程林陽

（上海市水務(wù)局，200050，上海）

法律的生命力在于執(zhí)行。《太湖流域管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布施行以后，如何在確?！稐l例》嚴(yán)格執(zhí)行的同時(shí)，充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益，既是法律賦予執(zhí)法部門的責(zé)任，也是水行政主管部門必須思考的課題。上海市水務(wù)管理部門在過去的執(zhí)法實(shí)踐中，通過“轉(zhuǎn)變?nèi)齻€(gè)理念，保障三項(xiàng)權(quán)利，探索三項(xiàng)舉措”，形成了一套“嚴(yán)格執(zhí)行法律與保障相對(duì)人合法權(quán)益”并舉的執(zhí)法模式，做到“嚴(yán)字當(dāng)頭”與“保障有道”并重。這一模式的成功實(shí)踐為《條例》的貫徹實(shí)施提供了可資借鑒的依據(jù)。

一、執(zhí)法理念上實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變

一是從“執(zhí)法就是管人、執(zhí)法就是罰款”向“執(zhí)法就是服務(wù)、執(zhí)法就是糾錯(cuò)”轉(zhuǎn)變。相對(duì)人是不依附于行政管理部門、具有獨(dú)立人格的法律主體。尊重、理解相對(duì)人，就是要改變“管人、罰款”的習(xí)慣思維，通過服務(wù)與合作、教育與處罰相結(jié)合，引導(dǎo)相對(duì)人參與到行政管理實(shí)踐中來，從而保障行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是從“執(zhí)法結(jié)果公開”向“執(zhí)法過程公開”轉(zhuǎn)變。在依法治國的進(jìn)程中，公民的知情權(quán)和維權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)，已不滿足于知道“結(jié)果是什么”，還要求了解“為什么”的過程。因此在執(zhí)法過程中，要堅(jiān)持執(zhí)法信息以公開為原則、不公開為例外，不僅將行政處罰的理由、事實(shí)和結(jié)果告知相對(duì)人，還允許相對(duì)人申請(qǐng)查閱除保密材料外的執(zhí)法案卷，做到執(zhí)法信息全過程公開。

三是從“注重追究法律責(zé)任、輕視程序權(quán)利保護(hù)”向“追究法律責(zé)任和程序權(quán)利保護(hù)”并重轉(zhuǎn)變。公正、合理的程序是現(xiàn)代法治的重要基石，沒有程序的公正，就沒有結(jié)果的公正。相對(duì)人合法權(quán)益受到損害，在很大程度上是執(zhí)法部門忽視相對(duì)人程序性權(quán)利的結(jié)果。通過保障相對(duì)人的知情權(quán)、參與表達(dá)權(quán)和聽證權(quán)等程序性權(quán)利，做到程序公正和結(jié)果公正并重，讓相對(duì)人對(duì)案件處理結(jié)果和過程均心服口服。

二、執(zhí)法過程中保障三項(xiàng)權(quán)利

根據(jù)行政法的有關(guān)規(guī)定，相對(duì)人在行政執(zhí)法過程中享有知悉情況、陳述申辯、聽證以及獲得救濟(jì)等權(quán)利。為執(zhí)行此類保障相對(duì)人合法權(quán)益的規(guī)定，上海市水務(wù)執(zhí)法部門保障相對(duì)人三項(xiàng)權(quán)利。

一是保障知情權(quán)。在實(shí)施行政檢查、行政處罰前，水務(wù)行政執(zhí)法人員必須向當(dāng)事人送達(dá)《實(shí)施“行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰”行為告知書》，明確告知相對(duì)人享有的各項(xiàng)權(quán)利、執(zhí)法人員應(yīng)遵守的各項(xiàng)義務(wù)以及廉潔自律等規(guī)定，主動(dòng)告知當(dāng)事人監(jiān)督執(zhí)法工作、投訴執(zhí)法人員違紀(jì)違規(guī)的聯(lián)系渠道，從而保障相對(duì)人的知情權(quán)。

二是保障陳述、申辯和聽證權(quán)。在作出處罰決定之前，告知相對(duì)人處罰的事實(shí)、理由以及依據(jù)，告知當(dāng)事人依法享有陳述、申辯權(quán)，并充分聽取相對(duì)人的不同意見；在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定前，告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，給予相對(duì)人說明情況、表達(dá)意見和當(dāng)面質(zhì)證的機(jī)會(huì)。

三是保障救濟(jì)權(quán)。在行政處罰決定做出之時(shí)，明確告知相對(duì)人對(duì)處罰決定不服的，可以依法提出行政復(fù)議或者直接向法院提起行政訴訟。在行政復(fù)議過程中，堅(jiān)持教育疏導(dǎo)與依法審查相結(jié)合的原則，暢通復(fù)議受理渠道，積極運(yùn)用和解、調(diào)解手段，化解矛盾，平衡利益，努力達(dá)到“定紛止?fàn)?，案結(jié)事了”的社會(huì)效果。

三、執(zhí)法方式上探索三項(xiàng)舉措

行為方式是影響行為效果的重要因素?！稐l例》的執(zhí)行不僅需要加大執(zhí)法力度，也需要轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，提高執(zhí)法效果。上海市水務(wù)行政執(zhí)法部門在執(zhí)法活動(dòng)中逐漸探索出一系列行之有效的執(zhí)法方式。

一是探索行政契約管理模式。這一模式起步于2008年全市整治 “三違一堵”（即違反規(guī)定搭建、違反規(guī)定堆載、違反規(guī)定靠泊及堵塞防汛通道）專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，效果良好。2009年3月，行政契約管理模式進(jìn)一步深化，與世博園區(qū)、軌道交通、虹橋樞紐、京滬高鐵等重大工程建設(shè)單位簽訂了 《上海市防汛設(shè)施保護(hù)責(zé)任公約》，明確相對(duì)人應(yīng)遵守的規(guī)定和雙方的權(quán)利與義務(wù)。2010年，進(jìn)一步擴(kuò)大行政契約應(yīng)用范圍，與寶山區(qū)一線堤防作業(yè)單位、崇啟通道、橫沙圈圍五期等單位簽訂了防汛安全行政契約。通過簽訂行政契約，企業(yè)明白了自身的責(zé)任，日常工作中注意遵守法律規(guī)定，預(yù)防和減少了違法行為。

二是探索行政執(zhí)法分類分步實(shí)施模式。行政執(zhí)法分類分步實(shí)施，是根據(jù)違法行為的性質(zhì)和危害后果，采取分類分步的行政執(zhí)法方式，即對(duì)情節(jié)較輕或者危害后果能夠及時(shí)消除的違法行為，除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定直接給予行政處罰外，先進(jìn)行教育、告誡、引導(dǎo)，比如對(duì)超標(biāo)排放污水的情況，不是簡(jiǎn)單地啟動(dòng)行政處罰程序，而是采取行政建議告知函的方式，將有關(guān)檢查情況、相關(guān)規(guī)定及改進(jìn)建議告知違法單位，監(jiān)督和指導(dǎo)其改進(jìn)工藝，達(dá)到水質(zhì)改進(jìn)的要求；對(duì)拒不改正的，依法給予行政處罰；對(duì)可能危及公共安全、公眾健康、生態(tài)環(huán)境等的違法行為，加大執(zhí)法力度，避免執(zhí)法缺位。

三是規(guī)范、細(xì)化水務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)。上海市水行政執(zhí)法事項(xiàng)細(xì)分有60多項(xiàng)，其中，不少行政處罰事項(xiàng)在罰款額度上規(guī)定得比較原則。為避免行政處罰的隨意性和處罰幅度的畸輕畸重，力求同一性質(zhì)的違法案件得到相同的處罰，制定了行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)則，規(guī)范、細(xì)化、約束自由裁量權(quán)，將行政處罰自由裁量規(guī)則匯編成冊(cè)，執(zhí)法人員人手一冊(cè)，并組織本單位執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)習(xí)和落實(shí)。隨著《條例》的貫徹實(shí)施，又規(guī)范、細(xì)化了《條例》中有關(guān)法律責(zé)任的部分內(nèi)容，并充實(shí)到《行政執(zhí)法責(zé)任制手冊(cè)》中，以達(dá)到切實(shí)保障相對(duì)人合法權(quán)益的目的。