陳萬(wàn)軍，姚 星

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

我國(guó)第一部流域管理綜合性行政法規(guī)——《太湖流域管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2011年11月1日起正式施行。《條例》的出臺(tái)，對(duì)于建立健全太湖流域管理體制、管理制度和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)流域管理和保護(hù)，推進(jìn)綜合治理，提供了可靠的法律保障；對(duì)于推動(dòng)太湖流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，維護(hù)流域生態(tài)安全，保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的作用。《條例》的施行，標(biāo)志著太湖流域管理進(jìn)入了依法治水的新階段。

一、加強(qiáng)水域岸線管理是流域河湖管理的迫切要求

太湖流域河流縱橫交錯(cuò)，湖泊星羅棋布，河道總長(zhǎng)約12萬(wàn)km，水域面積達(dá)5 551 km2。以太湖為中心，太浦河、望虞河等骨干河道組成的河湖水網(wǎng)，既是行洪蓄洪和引水供水通道，又是重要的飲用水水源地。河湖沿線土地肥沃，灌溉航運(yùn)養(yǎng)殖便利，豐富的水域造就了良好的生態(tài)環(huán)境，成為流域人民生產(chǎn)、生活不可或缺的重要資源。

近年，環(huán)太湖開發(fā)利用的建設(shè)項(xiàng)目日益增多，對(duì)水域岸線的侵占時(shí)有發(fā)生，污染物排放也未得到有效控制。2007年無(wú)錫供水危機(jī)后，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，實(shí)施太湖流域水環(huán)境綜合治理，沿湖地方政府大力整治生態(tài)環(huán)境，拆除圍網(wǎng)，太湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖面積由16.9萬(wàn)畝（1.13萬(wàn)hm2）壓縮到4.5萬(wàn)畝（0.3萬(wàn) hm2），同時(shí)進(jìn)行退墾（漁）還湖、生態(tài)清淤，取得了初步成效。

初步治理雖然暫時(shí)為河湖減負(fù)發(fā)揮了積極作用，但遠(yuǎn)未解決流域防洪減災(zāi)和水資源保障能力不足、水污染和水生態(tài)環(huán)境弱化、飲水安全等方面的問(wèn)題。隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率不斷提高，人口數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，人水爭(zhēng)地現(xiàn)象日益嚴(yán)重，涉河建設(shè)項(xiàng)目未批先建、違法亂建現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；人與自然和諧相處、防洪供水、飲水安全、資源節(jié)約、維系良好生態(tài)環(huán)境的理念，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力影響下經(jīng)常被淡化；流域機(jī)構(gòu)和各級(jí)水行政主管部門加強(qiáng)河湖水域岸線管理、維護(hù)河湖健康生命的努力，不斷被各類違法行為所削弱。流域管理迫切需要一部綜合性管理法規(guī)。

堅(jiān)持尊重自然、人水和諧的理念，堅(jiān)持在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是包括河湖管理、涉河事務(wù)管理在內(nèi)的水利工作所必須遵循的指導(dǎo)思想和基本原則?！稐l例》對(duì)流域河湖水域岸線管理規(guī)定了嚴(yán)格且有針對(duì)性的具體措施，為加強(qiáng)太湖流域河湖管理提供了法律支撐。

二、流域綜合、專業(yè)規(guī)劃是水域岸線管理的重要依據(jù)

在流域防洪供水、水資源、水環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻的情況下，河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目也在不斷增加，沿湖地區(qū)往往在缺乏整體利用規(guī)劃的情況下，為達(dá)到提升土地價(jià)值的目的，不惜侵占水域岸線進(jìn)行環(huán)境整治，無(wú)序開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

為維護(hù)河湖健康，實(shí)現(xiàn)岸線資源的科學(xué)管理、有效保護(hù)和合理利用，保障防洪安全、供水安全，保護(hù)水生態(tài)和水環(huán)境，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)水利部的統(tǒng)一部署，太湖局編制完成了《太湖流域重要河湖岸線利用管理專項(xiàng)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》以正確處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與河湖保護(hù)的關(guān)系為宗旨，結(jié)合河湖水系、河道整治以及防洪除澇、水資源開發(fā)利用等專業(yè)規(guī)劃要求，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求，明確了河湖岸線劃分、管理目標(biāo)等內(nèi)容。如太湖無(wú)堤段岸線以設(shè)計(jì)洪水位為界，太湖岸線利用率到規(guī)劃水平年（2020年）控制在總長(zhǎng)度15%以內(nèi)等?！兑?guī)劃》成果作為《太湖流域綜合規(guī)劃》的一個(gè)子規(guī)劃已實(shí)際應(yīng)用于河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的行政許可，成為河湖水域岸線管理與保護(hù)的重要依據(jù)，按照規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行涉河項(xiàng)目評(píng)審，提高了河湖管理工作的規(guī)范化和可操作性。

按照《條例》規(guī)定，待東太湖綜合整治工程、太湖退墾（漁）還湖工程和新孟河拓浚延伸工程實(shí)施完成后，太湖局還將組織兩省一市水利 （水務(wù)）廳（局）會(huì)同同級(jí)交通運(yùn)輸主管部門，在征求國(guó)土、環(huán)境、規(guī)劃等部門意見后，修訂完善岸線利用管理規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。

通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃，在對(duì)河湖的功能定位、保護(hù)等提出明確要求后，還將按照《條例》規(guī)定，組織開展岸線確權(quán)劃界工作，研究制定岸線界樁打設(shè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括界樁形式、打設(shè)間距、坐標(biāo)確定、與原確權(quán)劃界和管理范圍之間的關(guān)系等，指導(dǎo)、督察縣級(jí)人民政府完成太湖、太浦河、新孟河、望虞河岸線界標(biāo)設(shè)置工作，使水域岸線管理成為宣傳貫徹《條例》、開展河湖管理巡查等日常工作的重要標(biāo)志。

三、必要的管理制度是涉河項(xiàng)目行政許可的重要手段

太湖流域處于典型的平原河網(wǎng)地區(qū)，河道比降小，流速慢，還有部分感潮河段，骨干河道和湖泊承擔(dān)了流域泄洪、引水和調(diào)蓄的重要功能，涉河建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施將影響河道的防洪設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是橋梁、碼頭建設(shè)的累積影響已在部分河段顯現(xiàn)，給涉河項(xiàng)目管理工作提出了新的課題和挑戰(zhàn)。隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，涉河建設(shè)項(xiàng)目還出現(xiàn)了多樣化和復(fù)雜化趨勢(shì)，項(xiàng)目類型由原來(lái)單純的跨河橋梁、碼頭等，演變?yōu)槟壳暗纳鷳B(tài)整治（濕地、生態(tài)防護(hù)帶）項(xiàng)目，包括跨越、穿越河湖水域的高壓輸變電、輸油（氣）管線，以及跨湖橋梁、穿湖隧道、臨湖道路以及沿湖的景觀帶和旅游、房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目配套的游艇碼頭、避風(fēng)港等。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)家重點(diǎn)工程、重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和太湖水環(huán)境綜合治理工程的全面推進(jìn)，流域內(nèi)涉河項(xiàng)目建設(shè)將進(jìn)入高峰期，鑒于涉河建設(shè)項(xiàng)目均涉及太湖敏感區(qū)域，建設(shè)范圍大，工期長(zhǎng)，對(duì)太湖防洪、供水、水環(huán)境影響較大，協(xié)調(diào)審查難度也隨之增加。水法、防洪法、太湖流域管理?xiàng)l例和河道管理?xiàng)l例等法律法規(guī)雖有相關(guān)的原則要求，但需要結(jié)合流域?qū)嶋H情況以及骨干河道、湖泊的防洪標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，分別對(duì)各類涉河建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行水利技術(shù)指標(biāo)細(xì)化。依照行政許可便民高效原則，在涉河建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)之初按水利技術(shù)要求進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，可避免建設(shè)方案的反復(fù)修改，提高審查效率。

為了加強(qiáng)涉河項(xiàng)目管理，太湖局組織編制了《太湖流域重要河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目水利技術(shù)規(guī)定》，在組織各級(jí)水行政主管部門座談研討、專家審查、多次修改的基礎(chǔ)上，正在向兩省一市水行政主管部門發(fā)函征求意見。水利技術(shù)規(guī)定是根據(jù)各類涉河建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)及其對(duì)防洪供水和水環(huán)境的影響，對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目在技術(shù)方案、控制參數(shù)、工程管理和補(bǔ)償措施等方面提出的水利控制要求，作為建設(shè)方案編制和評(píng)審的參考依據(jù)。由于技術(shù)控制指標(biāo)具體明確，項(xiàng)目建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位對(duì)項(xiàng)目禁止性條款、規(guī)劃參數(shù)、技術(shù)要求一目了然，可以起到引導(dǎo)建設(shè)方案制定、提高評(píng)審效率的作用。

四、各級(jí)水行政主管部門的共同努力是水域岸線管理的重要保障

近年，一些建設(shè)單位，甚至政府部門對(duì)加強(qiáng)河湖水域岸線管理與保護(hù)、控制利用的必要性認(rèn)識(shí)不足，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展普遍存在土地資源緊張的形勢(shì)下，存在向水域要土地的錯(cuò)誤觀念。近10年來(lái)，太湖局堅(jiān)持依法行政，加強(qiáng)河湖管理與保護(hù)，重視規(guī)范和引導(dǎo)利用水域岸線的開發(fā)建設(shè)行為，大力向地方政府和相關(guān)部門宣傳水法規(guī)，逐步形成共識(shí)，初步遏制了無(wú)序開發(fā)的勢(shì)頭，流域重要河湖水域岸線管理取得了較好成效。

隨著《條例》的貫徹實(shí)施，沿湖沿河各級(jí)政府認(rèn)識(shí)到，雖然嚴(yán)格執(zhí)行《條例》短期內(nèi)會(huì)犧牲一點(diǎn)地方利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，受益最多的還是地方，應(yīng)該以戰(zhàn)略眼光看待河湖管理與保護(hù)。項(xiàng)目建設(shè)單位在態(tài)度上也有很大改變，涉及涉河建設(shè)項(xiàng)目的申請(qǐng)也更謹(jǐn)慎，“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象少了，主動(dòng)聯(lián)系咨詢的多了；各界群眾對(duì)河湖保護(hù)的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，自覺(jué)監(jiān)督太湖開發(fā)利用和管理保護(hù)的積極性大大提高。

為了保證太湖水域不受蠶食、不再萎縮，《條例》禁止在太湖岸線內(nèi)圈圩或者圍湖造地、擅自占用水域岸線興建建設(shè)項(xiàng)目；建設(shè)項(xiàng)目不得縮小水域面積，不得降低行洪和調(diào)蓄能力，如無(wú)法避免，應(yīng)當(dāng)同時(shí)興建等效替代工程或者采取其他功能補(bǔ)救措施。按照流域管理“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，采取更有力、更堅(jiān)決措施”的總體要求，太湖局在貫徹執(zhí)行《條例》時(shí)，嚴(yán)把行政審批關(guān)，強(qiáng)化行政監(jiān)督檢查，按照《條例》規(guī)定和水利部《關(guān)于建立健全建設(shè)項(xiàng)目占用水利設(shè)施和水域補(bǔ)償制度的指導(dǎo)意見》的精神,努力加強(qiáng)河湖水域岸線管理。

《條例》的實(shí)施可以加快太湖流域轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)流域機(jī)構(gòu)和地方政府、各級(jí)水行政主管部門的大力宣傳，全社會(huì)共同執(zhí)行水域岸線管理規(guī)定，太湖流域河湖管理與保護(hù)將顯現(xiàn)出更好的效果。

[1]葉建春.全力抓好《太湖流域管理?xiàng)l例》貫徹實(shí)施[J].中國(guó)水利,2011（21）.

[2]李國(guó)英.全面落實(shí)《太湖流域管理?xiàng)l例》推進(jìn)太湖流域水利事業(yè)又好又快發(fā)展[J].中國(guó)水利,2011（21）.