姚先國(guó)

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310027)

深化體制改革，引領(lǐng)社會(huì)管理創(chuàng)新

姚先國(guó)

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310027)

任的領(lǐng)導(dǎo)班子集體辭職、解職制度，以提升基本政治制度的權(quán)威性和穩(wěn)固性。

四項(xiàng)社會(huì)管理制度指：(1)以非繳費(fèi)型社會(huì)救助為內(nèi)容，建立和提升針對(duì)低收入人群的收入再分配制度;形式包括現(xiàn)金、實(shí)物兩類福利計(jì)劃，內(nèi)容覆蓋貧困家庭暫時(shí)救助和補(bǔ)充收入保障、食品券、醫(yī)療救助、公共住房制度以及營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃;目標(biāo)是建成公民最后依靠的社會(huì)安全網(wǎng)，消除社會(huì)怨氣;(2)非營(yíng)利組織支持制度;爭(zhēng)取每個(gè)人參加一個(gè)以上非營(yíng)利組織，特別是社區(qū)社會(huì)組織;確立政府對(duì)非營(yíng)利組織支持途徑(資金支持、合同方式購(gòu)買、直接付費(fèi)，以及免稅、減稅、提供稅收信用等間接方式)及數(shù)量;目標(biāo)是社會(huì)服務(wù)社會(huì)化，并間接支持社會(huì)管理社會(huì)化;(3)幫扶城鄉(xiāng)社區(qū)自治和發(fā)展的制度;從制度供給、規(guī)劃指導(dǎo)、撥款、咨詢、以及社區(qū)間協(xié)調(diào)各個(gè)方面提供有力支撐;目標(biāo)是充分發(fā)揮社區(qū)在基層組織社會(huì)成員、強(qiáng)化社會(huì)一致和團(tuán)結(jié)的功能;(4)利益協(xié)商與糾紛解決制度;參考美國(guó)的“非訴訟(或訴訟外)解決方式”，全面擴(kuò)充改造人民調(diào)解員制度，確立更為立體的調(diào)解主體和內(nèi)容;目標(biāo)是把90%～95%的社會(huì)糾紛控制在訴訟外領(lǐng)域。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，改善公共服務(wù)，創(chuàng)新社會(huì)管理已成為全國(guó)上下的熱門話題。我省各級(jí)黨委和政府在探索體制改革和政府轉(zhuǎn)型方面正在進(jìn)行著不懈的努力，并取得了豐碩的成果，公共管理包括社會(huì)管理正在朝標(biāo)準(zhǔn)化、普遍化、高效化、精細(xì)化、人性化的方向前進(jìn)。

一、浙江公共管理創(chuàng)新趨勢(shì)

從浙江省舉行的“首屆浙江省公共管理創(chuàng)新案例評(píng)選活動(dòng)”中可以發(fā)現(xiàn)，浙江公共管理具有強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力，以改革創(chuàng)新促發(fā)展正在成為全省各級(jí)黨委政府的自覺(jué)行動(dòng)。這次活動(dòng)申報(bào)案例100多個(gè)，縱向看，從副省級(jí)城市管理到鄉(xiāng)村治理，各個(gè)層面都有成功的探索;橫向看，農(nóng)村建設(shè)、城市化推進(jìn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、勞動(dòng)社會(huì)保障、社會(huì)綜合治理、政府基本公共服務(wù)等各個(gè)方面都有創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，說(shuō)明各級(jí)政府、各個(gè)部門都有強(qiáng)烈的創(chuàng)新沖動(dòng)和改革熱忱，公共管理創(chuàng)新已成為系統(tǒng)性、普遍化的組織行為，并具有如下特點(diǎn)：

1．以人為本、執(zhí)政為民，成為公共管理創(chuàng)新的基準(zhǔn)，改革創(chuàng)新的方向正確、目標(biāo)明確。本次評(píng)選中，關(guān)注民生、改善民生的成功案例占有很大比重。義烏的社會(huì)化維權(quán)、溫嶺的行業(yè)工資集體協(xié)商、寧波、嘉興的外來(lái)人口管理、慈溪的“村級(jí)和諧促進(jìn)會(huì)”、杭州的公共自行車智能服務(wù)、衢州的“三民工程”、海曙的“81890”、鄞州從農(nóng)村入手破解“看病難、看病貴”等等，都是為了解決當(dāng)前最緊迫、最急需的民生問(wèn)題。讓老百姓得益，讓人民滿意，成為各級(jí)政府和組織從事創(chuàng)新行為的出發(fā)點(diǎn)與歸宿，說(shuō)明執(zhí)政為民的理念正在深入，服務(wù)型政府建設(shè)已開始付諸實(shí)施。

2．求真務(wù)實(shí)，講求實(shí)效是我省公共管理創(chuàng)新的特色，實(shí)事求是的思想路線在公共管理創(chuàng)新中得到貫徹。各地在公共管理創(chuàng)新過(guò)程中，充分體現(xiàn)了浙江人不尚空談，重在實(shí)效的作風(fēng)。各地以需求為導(dǎo)向，根據(jù)本地實(shí)際選擇最重要、最緊迫的創(chuàng)新項(xiàng)目，不盲目跟風(fēng)，不趕時(shí)髦，腳踏實(shí)地，鍥而不舍，因而使各種創(chuàng)新項(xiàng)目既有自身特色，又有實(shí)際效果，得到人民群眾擁護(hù)。

3．政府轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題已經(jīng)觸及，公共治理中的深層次矛盾有望破解。公共管理創(chuàng)新不僅僅是政府管理方式、手段效果的改進(jìn)，而且是治理結(jié)構(gòu)的改善，權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。其中的核心問(wèn)題是政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整，是政府權(quán)力的合理運(yùn)用和有效制約。這次評(píng)選中，已有不少案例涉及這一核心問(wèn)題。如杭州的“開放式?jīng)Q策”、民主民生互動(dòng)，樂(lè)清的“人民聽(tīng)證制度”，余杭的“法治指數(shù)”，溫嶺的“參與式預(yù)算”，還有武義的村務(wù)監(jiān)督、天臺(tái)的村級(jí)民主決策等，說(shuō)明我省的公共管理創(chuàng)新已深入到法治政府建設(shè)和公共權(quán)力制約的層面，這對(duì)于我國(guó)的行政管理體制、政治體制改革有著重要的啟迪意義。

二、再創(chuàng)浙江改革新優(yōu)勢(shì)

浙江是我國(guó)改革開放的排頭兵，是體制創(chuàng)新的熱土。很多改革開放的經(jīng)驗(yàn)都誕生于此。但過(guò)去對(duì)浙江改革創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)似乎有兩個(gè)誤區(qū)。

一方面認(rèn)為浙江的改革創(chuàng)新主要靠民間自發(fā)行為，政府則是“無(wú)為而治”。實(shí)際上并非如此。浙江擁有企業(yè)家精神和企業(yè)家才能優(yōu)勢(shì)，民間自發(fā)創(chuàng)新能力強(qiáng)，這點(diǎn)不可否認(rèn)。但在中國(guó)的特定環(huán)境下，如果僅有民間力量的創(chuàng)新，沒(méi)有政府的支持與推動(dòng)，民間創(chuàng)新是很難持續(xù)的，也是難以普遍推廣、取得大面積收益的。溫州“八大王”的命運(yùn)，就是一個(gè)極好的說(shuō)明。浙江的很多突破是在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上。

另一方面認(rèn)為浙江的體制創(chuàng)新主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)并不明顯。其實(shí)，浙江的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)化程度領(lǐng)先也是得益于浙江的政府管理、社會(huì)管理創(chuàng)新的支持。浙江在政府轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型方面同樣具有領(lǐng)先地位。歷年全國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)選可以證明這一點(diǎn)。今年聯(lián)合國(guó)在全球范圍評(píng)選政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，杭州的“開放式?jīng)Q策”是我國(guó)唯一推薦入圍的案例。各種成功案例說(shuō)明了我省在公共管理創(chuàng)新方面的作為和成就。

同時(shí)也要實(shí)事求是地承認(rèn)，過(guò)去三十多年的改革開放是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心展開的，改革過(guò)程以逐步漸進(jìn)、探索前進(jìn)為特征，改革過(guò)程的不同步、不配套、不協(xié)調(diào)是其必然后果?？傮w上看，經(jīng)濟(jì)改革相對(duì)超前于政治改革、社會(huì)改革，微觀領(lǐng)域改革又超前于宏觀管理領(lǐng)域改革是目前的基本態(tài)勢(shì)。如何加強(qiáng)政治體制、社會(huì)管理體制的改革與創(chuàng)新，是消除我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次矛盾，建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及與之相適應(yīng)的宏觀管理和利益調(diào)控機(jī)制，是“十二五”期間亟待完成的緊迫任務(wù)。浙江應(yīng)該奮發(fā)努力，在社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新上率先破題，為新一輪改革起到引領(lǐng)和示范的作用。

三、公共管理創(chuàng)新過(guò)程中需注意的問(wèn)題

改革是發(fā)展的動(dòng)力，創(chuàng)新是活力的源泉。轉(zhuǎn)型發(fā)展是“十二五”的主題。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式本身就是一場(chǎng)革命。從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，到經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展，社會(huì)管理創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變顯得尤為重要。目前我省社會(huì)管理創(chuàng)新雖已取得可喜成果，但仍在起步階段，任重道遠(yuǎn)。在同心協(xié)力，持續(xù)奮斗的過(guò)程中，有幾點(diǎn)值得警醒：

1．舊的發(fā)展模式尚有強(qiáng)大慣性，在轉(zhuǎn)型發(fā)展中將會(huì)頑強(qiáng)表現(xiàn)出來(lái)。去年我國(guó)的投資率已達(dá)世界罕見(jiàn)的67．3%，目前重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)，重投資、輕消費(fèi)，重財(cái)政、輕民生的現(xiàn)象仍普遍存在。這是十分令人憂慮的?！霸鲩L(zhǎng)主義”的發(fā)展模式不可持續(xù)，擠壓消費(fèi)，忽視民生，不僅妨礙增長(zhǎng)，也將危及社會(huì)穩(wěn)定。構(gòu)建和諧社會(huì)必須調(diào)整利益關(guān)系，利益調(diào)整必然涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和政府職能轉(zhuǎn)變。因此轉(zhuǎn)型發(fā)展重在發(fā)展動(dòng)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，根本利益機(jī)制優(yōu)化。浙江再造新優(yōu)勢(shì)主要應(yīng)在社會(huì)管理、政府創(chuàng)新方面下功夫。要始終保持清醒頭腦，對(duì)阻礙轉(zhuǎn)型的各種議論與質(zhì)疑要不為所動(dòng)。咬定轉(zhuǎn)型不放松，把社會(huì)管理、政府轉(zhuǎn)型置于優(yōu)先地位，擺脫慣性，克服陣痛，率先轉(zhuǎn)型。

2．對(duì)成功的公共管理創(chuàng)新案例要不斷總結(jié)，不斷完善，相互學(xué)習(xí)借鑒?！包c(diǎn)”上的功夫應(yīng)上升到更高層面，成為普遍行為和普適性規(guī)范，從誘致性變遷到強(qiáng)制性變遷，使之普遍推廣，取得改革創(chuàng)新的規(guī)模收益。

3．今天的改革更需要政府的主動(dòng)謀劃和引導(dǎo)。要把頂層設(shè)計(jì)與個(gè)別探索有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)各種創(chuàng)新活動(dòng)的耦合性、互補(bǔ)性，使單項(xiàng)改革與整體機(jī)制設(shè)計(jì)有效集成，系統(tǒng)推進(jìn)，避免制度之間的非均衡與碎片化，尋求成本最小、效益最好的體制創(chuàng)新路徑。

過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)表明，在社會(huì)大變革，制度環(huán)境處于不確定、不明朗狀態(tài)時(shí)，搶先一步十分關(guān)鍵。浙江的率先發(fā)展就得益于此。目前我們又處于這樣的轉(zhuǎn)折時(shí)期，各級(jí)政府、各個(gè)部門和不同領(lǐng)域應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理、政府創(chuàng)新的共識(shí)，勇當(dāng)新一輪改革的弄潮兒，再創(chuàng)浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新輝煌。