苗貴安

2012年7月,在短短1個月的時間里,就發(fā)生了兩起因重大項目決策不當而引發(fā)的群體性事件,即四川什邡事件和江蘇啟東事件,這兩起群體性事件都是由于地方政府在重大項目決策中存在環(huán)境污染問題而引發(fā)的。從公共政策的角度來分析,當?shù)貨Q策部門在重大事項的決策過程中沒有處理好廣大利益相關(guān)群體的利益表達,導致群眾的利益訴求得不到有效的解決,由于正常的利益表達渠道的不暢通,才導致了公民用非理性的方式表達自己的利益訴求,這是誘發(fā)群體性事件的重要原因。實現(xiàn)決策的科學化民主化是解決問題的關(guān)鍵,完善的社會利益表達機制是實現(xiàn)科學民主決策的重要前提。

一、公共政策視角下的利益表達

利益是人類社會中與我們每個人日常生活都息息相關(guān)的重要社會現(xiàn)象,它反映的是某種客體能夠滿足主體的某種需要。馬克思認為“人們?yōu)橹畩^斗的一切,都同他們的利益有關(guān)。”[1]“政治權(quán)力不過是用來實現(xiàn)經(jīng)濟利益的手段。”[2]美國著名學者戴維伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的理論出發(fā),認為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出,因此它是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。[3]這里的價值“它不僅包括食物資金,還包括權(quán)利、榮譽、服務(wù)等等有價值的東西?！盵4]其中價值分配可以用利益分配來代替,也就是說公共政策是對社會利益的權(quán)威性分配。從利益的視角,公共政策可以定義為:“政府依據(jù)特定時期的目標,通過對社會中各種利益進行選擇與整合,在追求有效增進與公平分配社會利益的過程中所制定的行為準則。”[5]在實際政治生活中,政府與政治不僅是一種體制,一種結(jié)構(gòu),而且是一種過程。政府與政治過程可具體分解為利益表達、利益綜合、政策制定和政策實施四個階段。

比較政治學家阿爾蒙德和鮑威爾認為:“當某個集團或個人提出一項政治要求時,政治過程就開始了。這種提出政治要求的過程稱為利益表達?！盵6]利益表達是指由社會各階層的代表或個人,通過一定的渠道和方式向國家公共權(quán)力主體表達自身的利益要求,以影響政治系統(tǒng)政策輸出的過程。政府與政治過程的實質(zhì)就是公共權(quán)威把社會價值或社會利益加以確認和分配的過程,這首先是由某個集團或個人提出利益分配的要求,或者由公共權(quán)威對社會利益格局進行分析與認定。而在中國基于黨的領(lǐng)導和群眾路線的決策原則,執(zhí)政黨和政府對于社會利益的認定在利益綜合方面顯得更為重要。當代中國的利益表達的主體包括兩大類型:個體的利益表達和團體的利益表達。個體的利益表達指的是一些個人或極少數(shù)人的利益表達,而非群體性的利益和要求。中國社會中最經(jīng)常最有效的個體利益表達發(fā)生在基層組織的政治過程中,即在村居民委員會、村民代表大會、黨的基層組織和企事業(yè)單位中。團體性利益表達是指一些特定機構(gòu)或團體的利益表達,這些團體的成員來自許多部門和地方,主要有中國共產(chǎn)黨、國家機關(guān)和人民政協(xié)、民主黨派和工會、婦聯(lián)、共青團等人民團體以及作協(xié)、文聯(lián)、社科聯(lián)等社會團體,它們在確定的議程和限定的范圍中承擔利益表達的功能。除了上述制度性的利益表達渠道之外,非制度性的個人和組織性利益表達渠道也始終存在。

二、當前我國利益表達的缺陷和不足

改革開放以來,隨著民主化進程的不斷推進,社會利益表達機制正在逐步完善,但是也存在一些不足。當前我國利益表達的缺陷主要表現(xiàn)在:

1.利益主體的權(quán)利意識缺乏,使得利益表達的意愿難以如愿。利益表達主體文化水平普遍較低,自身素質(zhì)不高,信息來源與交流不暢通,對法律知識缺乏了解,這些因素限制了利益表達主體的眼界,使他們對自己的權(quán)益表達缺乏自覺性。尤其是廣大農(nóng)民作為利益表達主體這方面的缺陷更是明顯,他們對自己利益受侵犯的事件往往采取忍氣吞聲或消極抵抗的做法,很少有人通過正當?shù)那廊ハ蛴嘘P(guān)利益表達客體提出自己的合理要求。廣大利益表達主體缺乏參與意識、自主意識和利益表達意識,權(quán)益受到侵害時,無法或不愿意通過正當?shù)睦姹磉_渠道來表達自己的利益需要。

2.利益表達的非均衡性,使得利益表達平等權(quán)利難以實現(xiàn)。公民爭取利益表達能力的差異源于不同的利益表達主體的發(fā)育程度及自己所擁有的政治資源多少。政治資源多種多樣,最明顯的是財富、人數(shù)、文化水平、威望、職位、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及談判技巧等。政治經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,使我國利益表達主體的利益表達能力呈現(xiàn)不平衡狀態(tài):利益表達能力城市高于農(nóng)村,文化層次高的高于文化層次低的,較多接觸政治的人高于較少接觸政治的人,團體利益表達高于個體利益表達。此外,利益表達主體的組織化發(fā)育不平衡性,主要表現(xiàn)為弱勢群體的利益表達組織發(fā)展滯后。比如,農(nóng)民群體缺少自己的專門組織,日益成為中國社會中的弱勢階層。農(nóng)村村民自治性組織——村民委員會在表達農(nóng)民的利益時作用很有限。

3.利益表達體制不完善,使得利益表達的傳輸渠道難以暢通。利益表達的前提是社會利益分化及在此基礎(chǔ)上形成的社會階層結(jié)構(gòu)。利益表達的多樣來源于利益表達主體的多元化。隨著我國30多年改革開放的進程,利益的分化形成了不同的利益群體。由于不同的社會階層所處的地位不同,導致他們各自所表達的重點和關(guān)注的中心不同,就需要有不同的利益表達渠道來滿足利益表達多元化的需要。目前,我國公民利益表達渠道主要有:居民委員會、村民委員會、村民代表大會、黨的基層組織和企事業(yè)單位;中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的政黨利益表達;信訪;大眾傳媒;人大代表;政治協(xié)商;社會團體;社會協(xié)商對話等。這與我國利益表達主體多元化的發(fā)展趨勢仍存在差距,從而影響了利益表達渠道的暢通和利益表達信息的傳遞及處理。

4.非制度性利益表達增多,利益表達的非理性行為難以消除。對于那些在利益分化中處于不利地位的階層來說,他們更傾向于用非理性的方式進行表達。由于我國的利益表達主體受自身條件的限制,加之利益表達渠道的不通暢,制約了利益表達主體的利益表達方式和行為。當利益表達主體難以通過正式的利益表達渠道把自己的利益要求表達出來的時候,他們通常就會采取非理性的利益表達方式來進行表達,甚至形成群體性對抗事件,對社會穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅。

三、完善目前中國利益表達的路徑選擇

完善利益表達機制,實現(xiàn)不同利益群體利益表達權(quán)利的平等、利益表達渠道的暢通、利益表達作用的有效,還需要經(jīng)過一定的發(fā)展過程。

1.積極發(fā)展社會主義民主,實現(xiàn)政治生活的現(xiàn)代化。政治發(fā)展的目標就是要實現(xiàn)政治生活的民主化,“民主的方法就是為實現(xiàn)共同福利做出政治決定的制度安排,其方式是使人民通過選舉選出一些人,讓他們集合在一起來執(zhí)行它的意志,決定重大問題?！盵7]作為一種制度安排,政治民主是公眾參與社會治理,實現(xiàn)利益訴求的手段和途徑。要處理好政治結(jié)構(gòu)分化和政治結(jié)構(gòu)整合之間的關(guān)系。政治結(jié)構(gòu)的分化帶來政治功能的專門化,催生出的新的政治主體,成為開拓新的利益表達渠道的重要力量;疏通了原有的利益表達渠道,使其能夠更加有效地發(fā)揮作用;提高了政治系統(tǒng)回應不同群體利益表達的能力。政治系統(tǒng)的整合不僅可以弱化政治結(jié)構(gòu)分化所帶來的負面影響,而且可以加速政治民主化的進程,有效地防范強勢群體擴張利益表達權(quán)利,維護弱勢群體和中勢群體的利益表達權(quán)利。政治系統(tǒng)的整合必須建立在政治結(jié)構(gòu)充分分化的基礎(chǔ)之上。所以,要通過政治生活的現(xiàn)代化,正確處理政治結(jié)構(gòu)分化、政治系統(tǒng)整合及兩者統(tǒng)一的問題。

2.積極培育公民社會,加快民間組織發(fā)展的步伐。社會利益表達除了正式的表達渠道之外,還可以通過中介組織、社團、協(xié)會等各種社會組織進行表達。社會組織可以為社會成員提供自主表達的空間,舒緩其的心理壓力和心理剝奪感,避免心理失衡導致的社會不穩(wěn)定;社會組織的建立將個體利益訴求整合為組織化的群體訴求,理性地向政府表達群體意愿,緩解了政府調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系的壓力。所以,政府要有意識地重點培養(yǎng)和扶持弱勢群體建立社會組織,并以法律的形式明確規(guī)定這些組織的地位、功能和運作程序,為其提供有利的制度保障,使其能夠及時有效地代表弱勢群體向公共政策制定部門表達意愿,使不同群體形成和諧的利益關(guān)系,保證公民社會的健康發(fā)展。

3.積極培育公民政治文化,增強利益主體表達意識。。政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰價值和感情。阿爾蒙德把政治文化分為:鄉(xiāng)里型政治文化、臣民型政治文化和參與型政治文化。其中,臣民型政治文化被描述為:“所謂順從者,就是已成為政治體系組成部分的、并對政治體系施加于他們生活的影響或潛在影響有所認識的公民。但是他們對自己在政治中作用的看法卻仍然是順從者的看法,也即他們受政府行動的影響而不是積極地去影響政府的行動?！盵8]中國現(xiàn)代社會的發(fā)展正是由臣民型政治文化向參與型政治文化過渡。參與型政治文化存在于較發(fā)達的社會,公民積極地參與政治生活,使自己成為政治主體的積極成員,他們對自己的義務(wù)和權(quán)利有明確的意識,在任何層次上都存在對政治體系的評價和批評。通過培養(yǎng)公民型政治文化,可以增強不同利益群體在社會政治生活中的主體意識。有了主體化的利益表達意識,對自己的利益要求才會有清醒的認識,也才會更加自覺地、主動地把它表達出來,并想方設(shè)法地對政府的公共政策施加影響。

4.積極完善表達機制,拓寬利益主體表達渠道。目前我國公民利益表達的現(xiàn)存機制主要有人民代表大會、民主黨派及社會團體、大眾傳播媒介、群眾自治組織、信訪等渠道,要理順不同渠道和不同環(huán)節(jié)的關(guān)系,讓不同的利益表達主體都享有足夠的利益表達空間。一是堅持和完善人民代表大會制度和政治協(xié)商制度,從制度層面上為民眾表達利益訴求做出制度性安排,目前需要做的是在各級人大、政協(xié)中,增加能夠代表弱勢群體利益的代表或委員的比例。二是完善信訪制度,改進政府部門的信訪工作方法,增強工作針對性,廣開言路,傾聽社會各界呼聲。三是完善立法聽證制度。立法聽證制度是公眾利益表達的有效途徑,立法過程實質(zhì)上是利益整合、協(xié)調(diào)與平衡的過程。應當進行更大范圍的改革,為每個社會階層群體的權(quán)益表達創(chuàng)造更為有利的制度條件,以提高公眾利益表達的自主性。換言之,提供一個更為民主和透明、利益表達更加充分和有效、參與更為便利和現(xiàn)實的立法程序規(guī)則,從而促進和激勵公眾參與的積極性,并強化其利益表達的有效性。

5.積極推進權(quán)利平等,實現(xiàn)利益表達方式理性化。社會的公平正義有利于增強民眾對政府的認可和擁護,增強政治統(tǒng)治的合法性,也為公民采取正當?shù)耐緩絽⑴c政治提供了最基礎(chǔ)的保障。在當今社會貧富差距不斷加大的情況下,羅爾斯的公平正義理論值得借鑒,他主張:“所有社會價值(或者說基本善)——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配,除非對其中一種或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益?！盵9]公平正義原則的核心思想是強調(diào)國家通過自己的強制性力量,保證弱勢群體實現(xiàn)政治權(quán)利的平等和利益表達機會的平等。要使不同的群體都享有平等的利益表達權(quán)利,必須消除強勢群體和弱勢群體在話語權(quán)上實際存在的不平等。政府要根據(jù)不同群體,尤其是弱勢群體利益表達的需要,不斷完善社會利益表達制度的規(guī)范體系,以滿足不同群體利益表達的要求。在社會轉(zhuǎn)型時期,完善利益表達的各種制度,并以法律的形式加以強化尤為重要。要實現(xiàn)利益表達制度的法治化,在尊重憲法和有關(guān)法律對公民利益表達權(quán)利規(guī)定的前提下,用法律的形式對公民利益表達的內(nèi)容、范圍、方式予以規(guī)定并確定。用法律來調(diào)整、規(guī)范公民的利益表達,使公民的利益表達經(jīng)?；椭刃蚧?最終實現(xiàn)公民依法進行利益表達,并對公民的利益表達依法做出回應。

[1][2]馬克思恩格斯全集(第 1卷)[M].北京:人民出版社,1995.187.250.

[3]David Easton.The Political System :an Inquiry into the State of Political Science.New York:Knopf,1971,pp.129-134.

[4]張金馬.政策科學導論[M].北京:中國人民大學出版社,1992.

[5]陳慶云.公共政策分析[M].北京:北京大學出版社,2006.

[6][8]阿爾蒙德,鮑威爾.比較政治學:體系、過程和政策[M].北京:東方出版社,2007.

[7]約瑟夫?熊彼特.資本主義、社會主義與民主[M].北京:商務(wù)印書館,2000.

[9]羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學出版社,1988.