓農民能夠成為真正的市場主體，成為能夠自由流動的生產要素的組成部分；三要努力建設新農村，不斷轉移農村剩余勞動力；四要積極發(fā)揮中心城市或經濟區(qū)的帶動作用，促進產業(yè)聚集。