[摘 要]知識(shí)分子看似極端的政府門(mén)前下跪事實(shí)上直接反映出了我國(guó)公益訴訟所遭遇的困境及其相關(guān)法律制度空缺的尷尬處境。文章從引起一定輿論反響的時(shí)事出發(fā)，反思公益訴訟制度在中國(guó)的現(xiàn)狀，借鑒美國(guó)、印度、德國(guó)、日本等國(guó)外公益訴訟制度的立法、司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入探究我國(guó)建立公益訴訟制度的必要性之所在。在此基礎(chǔ)上，本文針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律相關(guān)制度在公益訴訟制度建立過(guò)程中涉及的幾個(gè)問(wèn)題，即舉證責(zé)任、司法審查、法院調(diào)查取證等方面進(jìn)行進(jìn)一步探討，并結(jié)合給出構(gòu)建和改革相關(guān)制度的建議。

[關(guān)鍵詞]公益訴訟制度；外國(guó)公益訴訟制度；必要性

一、公益訴訟制度問(wèn)題的引入及中國(guó)現(xiàn)狀

2011年11月2日，湖北長(zhǎng)江大學(xué)數(shù)十名師生于荊州市政府門(mén)前“跪求”政府對(duì)學(xué)校旁嚴(yán)重污染環(huán)境和影響師生以及附近居民身體健康的非法小鋼廠(chǎng)予以取締。從2007年始，4年間，長(zhǎng)江大學(xué)師生曾先后9次上訪(fǎng)、請(qǐng)?jiān)?，上至?guó)家質(zhì)監(jiān)總局，下到市政府相關(guān)職能部門(mén)，均無(wú)功而返。該案件立即引起了廣泛的關(guān)注，有關(guān)部門(mén)迫于輿論壓力，一改先前的態(tài)度，立即采取了“有效措施”，政府更是“積極斡旋”。

令人嘩然的下跪事件背后其實(shí)隱含著諸多深刻的制度問(wèn)題。長(zhǎng)江大學(xué)的師生的經(jīng)歷，折射出的是我國(guó)現(xiàn)有制度缺乏有效維權(quán)途徑以及救濟(jì)手段的弊病。論其解決方法，中國(guó)的理論界以及世界范圍內(nèi)的實(shí)務(wù)界已有可鑒之方法，即建立公益訴訟制度。

近年來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)家民主政治化進(jìn)程的推進(jìn)，公民的權(quán)利意識(shí)逐漸覺(jué)醒，甚至達(dá)到了前所未有的高度，實(shí)踐中越來(lái)越頻繁的公益訴請(qǐng)更是反映了人民群眾要求自身權(quán)利回歸的呼聲。實(shí)踐中大量的嘗試，不僅獲得了輿論的廣泛支持，更是暴露出我國(guó)現(xiàn)行法律之于公益訴訟制度的缺失。早在2005年，北京大學(xué)法學(xué)院的汪勁教授就和學(xué)生一起以松花江、鱘鰉魚(yú)和太陽(yáng)島作為共同原告向人民法院提起訴訟，結(jié)果法院以原告不適格為由未予立案。類(lèi)似的案件還有很多，如之后的訴高速公路收費(fèi)案、訴全國(guó)牙防組案、訴通信公司收銷(xiāo)號(hào)費(fèi)案等等。不難發(fā)現(xiàn)，諸如此類(lèi)的案件具有明顯的共同點(diǎn)，即客觀(guān)上行都涉及社會(huì)公共利益或不特定多數(shù)人的利益，這也正是理論研究中構(gòu)成公益訴訟的基本要素。

由于公益訴訟在我國(guó)于法無(wú)據(jù)，大多數(shù)公益訴訟案件都以失敗告終，法院通常做出不予立案或是駁回訴請(qǐng)的裁定，其依據(jù)通常有以下幾點(diǎn)：第一，我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織?！钡诙?，現(xiàn)有民訴法的支持起訴原則。根據(jù)該原則，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位僅能對(duì)客觀(guān)上不能、不敢、或不便訴諸法院的自然人或法人提供物質(zhì)、法律或是道義上的支持，一般不可代為提起訴訟。第三，我國(guó)現(xiàn)行的訴訟制度仍然受到因循守舊的傳統(tǒng)理念的束縛，法官在審理案件的過(guò)程中也仍然擺脫不了“三段論”的傳統(tǒng)模式，缺乏對(duì)個(gè)案的靈活處理。

2011年10月24日提交全國(guó)人大常委審議的《民事訴訟法修正案（草案）》擬增加以下規(guī)定：“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”在這之前，除了刑訴法中有檢察院作為原告提起公益訴訟的規(guī)定外，我國(guó)立法上從未對(duì)公益訴訟制度加以承認(rèn)。而這種與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求背道而馳的立法空缺也成了維護(hù)社會(huì)公共利益、健全國(guó)家法律體制、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的掣肘因素。

二、公益訴訟制度的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)代公益訴訟制度濫觴于20世紀(jì)60年代的美國(guó)，當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)的諸多制度亟待完善，因而就出現(xiàn)了各種改革的嘗試，設(shè)立了眾多的公益法律機(jī)構(gòu)，為環(huán)境、消費(fèi)者等的公共利益而展開(kāi)活動(dòng)，由此而進(jìn)行的訴訟就被稱(chēng)為公益訴訟。[1]根據(jù)《布萊克法律詞典》，公民訴訟(citizen suit)是指“根據(jù)成文法授權(quán), 起訴違法者并請(qǐng)求禁令性救濟(jì)和罰款的訴訟?！盵2]美國(guó)公益訴訟的范圍相當(dāng)廣泛，并未對(duì)提出訴訟的原告資格以及受理案件的類(lèi)型等多加限制，而具有濃重的公益色彩。

印度是亞洲第一個(gè)建立公益訴訟制度的國(guó)家，其公益訴訟制度發(fā)展某種程度上甚至超過(guò)了美國(guó)，主要具有以下特點(diǎn)：第一，其理論基礎(chǔ)為司法能動(dòng)主義，強(qiáng)調(diào)法院對(duì)案件積極主動(dòng)的介入和法官在個(gè)案中對(duì)法律的創(chuàng)造性適用。第二，印度在世界范圍內(nèi)首次將原告資格拓寬到了每一個(gè)公民，極大地鼓勵(lì)了公民參與社會(huì)管理的積極性。第三，印度公益訴訟制度獨(dú)創(chuàng)書(shū)信管轄制度，在這種制度之下，僅一封書(shū)信就可以使法院?jiǎn)?dòng)相關(guān)訴訟程序，信件的根據(jù)十分廣泛, 可以是新聞報(bào)道、調(diào)查報(bào)告或者是所見(jiàn)所聞。[3]總體來(lái)說(shuō)，印度的公益訴訟制度在以達(dá)到社會(huì)公正為目的的司法能動(dòng)主義理念指導(dǎo)下，充分發(fā)揮了法院以及法官在這個(gè)過(guò)程中的核心作用，因而得以迅速發(fā)展，從而引導(dǎo)了其在新的環(huán)境下巨大的社會(huì)變革。[4]

德國(guó)作為大陸法系的代表國(guó)家，與英美法系相比，其公益訴訟制度顯得相對(duì)保守。主要有民眾訴訟、檢察官代表訴訟和團(tuán)體訴訟。民眾訴訟也被稱(chēng)為“憲法訴訟”，即任何公民只要認(rèn)為某項(xiàng)法律侵犯了憲法保障的基本權(quán)利或其他權(quán)利, 無(wú)論侵權(quán)案件是否發(fā)生, 也不論是否涉及到本人的利益, 都能向憲法法院提出訴訟, 要求宣布該法律違憲而無(wú)效。[5]檢察官代表制度在德國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法中被明確，各級(jí)檢察官均可作為相關(guān)的公益訴訟代表向法院提起公益訴訟。而團(tuán)體訴訟則起源于1908 年的《防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，并且在隨后的一系列法律，如《普通交易約款法》中加以規(guī)定。

法國(guó)也是典型的大陸法系國(guó)家，其1806 年的民事訴訟法最早規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)代表公共利益參與民事訴訟的制度。現(xiàn)行的法國(guó)民事訴訟法亦明確了檢察機(jī)關(guān)代表公眾依法定職權(quán)為維護(hù)公共秩序提起公益訴訟的主體資格。其團(tuán)體訴訟制度也相當(dāng)完備，相關(guān)規(guī)定同德國(guó)較為一致。另外，法國(guó)的行政訴訟中亦有著眼于公共利益的越權(quán)之訴，指的是當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害, 請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤消的救濟(jì)手段。

三、建立公益訴訟的必要性探究

隨著社會(huì)的發(fā)展、法制的進(jìn)步、以及人們權(quán)利意識(shí)的回歸， 公益訴訟在實(shí)踐中愈加凸顯出其區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟制度的優(yōu)越性，而我國(guó)目前在這方面卻付諸闕如，已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)層出不窮的相關(guān)案件。因此，公益訴訟制度的建立，就更具其必要性。

第一，公益訴訟制度的建立在維護(hù)公共利益、促進(jìn)社會(huì)改革中的必要性。公益訴訟討論的是公權(quán)與私權(quán)的直接對(duì)抗，從這個(gè)意義上說(shuō)，私權(quán)一方始終是出于弱勢(shì)地位，因而需要相應(yīng)的制度來(lái)切實(shí)保障涉及到大多數(shù)人的公共利益。大致說(shuō)來(lái)，公益訴訟具有以實(shí)現(xiàn)公共利益的全面化和最大化為宗旨以及其所爭(zhēng)議利益的公眾性、集合性，其判決結(jié)果的擴(kuò)張性，往往導(dǎo)致國(guó)家、公共事業(yè)、壟斷經(jīng)營(yíng)的單位和公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)重大決策調(diào)整和重大行為改變，甚至某項(xiàng)法律法規(guī)改變的特征。[6]這樣的特點(diǎn)，使得公益訴訟能夠很大程度上確保公共利益的不被侵害或能夠及時(shí)得到相應(yīng)救濟(jì)，從而在適應(yīng)新的各方環(huán)境的情況下，有力地推動(dòng)社會(huì)改革向前發(fā)展。

第二，公益訴訟制度的建立在維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)中的必要性。國(guó)有資產(chǎn)流失是指國(guó)有資產(chǎn)的出資者、管理者、經(jīng)營(yíng)者，因主觀(guān)故意或過(guò)失，違反法律、行政法規(guī)和規(guī)章，造成國(guó)有資產(chǎn)的損失。在當(dāng)前的制度環(huán)境下，國(guó)有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式已呈多元化發(fā)展，如非法侵占、轉(zhuǎn)移、毀損等。目前我國(guó)采取的是通過(guò)授權(quán)其他監(jiān)督機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)“公權(quán)力制約公權(quán)力”[7]但從實(shí)際效果上看，并沒(méi)有能達(dá)到預(yù)期，諸多方面存在局限性，這樣看來(lái)，引入社會(huì)公眾的力量來(lái)支持有關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作就具有一定迫切性和可行性，因此建立公益訴訟制度在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)過(guò)程中應(yīng)可以充當(dāng)重要角色。

第三，公益訴訟制度的建立在實(shí)現(xiàn)司法權(quán)、行政權(quán)以及公民權(quán)聯(lián)合治理國(guó)家中的必要性。我國(guó)是傳統(tǒng)的政治主導(dǎo)型國(guó)家，行政權(quán)高于司法權(quán)，公權(quán)高于私權(quán)，這樣就使得公民權(quán)的行使被大大地限制了。公益訴訟涉及社會(huì)公共利益，關(guān)系到人民基本權(quán)利的行使。而現(xiàn)實(shí)中政治權(quán)力主導(dǎo)的模式已愈加暴露出其局限性，司法權(quán)和公民權(quán)的不充分實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)導(dǎo)致了一系列腐敗等問(wèn)題。因此，提高法院和公民在治理國(guó)家中的地位由其重要性。而公益訴訟制度無(wú)疑為此提供了絕好的途徑，應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暋?/p>

當(dāng)然，公益訴訟制度建立的必要性是多方面的，它在推動(dòng)現(xiàn)有民訴制度改革，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等其他方面亦具有重要意義，也一定程度上體現(xiàn)了該制度建立的必要性。鑒于現(xiàn)實(shí)的迫切需求和理論上的必要性，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加速建立公益訴訟制度的步伐。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的公益訴訟制度建設(shè)正處于尚待建立的初級(jí)階段，這就要求我們?cè)诔浞终J(rèn)識(shí)我國(guó)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，積極借鑒世界范圍內(nèi)的理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出一套與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為宗旨，以保障公共利益為目的的完整可行的公益訴訟制度。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，無(wú)論是作為法律人之一的法官在維護(hù)法治過(guò)程中，還是作為現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力載體的政府在捍衛(wèi)法治、推進(jìn)變革的過(guò)程中，再或是作為社會(huì)大部分的人民群眾之一在信仰法治、追求法治的過(guò)程中，都應(yīng)當(dāng)在維護(hù)公共利益這個(gè)基本點(diǎn)上達(dá)成一致，通過(guò)各方的協(xié)調(diào)一致，才能在我國(guó)建立起完善的公益訴訟制度。從這次的民事訴訟草案開(kāi)始，相信公益訴訟這一制度能夠在中國(guó)法律制度不斷健全的過(guò)程中，伴隨著日益深化的司法改革，能夠有一個(gè)長(zhǎng)足的發(fā)展。我們有理由相信，處理好司法能動(dòng)在公益訴訟中的適用問(wèn)題， 公益訴訟制度的建立和完善將成為我國(guó)邁向法治社會(huì)的又一輝煌成果。

[參考文獻(xiàn)]

[1]徐卉.公益法與公益訴訟[J].公益訴訟,2003,7.

[2]Bryan A. Garner .Blacks Law Dictionary [M]. St. Paul, Minnesota: Thomson West,2004.

[3]何兵、王軒. 印度的公益訴訟制度[J].行政法學(xué)研究,2007,3:137

[4]蔣小紅.通過(guò)公益訴訟推動(dòng)社會(huì)變革:印度公益訴訟制度考察[J].環(huán)球法律評(píng)論,2006,3:372-377.

[5]張式軍、孫曉曉.兩大法系公益訴訟制度比較研究[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào),2007,3:44.

[6]張艷蕊.民事公益訴訟制度研究——兼論民事訴訟技能的擴(kuò)大[M].北京:北京大學(xué)出版社.2007:29-31.

[7]韓愛(ài)芹、付云嶺.試論構(gòu)建我國(guó)公益訴訟的必要性[J].法制與社會(huì).2009,6:339.

[8]蔡巍.美國(guó)個(gè)人提起公益訴訟的程序和制度保障[J].當(dāng)代法學(xué),2007,4.

[作者簡(jiǎn)介]陳晨玫，福建福州人，上海政法學(xué)院本科在讀。