□ 任亦秋
轉(zhuǎn)型升級(jí):完善地方立法的路徑選擇
□ 任亦秋
中國特色社會(huì)主義法律體系已宣告形成,對(duì)其概念的定義、特征的勾勒、意義的闡述見諸各種評(píng)論文章和報(bào)端。法律體系的形成標(biāo)志著依法治國方略邁入新的歷史階段,意味著立法工作處于新的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。法律制度根植于社會(huì)現(xiàn)實(shí),調(diào)整當(dāng)下的社會(huì)關(guān)系,具有時(shí)代特征。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到,當(dāng)前乃至以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),我國仍將處于深刻變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)矛盾多樣呈現(xiàn)、利益調(diào)整錯(cuò)綜復(fù)雜、體制機(jī)制不斷破立,立法工作如何回應(yīng)?物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明建設(shè),立法工作如何給力?公民基本權(quán)利、社會(huì)公平正義、和諧社會(huì)秩序,立法工作如何保障?法律對(duì)這些關(guān)系的調(diào)整,有些需因時(shí)而變,有些只是破題,有些尚“空空如也”。因此,法律體系的形成只是“構(gòu)建”階段任務(wù)完成,接著轉(zhuǎn)入“完善”階段的開始。立法工作要求越來越高,難度越來越大,任務(wù)越來越重,立法工作面臨“轉(zhuǎn)型升級(jí)”。
作為完善法律體系重要組成部分的地方立法工作,出路不在別處,只在于繼續(xù)負(fù)重前行、積極履職,在于繼續(xù)解放思想、上下求索,在于繼續(xù)依靠科學(xué)決策、民主立法。基于此,本文圍繞地方立法工作關(guān)鍵問題,從立法理念的向度,就中國特色社會(huì)主義法律體系形成后如何加強(qiáng)和完善地方立法工作,作初步探討。
誠然,地方立法工作在每一歷史時(shí)期都有相應(yīng)的定位。中國特色社會(huì)主義法律體系形成后,地方立法工作原有的定位無疑需作相應(yīng)調(diào)整。似乎有一種觀點(diǎn):中國特色社會(huì)主義法律體系既已形成,國家立法尤其是地方立法的主要任務(wù)重點(diǎn)應(yīng)放在清理修改已有的地方性法規(guī),督促政府及其有關(guān)部門制定配套措施,逐步減少新的地方性法規(guī)的制定。這個(gè)判斷既與法治的發(fā)展規(guī)律不符,也與中國特色社會(huì)主義法律體系科學(xué)涵義不符?!靶纬伞笔侵负w社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全,各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定,相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備,法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)和諧統(tǒng)一。中華法系類屬大陸法系,應(yīng)當(dāng)有完整的法律規(guī)范體系,不僅是大陸法系的邏輯必然,而且也是“依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的前提。
為了在短時(shí)期內(nèi)形成完整的法律規(guī)范體系,必須事先“設(shè)計(jì)”,有序推進(jìn),“構(gòu)建”法律規(guī)范體系的路徑,不是順其自然而生成的。這一過程決定當(dāng)前中國特色社會(huì)主義法律體系的如下特征:一是法律部門齊全但不平衡;二是基本、主要的法律已經(jīng)制定但相對(duì)不穩(wěn)定;三是法律規(guī)范原則性、模糊性多而缺乏針對(duì)性、操作性。因此,國家尤其是地方立法在新時(shí)期的歷史定位就是“完善”已形成的法律規(guī)范體系,從內(nèi)容上適合社會(huì)轉(zhuǎn)型新的歷史任務(wù)和目標(biāo),即建設(shè)形成法治的政府,公民自主的社會(huì),公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng),有效制衡的權(quán)力,充分保障的自由,以及不斷增進(jìn)的公平和正義的社會(huì)。“完”的含義是指完整、完備,“善”的含義是指良善、提升。
改革開放30多年來,立法歷經(jīng)“探索、發(fā)展和成熟”三個(gè)時(shí)期。圍繞早日“構(gòu)建”社會(huì)主義法律體系和滿足社會(huì)對(duì)法律制度公共產(chǎn)品的需求,立法工作的核心指導(dǎo)思想就是加快立法步伐。因此,衍生出“有比沒有好”、“成熟幾條規(guī)定幾條”、“宜粗不宜細(xì)”等立法工作指導(dǎo)思想?!霸隽渴搅⒎ā钡某晒?,到2010年底,我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件。其顯現(xiàn)的弊端是:立法質(zhì)量不高、修改頻繁、法律權(quán)威難以彰顯。從地方立法來說,各省、市、區(qū)地方性法規(guī)同構(gòu)現(xiàn)象突出,相互借鑒,近似抄襲,不同法律位階的法律規(guī)范“架床疊屋”,社會(huì)關(guān)系調(diào)整唯立法優(yōu)先,受“法律萬能論”影響之深遠(yuǎn),足見一斑。
中國特色社會(huì)主義法律體系形成后,地方立法工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有所為,有所不為”的指導(dǎo)思想。首先,法律制度與社會(huì)需求之間的主要矛盾已不是供需不足,而是有效的供給不足;其次,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善,社會(huì)組織的發(fā)展,政府職能的轉(zhuǎn)變,大量的管制性制度需要“解構(gòu)”,放松政府規(guī)制,轉(zhuǎn)而由市場(chǎng)和社會(huì)調(diào)節(jié)是一大勢(shì)所趨;第三,科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本,法律以權(quán)利為本位替代以義務(wù)為本位,立法重點(diǎn)也應(yīng)該轉(zhuǎn)移到保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn),加強(qiáng)社會(huì)保障、生態(tài)文明等領(lǐng)域的立法。因此,地方立法工作“有所為”體現(xiàn)在:一是要加快對(duì)“不適合、不適應(yīng)”的地方性法規(guī)進(jìn)行清理;二是地方立法要更加注重社會(huì)領(lǐng)域和環(huán)境資源保護(hù)方面的立法,完善社會(huì)和生態(tài)法律體系;三要根據(jù)地方需要和地方特色,積極進(jìn)行“地域性”、“創(chuàng)制性”、“先行先試”立法,為完善法律體系積累經(jīng)驗(yàn)和條件。“有所不為”體現(xiàn)在:一是樹立“不立法”的理念,抑制立法沖動(dòng),凡是可以由市場(chǎng)機(jī)制自我調(diào)整,社會(huì)組織自治管理的,都不需要進(jìn)行立法;二是減少實(shí)施性的、補(bǔ)充性的立法,克服成龍配套的立法習(xí)慣,凡是法律、行政法規(guī)比較具體,屬于實(shí)施中政策、工作可以解決的,也無需進(jìn)行立法;三是遵循“立法謙抑”原則,摒棄管制型立法思維,凡是沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的,屬于限制公民權(quán)利、增加公民義務(wù)的,都應(yīng)當(dāng)慎重立法。
從法哲學(xué)上看,每一個(gè)國家有效的法律制度都是由國家政權(quán)結(jié)構(gòu)、基本經(jīng)濟(jì)制度、文化傳統(tǒng)、宗教、歷史經(jīng)驗(yàn)甚至地理環(huán)境、資源稟賦等決定,并與之相洽的。每一個(gè)國家的法律體系都是不同的,只是不同程度有大小之別而已。中國特色社會(huì)主義法律體系區(qū)別于其他法律體系的重要特征有二,即“中國特色”和“社會(huì)主義”。
關(guān)于“中國特色”。世界各國文化五彩斑斕,有相互吸納、融合,但更多的是保持其獨(dú)特性。事實(shí)上,越具民族性,才能越富于世界性。文化如此,法律體系亦是如此。但在立法理論研究和立法具體實(shí)踐中,有意或者無意地對(duì)此淡化和忽視。在這方面確實(shí)存在許多迷思,譬如將現(xiàn)代化等同于西方化,國際性等同于統(tǒng)一性,“言必稱希臘”,動(dòng)不動(dòng)則“接軌國際”等等。應(yīng)當(dāng)說明的是,我們強(qiáng)調(diào)法律體系的文化底蘊(yùn),不是指落后、封建的價(jià)值觀念、道德規(guī)范和習(xí)俗,而是指?jìng)鹘y(tǒng)文化中的精粹,且適合時(shí)代的先進(jìn)文化。我們?cè)趶?qiáng)調(diào)“個(gè)性”的同時(shí),并不排斥當(dāng)代國際社會(huì)的法律的“普遍性”,只是說對(duì)諸如民主、自由、平等、權(quán)利、公平正義、秩序等法律價(jià)值,應(yīng)當(dāng)有我們自己的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。更為重要的是,“中國特色”體現(xiàn)在一系列特有的法哲學(xué)、法文化、法律制度、習(xí)慣法之中,如“道法自然”、“天人合一”、“德主刑輔”、“家國一體”、“非訟”等,以及調(diào)解、信訪、基層自治等具體法律制度。
關(guān)于“社會(huì)主義”。從性質(zhì)上說,中國特色社會(huì)主義法律體系集中體現(xiàn)黨和人民意志,確保中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位,確立了社會(huì)主義國家的根本制度和根本任務(wù)。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上說,中國特色社會(huì)主義法律體系建立在以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度和按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度之上,反映并服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。從發(fā)展規(guī)律上說,中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適合而不是超越社會(huì)主義初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化的現(xiàn)狀。
從分類上說,地方性法規(guī)盡管分為經(jīng)濟(jì)、政權(quán)建設(shè)、社會(huì)管理、文化、環(huán)境資源類立法,但此分類法并不準(zhǔn)確、科學(xué)。實(shí)質(zhì)上,絕大部分地方性法規(guī)均屬行政管理類立法。受“法即罰”、“管理即管制”、“行政即行使權(quán)力”等理念的影響,地方性法規(guī)重管理輕服務(wù)、重權(quán)力輕責(zé)任、重“授權(quán)”輕“控權(quán)”、重公權(quán)輕私權(quán)、重義務(wù)設(shè)定輕權(quán)利保障、重實(shí)體輕程序等弊端已是不爭(zhēng)的事實(shí)。這不僅與社會(huì)主義法治理念格格不入,而且與憲法精神不相符,與科學(xué)發(fā)展觀相悖?!耙孕姓召M(fèi)、行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制措施為主要管理手段”的傳統(tǒng)行政管理范式,已到了非轉(zhuǎn)變不可的時(shí)候了。
“新型行政管理范式”的提出,契合建設(shè)法治政府、有限政府、服務(wù)政府和責(zé)任政府的目標(biāo)。其核心理念要求政府行使權(quán)力應(yīng)遵循“謙抑”原則,限制公權(quán)保護(hù)私權(quán),限制行政權(quán)擴(kuò)張,增進(jìn)公民權(quán)益。因此,地方立法工作規(guī)范政府職能,應(yīng)當(dāng)從管制型轉(zhuǎn)向服務(wù)型,加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約,增強(qiáng)對(duì)公民權(quán)益的保障和救濟(jì);從投資型政府轉(zhuǎn)為公共財(cái)政型政府,增加民生福利,保障公民的自由、平等和幸福尊嚴(yán);從依靠傳統(tǒng)行政管理手段轉(zhuǎn)到注重運(yùn)用行政免費(fèi)、公民參與和社會(huì)參與、行政指導(dǎo)和行政合同等新型行政管理手段,為創(chuàng)造一個(gè)高效、親民、廉潔的行政服務(wù)和“善治政府”提供法制保障。
科學(xué)立法和民主立法是立法工作的兩個(gè)基本原則,兩者既有交錯(cuò),又相對(duì)獨(dú)立,相輔相成。民主立法是科學(xué)立法的前提,科學(xué)立法是民主立法的目的。地方立法工作在科學(xué)和民主立法方面不斷探索,形成了很多措施,但總體上滯留在方法層面,尚未提升到制度層面。
科學(xué)立法不僅是指立法過程的科學(xué)決策方法,更應(yīng)該是創(chuàng)設(shè)法律制度的科學(xué)性。在科學(xué)立法上,應(yīng)當(dāng)在關(guān)鍵問題上有突破性解決:首先,立法應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),圍繞科學(xué)發(fā)展中存在的問題確定立法項(xiàng)目,為科學(xué)發(fā)展服務(wù)。地方立法工作實(shí)踐中,地方立法項(xiàng)目以政府為主導(dǎo),致使需要財(cái)政保障的民生立法遲遲出臺(tái)不了,圍繞黨的中心工作立法幾成空話。地方黨委對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)微觀到對(duì)具體法規(guī)草案的討論,卻失之于對(duì)需要制定的重要立法項(xiàng)目進(jìn)行決策,支持和保障地方立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法工作不力。這一現(xiàn)象存在已久,倘若不能消除,地方立法科學(xué)性就要大打折扣。其次,地方立法科學(xué)決策的前提之一,就是明確決策的權(quán)限范圍。地方立法工作實(shí)踐中,國家立法和地方立法權(quán)限劃分仍有模糊區(qū)間,地方立法和政府制定規(guī)章權(quán)限也處于“你中有我,我中有你”的渾沌。相對(duì)中央集權(quán),地方立法既有怕“越權(quán)”的擔(dān)心;面對(duì)強(qiáng)勢(shì)政府,地方立法又處于“被搶占”的無奈。地方立法權(quán)限不清,何以能真正地科學(xué)立法。如果上述兩個(gè)體制性問題理順了,科學(xué)立法的工作制度和程序,法律制度的科學(xué)設(shè)計(jì),法規(guī)體制結(jié)構(gòu)、立法語言等立法技術(shù)科學(xué)性,都將會(huì)迎刃而解。
地方立法中民主立法的形式,可謂推陳出新、百花齊放。專家論證會(huì)、立法聽證會(huì)、網(wǎng)上公開,各領(lǐng)風(fēng)騷沒幾年,又漸成“王家舊時(shí)燕”,遂有網(wǎng)上互動(dòng)、博客、論壇、微博登場(chǎng)。不可否認(rèn),這些民主立法的形式,在為公民表達(dá)訴求、參與立法、平衡利益方面起到了一定的積極作用。但繁華背后略顯浮躁,重在“創(chuàng)新”,缺乏成熟而剛性的制度保障。立法民主的真諦是保障民生,廣泛征求民意是手段,真實(shí)體現(xiàn)民意維護(hù)民權(quán)是目的。立法不僅應(yīng)有民主精神,且更應(yīng)有民生情懷。因此,從理念上,要從“為民立法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅窳⒎ā保瑥拿裰骼斫馍?,民主不是?jiǎn)單的“多數(shù)決”,而是協(xié)商民主、尊重少數(shù)人權(quán)利和保障基本人權(quán)。從制度保障上,不僅要暢通民意表達(dá)渠道,更要建立并完善立法信息公開、民意和立法機(jī)關(guān)互動(dòng)反饋、社會(huì)公眾監(jiān)督等制度。從民主方式上,要更加重視微博等新媒體在表達(dá)公民觀點(diǎn)、主張和情感中的作用,適應(yīng)“網(wǎng)絡(luò)民主立法”時(shí)代的到來。
立法是主客觀統(tǒng)一,立法事項(xiàng)、立法程序和立法者有機(jī)結(jié)合的過程。立法者選擇立法事項(xiàng)、制定立法程序、設(shè)計(jì)法律制度,是決定立法質(zhì)量高低的決定性因素。討論完善地方立法工作,不能“見物不見人”。地方立法30多年,盡管立法人員數(shù)量上不斷增加、能力和素養(yǎng)不斷提高,但離保障實(shí)現(xiàn)地方立法轉(zhuǎn)型升級(jí)的目標(biāo)和任務(wù)差距甚遠(yuǎn)?,F(xiàn)實(shí)狀況是,浙江省人大常委會(huì)組成人員中具有法律專業(yè)知識(shí)的幾近空白,承擔(dān)法規(guī)草案統(tǒng)一審議的法制委員會(huì)的組成人員也很少是“科班”出身,具體為立法服務(wù)的法制工作委員會(huì)工作人員雖大都具有法律專業(yè)知識(shí),但存在缺乏系統(tǒng)訓(xùn)練、知識(shí)結(jié)構(gòu)有偏差等不足。如果沒有相當(dāng)數(shù)量且具備資格的立法人員,遑論實(shí)現(xiàn)地方立法工作轉(zhuǎn)型升級(jí)。
當(dāng)代中國,社會(huì)分化迅速、利益主體多樣、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多變、科技日新月異,職業(yè)立法和立法者職業(yè)化符合時(shí)代要求,是現(xiàn)代立法的必然趨勢(shì)。國與國、區(qū)域與區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上是制度的競(jìng)爭(zhēng),擔(dān)當(dāng)為社會(huì)立制、為民立命重任的立法者不順勢(shì)走上職業(yè)化之路,難免留下歷史性遺憾。公正的制度乃是社會(huì)公平正義的剛性保障。馬克思曾說,“如果認(rèn)為在立法者偏私的情況下可以有公正的法官,那簡(jiǎn)直是愚蠢而不切實(shí)際的幻想?!薄胺ǔ鲇谌?,成于義”,公正的制度出自于公正的人,公正的人必有一顆公心。職業(yè)立法者是法律家,美國學(xué)者韋伯斯特說過:“最好的法律家,正直地生活,拼命地工作,貧困地死去。”職業(yè)立法者不僅要具備深厚的專業(yè)素養(yǎng)、高超的立法技能,“朝聞道,夕死可矣”的執(zhí)著和血性,而且還要具備愛好規(guī)則和秩序的本能,冷靜審慎的思維方式,以及公正、中立、廉潔的高尚品質(zhì)。因此,在法律院校設(shè)立立法專業(yè)、加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有立法人員培訓(xùn)和繼續(xù)教育、為常委會(huì)組成人員配備立法助理,已成當(dāng)務(wù)之急。值得注意的是,立法職業(yè)化和立法民主存有悖論,應(yīng)當(dāng)保持恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>
作者任亦秋,男,浙江省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任(杭州 310025)。
責(zé)任編輯:孫艷蘭