張燕紅

（中共泉州市委黨校 科社法學(xué)教研室，福建 泉州 362000）

創(chuàng)新社會(huì)管理視野下我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展探析

張燕紅

（中共泉州市委黨校 科社法學(xué)教研室，福建 泉州 362000）

社會(huì)組織作為與政府、企業(yè)并列的第三部門，近年來(lái)有很大發(fā)展，基本形成了與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會(huì)組織發(fā)展體系。但由于受各方面主客觀因素的限制或制約，社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中還面臨著諸多問題。要針對(duì)存在的問題，完善相關(guān)法規(guī)政策，才能促進(jìn)社會(huì)組織的健康有序發(fā)展。

社會(huì)組織；發(fā)展現(xiàn)狀；困難；措施

目前，我國(guó)社會(huì)正處于一個(gè)急劇轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。許多國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程表明，急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期往往是社會(huì)矛盾的多發(fā)期，而社會(huì)組織能夠在增進(jìn)社會(huì)容忍度，促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮重要作用，在創(chuàng)新社會(huì)管理中具有政府和市場(chǎng)均不可替代的重要作用。因此，如何妥善建構(gòu)社會(huì)組織，充分發(fā)揮其在社會(huì)管理中的作用，是現(xiàn)代國(guó)家必須正視的議題。

一、中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)、政治、法律和文化環(huán)境的變遷，在中國(guó)歷史上第一次大規(guī)模地催生了社會(huì)組織。同時(shí)，中國(guó)政府也逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織對(duì)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要性。2007年，我國(guó)開始正式用“社會(huì)組織”代替“民間組織”或國(guó)外通常所說(shuō)的“非政府組織”。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織有了很大的發(fā)展。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，全國(guó)共有社會(huì)組織44.6萬(wàn)個(gè)，其中：社會(huì)團(tuán)體24.5萬(wàn)個(gè)；民辦非企業(yè)單位19.8萬(wàn)個(gè)；基金會(huì)2200個(gè)，包括公募基金會(huì)1101個(gè)，非公募基金會(huì)1088個(gè)，境外基金代表機(jī)構(gòu)11個(gè)。這些社會(huì)組織業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工商服務(wù)、農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)618.2萬(wàn)人，接收社會(huì)捐贈(zèng)417.0億元，形成固定資產(chǎn)1864.1億元，各類費(fèi)用支出1195.2億元，社會(huì)組織增加值為531.1億元，占第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）增加值比重為0.31%，①基本形成了與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會(huì)組織發(fā)展體系。同時(shí)，在民間存在著大量的未經(jīng)統(tǒng)計(jì)的草根組織，其規(guī)模數(shù)以百萬(wàn)計(jì)。在“十二五”規(guī)劃綱要中，“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)”被專門列為一章，明確要求“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”，這就為社會(huì)組織的發(fā)展和管理確立了總的方針。

二、社會(huì)組織參與社會(huì)管理面臨的困難

1、法律法規(guī)不健全。目前，我國(guó)有關(guān)社會(huì)組織的法規(guī)還不完善，有待于進(jìn)一步充實(shí)健全。至今為止，我國(guó)立法部門尚未出臺(tái)《社會(huì)組織法》。面對(duì)遍布各行各業(yè)、數(shù)量如此之龐大、種類如此之繁多的社會(huì)組織，僅有《社會(huì)團(tuán)體登記條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理辦法》和《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)的捐贈(zèng)法》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尤其是社會(huì)組織管理法規(guī)體系的健全方面，還有大量的工作要做。比如，國(guó)家在民辦非企業(yè)單位的社會(huì)保障、財(cái)務(wù)管理、稅收優(yōu)惠等方面還未出臺(tái)統(tǒng)一的政策法規(guī)；現(xiàn)行法律對(duì)于非營(yíng)利組織的內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等民事問題的規(guī)定很少涉及?？傊捎谠谏鐣?huì)組織管理方面的法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，致使我國(guó)社會(huì)組織的管理陷入不同程度的混亂之中。②

2、社會(huì)組織對(duì)政府存在較大的依賴性。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)的缺乏，我國(guó)的絕大多數(shù)社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性，與政府形成一種依賴關(guān)系，其決策和行為都要受到政府的過(guò)度管理和監(jiān)督，這就與社會(huì)組織的特性形成了明顯的矛盾，而這種矛盾的結(jié)果必然造成我國(guó)社會(huì)組織的單一化、分散化和對(duì)官方權(quán)力的過(guò)分依賴。這種依賴性也影響了社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展。具體來(lái)講，我國(guó)有相當(dāng)一部分社會(huì)組織是通過(guò)獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來(lái)的，在資金來(lái)源上主要依靠政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，在觀念、組織職能、活動(dòng)方式、管理體制等方面嚴(yán)重依賴于政府，甚至作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，變相地行使政府的職能。這直接導(dǎo)致社會(huì)組織在資源獲取、社會(huì)動(dòng)員以及自身人、財(cái)、物的使用方面缺乏自主權(quán)，無(wú)法以獨(dú)立自主的身份參與公共危機(jī)管理。在公共危機(jī)管理中，很多社會(huì)組織都陷于一種尷尬的境地：一方面嚴(yán)重缺乏資金、人才而無(wú)力發(fā)揮積極作用；另一方面，資源的匱乏又與其籌款、組織、活動(dòng)能力等的局限形成惡性循環(huán)。在這種情況下，社會(huì)組織要生存和發(fā)展，必然有其自身利益訴求，其行為難免會(huì)打上自身利益的烙印。在公共危機(jī)管理中，社會(huì)組織面臨公域與私域界限模糊、公利與私利孰先孰后等多重矛盾。

3、社會(huì)組織管理制度不合理。這主要包括兩個(gè)方面：第一，政府對(duì)社會(huì)組織的管理不合理。目前，我國(guó)社會(huì)組織管理體制落后，不少政府部門對(duì)屬于自己業(yè)務(wù)主管范圍的社會(huì)組織自行審批、自行管理，主要表現(xiàn)在審批設(shè)定權(quán)過(guò)于分散，多頭審批、重復(fù)審批情況突出，造成了政府部門之間、政府部門與社會(huì)組織之間不必要的矛盾和摩擦，不利于社會(huì)組織的發(fā)展。第二，社會(huì)組織內(nèi)部管理松弛，混亂無(wú)章。一是制度不健全，很多社會(huì)組織人事管理、財(cái)務(wù)管理等方面沒有規(guī)章制度；二是活動(dòng)無(wú)規(guī)則，民間組織的理事會(huì)、常務(wù)會(huì)等長(zhǎng)期不開會(huì)、不討論民間事務(wù)，各種機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)；三是辦公條件不具備，有的社團(tuán)既無(wú)辦公住所，也無(wú)資金和專職人員，實(shí)際上成了所謂的“三無(wú)”社團(tuán)；四是不遵守規(guī)章制度，有的社團(tuán)法定代表人和辦公地址多次變動(dòng)也不到登記管理部門辦理變更手續(xù)，有的社團(tuán)擅自變更章程內(nèi)容，有的沒有嚴(yán)格按照甚至不按照組織的宗旨辦事。③

4、公民社會(huì)不夠成熟，社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理缺乏社會(huì)心理基礎(chǔ)。西方國(guó)家社會(huì)組織的發(fā)展有著深厚的文化積淀（如公民意識(shí)、公共道德），而中國(guó)缺乏社會(huì)自主治理的傳統(tǒng)，社會(huì)自治觀念比較薄弱。由于常規(guī)決策體系的建設(shè)滯后，有效互動(dòng)的公共治理結(jié)構(gòu)沒有形成，地方政府普遍沒有解決在危機(jī)狀態(tài)下如何動(dòng)員社會(huì)資源、構(gòu)建完善的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的問題。公眾缺乏有序應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的意識(shí)，民間往往存在出了事找政府的“等、靠、要”等思維定勢(shì)，缺少自組織意識(shí)，使社會(huì)組織在公共危機(jī)管理中難以獲得公眾的理解和認(rèn)同。此外，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，舊的社會(huì)價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會(huì)中原有的公益觀念也變得模糊，也使得社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理所必不可少的公共理性、志愿精神、公益精神和社會(huì)公信力嚴(yán)重不足，往往導(dǎo)致政府、公眾對(duì)社會(huì)組織持不信任態(tài)度。這些都給社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理帶來(lái)了難以逾越的障礙。

三、強(qiáng)化社會(huì)組織在創(chuàng)新社會(huì)管理中作用的措施

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)管理，必須調(diào)動(dòng)一切積極因素，充分激發(fā)社會(huì)活力，有效整合社會(huì)管理資源。社會(huì)組織作為公共權(quán)力的一種有效補(bǔ)充，應(yīng)充分發(fā)揮其效能，積極參與社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新。

1、完善相關(guān)法律制度，為社會(huì)組織健康發(fā)展?fàn)I造良好的法律環(huán)境。法制化是維護(hù)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序發(fā)展的保障，社會(huì)組織的健康發(fā)展也離不開良好的法制環(huán)境。第一，加快立法步伐，完善相關(guān)法律法規(guī)。為了保證社會(huì)組織在一個(gè)穩(wěn)固的和有靈活性的組織框架下開展活動(dòng)，社會(huì)組織管理的法律法規(guī)建設(shè)必須進(jìn)一步加強(qiáng)，要加快總體性和地方性法規(guī)的立法步伐，加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化法律追懲，還要針對(duì)不同類別的社會(huì)組織制訂具體的法律制度。第二，深化改革，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理?？v觀世界各國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度及其法規(guī)政策體系，一個(gè)共同的趨勢(shì)是從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)向重視“過(guò)程”管理，從“靜態(tài)”管理逐步轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)”管理，從“單一”管理逐步轉(zhuǎn)向“分類”管理。在簡(jiǎn)化和放松對(duì)社會(huì)組織登記注冊(cè)手續(xù)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)其組織運(yùn)作過(guò)程的引導(dǎo)與規(guī)范。這理應(yīng)成為我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)法制化和規(guī)范化管理的方向。一是撤消嚴(yán)格而繁瑣的審批手續(xù)，實(shí)行便捷的申請(qǐng)登記制度。這既有利于各社會(huì)組織取得合法地位，也有利于將其納入到法治化的軌道。只要各種社會(huì)組織從事的是遵紀(jì)守法、積極向上的活動(dòng)，就應(yīng)對(duì)其成立、存續(xù)、發(fā)展給予支持和保護(hù)。二是有關(guān)立法應(yīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)組織的性質(zhì)、地位、職能、行為準(zhǔn)則以及活動(dòng)的范圍做出規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施類別細(xì)化的管理與扶持政策。從目前來(lái)看，扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、法律援助、社會(huì)福利、社區(qū)建設(shè)和行業(yè)互助應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期優(yōu)先發(fā)展的六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。三是政府還應(yīng)設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)或授權(quán)特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織的管理。從我國(guó)政府的體制現(xiàn)狀看，以民政部門為主管理較為適宜。四是政府的其他有關(guān)部門，如環(huán)境保護(hù)部門、計(jì)劃生育部門、衛(wèi)生保健部門、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部門等都應(yīng)加強(qiáng)與社會(huì)組織的聯(lián)系與合作，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。

2、加強(qiáng)社會(huì)組織的自身建設(shè)。社會(huì)組織要能真正擔(dān)負(fù)起一種崇高使命與社會(huì)責(zé)任，固然需要一定的制度環(huán)境與政治支持資源，但其自身的成長(zhǎng)與發(fā)展是基本前提與必要條件。第一，準(zhǔn)確界定社會(huì)組織在社會(huì)管理中的角色定位。這是社會(huì)組織有效發(fā)揮功能的基本前提。從空間結(jié)構(gòu)定位維度來(lái)分析，社會(huì)組織在整個(gè)社會(huì)管理體系中位于“中間層”，這個(gè)空間結(jié)構(gòu)定位決定了社會(huì)組織在社會(huì)管理中的功能取向與定位。也就是說(shuō)，社會(huì)組織所供給的服務(wù)不應(yīng)與政府或公民個(gè)人提供的服務(wù)“同構(gòu)”，而應(yīng)具有異質(zhì)性與差異性。這種異質(zhì)性與差異性體現(xiàn)在：在需求滿足上，社會(huì)組織所供給的服務(wù)不是滿足一般、普遍的需求，而是軟性化、人文化、個(gè)性化、多樣化的需求；在關(guān)懷對(duì)象上，是邊緣化、政府救助顧及不到或關(guān)照不夠的社會(huì)群體；在動(dòng)員機(jī)制方面，政府運(yùn)用政治動(dòng)員以在最短時(shí)間內(nèi)最大限度地集聚各種社會(huì)資源，而社會(huì)組織主要以社會(huì)動(dòng)員的形式積聚資源。第二，強(qiáng)化社會(huì)組織的制度化建設(shè)。魅力型權(quán)威，是不少社會(huì)組織初創(chuàng)時(shí)期的現(xiàn)實(shí)選擇，要求一個(gè)剛剛創(chuàng)立的社會(huì)組織高度制度化、規(guī)范化是不現(xiàn)實(shí)的。但可怕的是，很多社會(huì)組織過(guò)分依賴魅力型權(quán)威，這樣容易形成積重難返的惡性循環(huán)：如果其他社會(huì)組織成員不聽從魅力型權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)，組織缺乏發(fā)展戰(zhàn)略與實(shí)際策略，組織的成長(zhǎng)與發(fā)展就會(huì)在現(xiàn)實(shí)中碰到困境；而一旦組織在現(xiàn)實(shí)中受挫，組織成員又會(huì)積極主動(dòng)地尋求魅力型權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)。如果把魅力型權(quán)威發(fā)揮到極致，將從根本上削弱社會(huì)組織的活力與創(chuàng)造力，最終將使社會(huì)組織的發(fā)展受挫。因此，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身組織建設(shè)，完善決策流程，在法律事務(wù)處理、人員管理、財(cái)務(wù)管理等各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)范化運(yùn)作。通過(guò)制度與機(jī)制建設(shè)，可以在很大程度上阻滯這種極端結(jié)果的出現(xiàn)。就制度建設(shè)而言，社會(huì)組織一開始就應(yīng)注重制度體系建設(shè)，并在實(shí)際生活中嚴(yán)格按制度的邏輯運(yùn)行。第三，培育社會(huì)組織良好的公信力。良好的公信力是社會(huì)組織參與社會(huì)管理的重要保證。④加強(qiáng)社會(huì)組織的社會(huì)公信力建設(shè)，一是從自身出發(fā)，建立必要的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。內(nèi)部監(jiān)督是確保社會(huì)組織非營(yíng)利性的基礎(chǔ)，它包括監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督，董事會(huì)、組織規(guī)章制度的監(jiān)督和組織信念、使命的監(jiān)督。社會(huì)組織必須遵守國(guó)家的法律和相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持非政治性和非宗教性的原則，堅(jiān)持公益目的，自主、自立，規(guī)范自身的工作制度和工作程序。二是自覺接受外部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要是指其他利益相關(guān)者為了各自的利益，通過(guò)不同途徑對(duì)社會(huì)組織的管理者與執(zhí)行人員進(jìn)行的監(jiān)督。社會(huì)組織需真正立足于社會(huì)，真正做到“公益”、“無(wú)償”，只有取得社會(huì)的信任和認(rèn)同，才能得到更好的發(fā)展。社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)組織的監(jiān)督者與積極參與者，推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展。三是深入到基層社區(qū)，在解決實(shí)際利益問題中凸顯社會(huì)組織的社會(huì)功能，累積社會(huì)資源，增強(qiáng)品牌意識(shí)，從而增強(qiáng)社會(huì)的認(rèn)知度與美譽(yù)度。

3、建立社會(huì)組織與社會(huì)群體間的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制。適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，提供多層次的社會(huì)服務(wù)是社會(huì)組織最主要的功能。無(wú)論是給政府做咨詢，還是給基層的老百姓提供幫助，都需要專業(yè)化的服務(wù)。從國(guó)內(nèi)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)組織只有能更好地解決一些長(zhǎng)期性的社會(huì)問題，滿足政府、企業(yè)未能或不能滿足的需求，才能獲得政府和公眾的認(rèn)同，才能真正獲得生存與發(fā)展的空間。在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)組織跨部門以提供公益服務(wù)、社會(huì)服務(wù)為天職，得到了越來(lái)越多的公眾和政府部門及企業(yè)的認(rèn)同，同時(shí)也接受政府和社會(huì)監(jiān)督。據(jù)薩拉蒙的調(diào)查，社會(huì)組織就業(yè)人數(shù)的2/3集中在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。我們應(yīng)不斷建構(gòu)與開拓非營(yíng)利性和專業(yè)性的社會(huì)服務(wù)，不斷滿足人民群眾的社會(huì)服務(wù)需求。這些服務(wù)包括社會(huì)康復(fù)與社會(huì)輔導(dǎo)、社會(huì)支持與維權(quán)等兩個(gè)大類。非營(yíng)利和專業(yè)性是社會(huì)組織開展社會(huì)服務(wù)的兩大特征：非營(yíng)利使得社會(huì)組織區(qū)別于營(yíng)利性企業(yè)及其他機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)(如家政服務(wù)、律師服務(wù)等)；專業(yè)性使得社會(huì)組織的服務(wù)區(qū)別于傳統(tǒng)體制下社會(huì)服務(wù)粗放式和經(jīng)驗(yàn)主義的模式，從而為社會(huì)服務(wù)注入人性化和科學(xué)化的內(nèi)涵。

注釋：

①民政部發(fā)布2010年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告（Z）.中華人民共和國(guó)民政部.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml

②趙黎清：《關(guān)于中國(guó)非政府組織建設(shè)的幾個(gè)問題》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2006年第2期。

③劉?。骸吨袊?guó)非政府組織現(xiàn)狀分析》，《新視角》2005年第6期。

④康曉強(qiáng)：《有效引導(dǎo)社會(huì)組織有序參與社會(huì)管理的四大思路》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2011年第3期。

C916.1

A

1671-2994（2012）02-0140-03

2011-02-06

張燕紅（1982- ），女，福建晉江人，中共泉州市委黨?？粕绶▽W(xué)教研室講師、法學(xué)碩士。研究方向：行政論理與社會(huì)組織。

責(zé)任編輯：劉建文