毛 丹

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310027)

論社會管理集成創(chuàng)新的“六個社”“六個管”

毛 丹

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310027)

社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動。現(xiàn)代意義上的社會管理，一般是指政府和社會組織通過行政、法律等各種形式對社會生活的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、指導(dǎo)、規(guī)劃、服務(wù)、協(xié)調(diào)控制、監(jiān)督等。社會管理與經(jīng)濟(jì)管理一樣，也是現(xiàn)代國家的基本職責(zé)。社會在發(fā)展自我管理的同時，需要政府依托國家強(qiáng)制力和公共權(quán)威性，承擔(dān)社會管理的權(quán)威角色。反過來，由社會矛盾引發(fā)的社會不滿有時也會轉(zhuǎn)化為對政府的不滿。因此，政府要自覺把社會管理當(dāng)作國家基礎(chǔ)和政府建設(shè)的基本內(nèi)容。沒有好的社會管理，就不會有穩(wěn)定的社會，也不會有穩(wěn)定的政府和政治。在我國，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理更是實現(xiàn)政府主導(dǎo)下的社會建設(shè)的基本方式。

一、現(xiàn)代社會管理：抓住“六個社”“六個管”

從社會自治程度、政府與社會關(guān)系類型看，各國的社會管理分屬兩種基本類型和若干綜合類型。一類是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會自治傳統(tǒng)深厚、法治與選舉制較為穩(wěn)固的國家，社會活力較強(qiáng)、自治程度較高、政府與社會組織的合作規(guī)則較為明晰、政府的社會管理成本較低，針對政府的社會不滿一般集中指向具體政府或政策而不是基本制度;弱點是政府財力限制較大、對重大社會管理事務(wù)的反應(yīng)協(xié)調(diào)過程較為繁復(fù)等。另一類是著重通過政府權(quán)威去統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)社會的國家，長處是政府行政力度和政財能力較強(qiáng)、調(diào)動社會統(tǒng)一行動和建設(shè)國家較為便宜;短處是社會控制的成本較高、社會組織弱小、社會活力較差，社會責(zé)任及風(fēng)險常?；居烧袚?dān)，如果社會不滿積累激化甚至?xí)霈F(xiàn)對基本制度的不滿。因此，現(xiàn)代國家的社會管理一般會趨向前一類選擇，至少會汲取前一類管理的優(yōu)勢，并形成一些綜合類型。

一般而言，有利于社會穩(wěn)定的社會管理都要抓住“六個社”、做好“六個管”，并達(dá)到若干關(guān)鍵性社會指標(biāo)。

“六個社”是指社會管理的六個節(jié)點：(1)調(diào)理社會結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大中等收入人群、消除貧困人口，從基礎(chǔ)與源頭上消除社會階層間收入差距過大、利益分化過度、社會關(guān)系過度緊張;(2)提供社會保障，重點保證富人之外的所有人特別是窮人生活醫(yī)療教育也有保障，避免國民生活危機(jī)和國民間過度分化，消除社會矛盾激化的基礎(chǔ);(3)發(fā)展社會組織，發(fā)揮它對社會成員和社會關(guān)系的日常整合作用、對社會矛盾的日常緩沖作用，提升社會管理的切近度和效率，避免政府過多直接面對社會成員個體;(4)幫扶社區(qū)發(fā)展，充分發(fā)揮基層社會組織貼合日常生活、組織基本社會服務(wù)和管理、增強(qiáng)社會聯(lián)合度和共同感的功能;(5)管好社會特殊人群，包括老、幼、殘、困以及移民或流動人口群體等特殊群體;(6)有效保障治安水平，平穩(wěn)處理公共事件，對各種突發(fā)自然災(zāi)害以及社會突發(fā)事件有明晰的處理預(yù)案和規(guī)則，保持和提升社會安全感。

“六個管”是指管理社會的六個路徑或方式：(1)通過分配和社會保障從基礎(chǔ)上管，在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立健全調(diào)控性分配模式，保持居民收入在國民收入分配中、勞動報酬在初次分配中的合理比重，防止過度的收入差距;通過二次分配建立健全國民待遇性質(zhì)的社會保障和社會福利，以達(dá)到調(diào)理社會結(jié)構(gòu)、改善社會關(guān)系的基礎(chǔ)的目的;(2)通過社會組織“曲”管，建立與社會組織間的分工、聯(lián)合、協(xié)同模式，政府以社會性投資、購買服務(wù)等為社會組織提供后援，并協(xié)調(diào)社會組織間可能發(fā)生的矛盾;(3)通過法律有規(guī)矩地管，法律和法制系統(tǒng)發(fā)達(dá)，處理社會糾紛有章可循;(4)通過協(xié)商機(jī)制商量著管，建立與支持各種議事模式，處理好與媒介的關(guān)系，使群體重大利益有表達(dá)與協(xié)商機(jī)制;(5)通過文化團(tuán)結(jié)日?；毓?，維系核心價值與文化的高度可分享性;(6)通過有效的社會治安以及通過危機(jī)處理明智地管，各種社會危機(jī)有最終而和平的處理機(jī)制，包括把換政策、換人、以及按規(guī)則更換政府作為最終應(yīng)急規(guī)則。其中，途徑(1)指向源頭管理，途徑(2)至(5)側(cè)重于動態(tài)過程管理，途徑(6)則包含著應(yīng)急管理。

關(guān)鍵性指標(biāo)至少包括：(1)較為合理社會結(jié)構(gòu)數(shù)值，例如勞動報酬占GDP50%;(2)基本社會制度覆蓋老齡、救助、醫(yī)療、住房、教育等重大民生領(lǐng)域，公共社會支出占GDP16%至28%，收入房價比在35以下，理論上不存在低于標(biāo)準(zhǔn)收入貧困線的人口;(3)社會組織覆蓋人口多數(shù)或全部;(4)社會組織經(jīng)費(fèi)中政府資助達(dá)30%至65%;(5)社工人員較多、專業(yè)化程度較高;(6)社會安全感、整體生活滿意度高，例如社區(qū)滿意率在50%至75%之間，等等。

二、中國社會管理創(chuàng)新：健全社會制度、邁向社會規(guī)制

從國際經(jīng)驗看，社會管理是“六個社”“六個管”的集成，不是枝枝節(jié)節(jié)的工作，處理公共事件等緊要工作只是其中一個必要環(huán)節(jié)。目前，我國在形成了社會管理的領(lǐng)導(dǎo)體系、組織網(wǎng)絡(luò)、基本法律法規(guī)、以及“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局后，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理也需要同時在“六個社”“六個管”上同時著手用力。換句話說，在工作層面上看，胡錦濤同志提出的加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的八項基本任務(wù)和七個重點工作，需要從“六個社”“六個管”和關(guān)鍵指標(biāo)上加以具體落實。

抓“六個社”“六個管”，落實八項基本任務(wù)和七個重點工作，是總體上適應(yīng)我國作為一個發(fā)展中大國的發(fā)展進(jìn)程和發(fā)展轉(zhuǎn)向的需要。60多年來，我國在社會管理方面，經(jīng)歷了改革開放前圍繞增加國家能力的社會管理模式、改革初期和中期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和有利于發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的社會管理模式。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌深入，特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化、國際化的進(jìn)程，社會財富與社會活力空前增長，社會群體層化與利益分化正在急遽發(fā)生，社會矛盾也較前增加，需要創(chuàng)新原有的社會管理體制機(jī)制和手段方法。而合理的創(chuàng)新，不可能恢復(fù)第一個階段的政府對社會的行政掌控和支配方式，恢復(fù)國家包辦社會;也不應(yīng)該繼續(xù)放大第二個階段某些社會領(lǐng)域由市場左右的特征，而變成把社會扔給市場;而是要適應(yīng)中國改革發(fā)展轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并重、最終轉(zhuǎn)向社會驅(qū)動型的需要，保障和實現(xiàn)政府主導(dǎo)下的社會建設(shè)。這個方向可以用轉(zhuǎn)向社會規(guī)制來表述。在這里，社會規(guī)制是指政府對社會的非統(tǒng)治型的監(jiān)管干預(yù)，即政府在規(guī)制經(jīng)濟(jì)以解決市場失靈的同時，沿著扶持保護(hù)社會自治的方向，通過意識形態(tài)與社會化、法律法規(guī)、政府政策與行動、資金、以及稅收與福利分配等手段和途徑，監(jiān)管和規(guī)范各種社會制度、集體規(guī)范、社會組織與規(guī)章、風(fēng)俗習(xí)慣等等，以便影響集體與個人行為，調(diào)節(jié)社會關(guān)系和社會秩序，解決社會失靈問題特別是社會分化分裂等導(dǎo)致的過度社會矛盾。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用而不用市場規(guī)則解決社會問題，監(jiān)管社會但不延用行政整體支配社會，是規(guī)制型的社會管理的兩個主要特性。

朝著社會規(guī)制方向抓“六個社”“六個管”，已經(jīng)刻不容緩：從國際比較看，我國僅有居民社區(qū)福利措施滿意度一項較為先進(jìn)，其余反映社會管理狀況的數(shù)據(jù)都較落后，社會支出數(shù)據(jù)甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于巴西，說明我國社會穩(wěn)定與和諧的社會基礎(chǔ)還較薄弱，亟需通過有力的社會管理加以扭轉(zhuǎn)。再從國內(nèi)幾個發(fā)達(dá)省市的社會數(shù)據(jù)看，與社會結(jié)構(gòu)、社會保障程度、社會組織及社區(qū)數(shù)量及其功能有關(guān)的數(shù)據(jù)總體較弱。如果要達(dá)到胡錦濤同志提出的“三個最大限度”，需要加快優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、提速社會保障、培扶社會組織、加快黨政適應(yīng)性轉(zhuǎn)型和社會管理復(fù)合主體建設(shè)、暢通社會利益與意愿的合法表達(dá)和協(xié)商渠道、提升基層自治管理、防止激烈反社會行為、細(xì)化文化團(tuán)結(jié)策略、避免與國際一般趨勢的正面沖突、合理前瞻進(jìn)一步改革的成長方向;其中，尤其需要盡快在調(diào)理社會結(jié)構(gòu)，改變住房、醫(yī)療、教育等重大領(lǐng)域的社會制度建設(shè)進(jìn)展較緩狀況，加強(qiáng)社會組織建設(shè)與社區(qū)建設(shè)等方面，邁出較大較快的步伐。

此外，從日常社會管理狀況看，抓“六個社”、“六個管”時還需要特別重視：(1)盡快改變文化團(tuán)結(jié)策略還較為粗放、生硬的狀態(tài)，對外要更加注意避免對人權(quán)、民主等價值宣傳的正面沖撞;對內(nèi)要不僅僅注意宣傳“硬”的政治核心價值，還要注意在媒介、日常文化、大眾文化娛樂產(chǎn)品中維護(hù)有利于社會團(tuán)結(jié)的社會觀、國家觀、民族觀、鄰里觀、家庭觀;(2)在社會管理上吸收國際經(jīng)驗與堅持中國特色社會主義的結(jié)合，需要特別注意處理好兩種關(guān)系。一是如何把西方發(fā)達(dá)國家有效的社會管理辦法與其基本政治制度合理剝離開來，例如把借鑒換政策、換人、換政府以化解社會不滿，與西方選舉制民主制剝離開來，創(chuàng)新中國特色社會主義的政府問責(zé)制。二是如何合理繼承我國以往社會管理的一些優(yōu)勢，例如，在充分運(yùn)用群眾工作網(wǎng)絡(luò)開展群眾工作的同時，著重發(fā)展掌握關(guān)心群眾重大生活困難、并有效防治反社會行為，而其他方面則留出充分社會活動空間等等。

三、浙江社會管理要實現(xiàn)集成創(chuàng)新

我省是改革和社會建設(shè)的先行區(qū)域，2004以來率先探索區(qū)域社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新，推進(jìn)平安浙江、法制浙江的建設(shè);近年又產(chǎn)生了不少有重大影響和全局性效應(yīng)的基層社會管理創(chuàng)新，例如楓橋經(jīng)驗創(chuàng)新、網(wǎng)格化管理組團(tuán)式服務(wù)模式、村務(wù)監(jiān)督委員會制度、以及構(gòu)建和諧勞動關(guān)系;并且謀劃了很多“十二五”社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新的重大舉措，例如在全國首先推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)業(yè)的覆蓋性建設(shè)、積極發(fā)展民政事業(yè)城鄉(xiāng)一體化等等。另一方面，我省雖然在社會組織數(shù)量、社區(qū)發(fā)展兩個方面在國內(nèi)領(lǐng)先，但是整體社會數(shù)據(jù)不先進(jìn)，勞動者報酬與公共社會支出占GDP比重兩項數(shù)據(jù)甚至還很落后。因此，我省有需要、有條件、有責(zé)任充分發(fā)掘創(chuàng)新經(jīng)驗，率先把“六個社”、“六個管”一起抓起來，率先在區(qū)域社會管理上變枝節(jié)創(chuàng)新為集成創(chuàng)新，率先具備先進(jìn)的社會管理模式的一般特征和優(yōu)點。

建議省委省政府在朝著社會規(guī)制方向具體抓“六個社”“六個管”時，研究和確認(rèn)四個基本判斷，抓牢十個創(chuàng)新點，突破四項社會管理制度。

四個基本判斷指：要以調(diào)整好社會結(jié)構(gòu)作為基礎(chǔ);要有像發(fā)達(dá)國家那樣在社會事業(yè)重大領(lǐng)域建立基本社會制度的氣魄，以迅速緩解突出社會問題;要加大探索地方政治改革創(chuàng)新;要走在全國最前列。

十個創(chuàng)新點指：(1)采取地方立法措施，規(guī)定和保障我省收入分配調(diào)整的目標(biāo)和進(jìn)程，率先調(diào)整政府、企業(yè)、個人分配關(guān)系;率先通過初次分配和再分配等緩解城鄉(xiāng)、勞資、區(qū)域、行業(yè)、社會成員間的收入差距，構(gòu)筑緩解社會矛盾的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。例如，2009年全省6490美元的人均GDP和世界排名第74位的哥斯達(dá)黎加相當(dāng)(2010年人均GDP約增長11．5%)，全省的關(guān)鍵性社會數(shù)據(jù)不僅應(yīng)考慮對內(nèi)超過全國平均值，逼近或持平北京市水平，更要考慮對外爭取合面與巴西、哥斯達(dá)黎加的數(shù)據(jù)持平，特別是勞動者報酬占GDP比重、公共社會支出占GDP比重兩項;(2)加快社會保障社會福利由適度普惠型向普惠型的轉(zhuǎn)變速度;在住房、醫(yī)療、教育等重大民生領(lǐng)域，率先保質(zhì)保量、建立健全基本社會制度和社會政策，例如在應(yīng)急措施上要像海南省那樣至少加緊推出涉及土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、價格控制目標(biāo)與手段的“新建住房價格調(diào)控長效機(jī)制”等，在整體上則考慮學(xué)習(xí)美國的一些經(jīng)驗;(3)創(chuàng)新社會組織建設(shè)，加大財政資助和服務(wù)購買，發(fā)揮社會組織在社會成員間組織合作、協(xié)調(diào)利益分配，政府資助額度要大幅度提高;創(chuàng)新黨政界、行業(yè)界、知識界、媒體界四界合作聯(lián)動機(jī)制，總結(jié)推廣杭州社會復(fù)合主體建設(shè)經(jīng)驗;(4)在市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面擴(kuò)大社會利益表達(dá)與社會參與，總結(jié)溫嶺的公眾與人大代表共同參與公共財政管理的經(jīng)驗，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普及民主懇談公共預(yù)算，作為發(fā)展我省社會利益表達(dá)與協(xié)商機(jī)制制度化的一個契機(jī);(5)增加基層社會管理、社區(qū)管理中的基層服務(wù)能力，以城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)業(yè)建設(shè)為契機(jī)，在城市社區(qū)中總結(jié)杭州上城區(qū)、寧波海曙區(qū)等的工作成績和經(jīng)驗，在農(nóng)村社區(qū)中發(fā)現(xiàn)典型經(jīng)驗，在基層和社區(qū)層面上強(qiáng)化從服務(wù)中出社會管理、出日常和柔性管理的格局;(6)創(chuàng)新人民調(diào)解員制度，繼續(xù)提升和普及楓橋經(jīng)驗，全力在基層防治暴力行為、反社會行為;(7)投入大資金，確定牽頭部門，建設(shè)先進(jìn)的社會管理數(shù)據(jù)庫;(8)在食品安全、環(huán)境安全等直接牽動普遍的社會安全感的重大領(lǐng)域，除了加大立法、執(zhí)法力度，要增加社會組織、群眾參與日常監(jiān)督的機(jī)制;(9)學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗，探尋靈活、有日常傳播能力的文化團(tuán)結(jié)建設(shè);不僅要持續(xù)推出《五星紅旗迎風(fēng)飄揚(yáng)》、《東方紅》、《延安愛情》之類的主旋律作品、弘揚(yáng)核心價值，也要努力在其他大眾文化產(chǎn)品、日常文化活動中張揚(yáng)有利于地方社會團(tuán)結(jié)的民族、地方、鄰里、家庭等觀念和價值;(10)在市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面發(fā)展地方政府集體問責(zé)制，健全重大社會管理責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子集體辭職、解職制度，以提升基本政治制度的權(quán)威性和穩(wěn)固性。

四項社會管理制度指：(1)以非繳費(fèi)型社會救助為內(nèi)容，建立和提升針對低收入人群的收入再分配制度;形式包括現(xiàn)金、實物兩類福利計劃，內(nèi)容覆蓋貧困家庭暫時救助和補(bǔ)充收入保障、食品券、醫(yī)療救助、公共住房制度以及營養(yǎng)計劃;目標(biāo)是建成公民最后依靠的社會安全網(wǎng)，消除社會怨氣;(2)非營利組織支持制度;爭取每個人參加一個以上非營利組織，特別是社區(qū)社會組織;確立政府對非營利組織支持途徑(資金支持、合同方式購買、直接付費(fèi)，以及免稅、減稅、提供稅收信用等間接方式)及數(shù)量;目標(biāo)是社會服務(wù)社會化，并間接支持社會管理社會化;(3)幫扶城鄉(xiāng)社區(qū)自治和發(fā)展的制度;從制度供給、規(guī)劃指導(dǎo)、撥款、咨詢、以及社區(qū)間協(xié)調(diào)各個方面提供有力支撐;目標(biāo)是充分發(fā)揮社區(qū)在基層組織社會成員、強(qiáng)化社會一致和團(tuán)結(jié)的功能;(4)利益協(xié)商與糾紛解決制度;參考美國的“非訴訟(或訴訟外)解決方式”，全面擴(kuò)充改造人民調(diào)解員制度，確立更為立體的調(diào)解主體和內(nèi)容;目標(biāo)是把90%～95%的社會糾紛控制在訴訟外領(lǐng)域。