金 淼

一、我國行政復議機構設置的歷史沿革

我國古代社會,司法與行政合一的歷史十分悠久。行政長官兼理司法,各種糾紛統(tǒng)一由行政長官處理,是一種延續(xù)多年的制度。為了促進司法公正,歷代統(tǒng)治者也很重視行政監(jiān)督和司法監(jiān)督,但將主要精力放在了上級部門對于下級部門的監(jiān)督上。

在我國唐代,司法監(jiān)督和行政監(jiān)督制度已經非常成熟和完備——在中央政府內部,御史臺是專門的監(jiān)察機關,御史大夫是級別最高的監(jiān)察官。御史臺分為三院 (臺院、殿院、察院),各院負責不同的監(jiān)察對象,但又在御史臺的統(tǒng)領下互相配合。不過,這種監(jiān)督僅限于政府內部,至于對官府與老百姓之間的糾紛處理工作進行監(jiān)督,則幾乎沒有,這與現(xiàn)代行政復議制度所重視的對行政爭議的處理完全不同。現(xiàn)代行政復議制度追求的是防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權。

現(xiàn)代意義上的行政復議概念在中國的出現(xiàn),大約在辛亥革命之后。1912年3月8日,《中華民國臨時約法》由臨時參議院(南京)通過,于3月11日頒布實施。該法第10條規(guī)定:“人們對于官吏違法損害權利之行為,有陳訴于平政院之權?！?914年5月18日,《行政訴訟條例》頒布實施。該條例規(guī)定:“處理官吏違法行為的平政院隸屬于大總統(tǒng)?！睂嶋H上,當時的行政訴訟制度中就含有行政復議制度的雛形。

新中國成立之初,我國就建立了行政復議制度,但是缺少系統(tǒng)的法律法規(guī),有關行政復議內容的規(guī)定散見于各種類型的行政法律文件中,因此關于行政復議機構的規(guī)定也就呈現(xiàn)出多種類型。從國務院于1990年12月24日頒布《行政復議條例》起到現(xiàn)在已經有20多年的歷史,期間對于行政復議機構的規(guī)定大致有以下三個階段。

(一)第一階段的行政復議機構

以國務院頒布 《行政復議條例》為標志。作為行政復議機構設置的第一個階段。《行政復議條例》規(guī)定:“復議機關應當根據(jù)工作需要,確立本機關的復議機構或者專職復議人員。”“縣級以上地方各級人民政府的復議機構,應設立在法制工作機構內或者與政府法制工作機構合署辦公?！边@種規(guī)定以行政法規(guī)的形式確立了行政復議機構相對獨立的法律地位。這一階段的行政復議機構,具有以下兩個明顯的特征:第一,行政復議機構比較健全。根據(jù)有關部門的統(tǒng)計,全國絕大多數(shù)地方的省級政府和設區(qū)的市兩級政府都普遍建立了專門的行政復議機構,并基本落實了專門人員。國務院部門大部分也都建立或指定了行政復議機構,省級以下部門中,公安等執(zhí)法任務較重的部門也確定了行政復議機構。第二,行政復議機構模式多樣化。主要有三種模式,一是行政復議委員會模式,通常有行政首長任主任,委員會下設辦公室,負責具體的行政復議工作;二是行政復議辦公室模式,由政府或者部門的副職或者其他領導任主任,法制工作機構負責人任副主任,由法制工作機構具體承擔行政復議工作,并直接對行政首長負責;三是法制工作機構內的行政復議處模式,即在政府或部門的法制工作機構內設置行政復議處,或者在其他處室配備專人承擔行政復議工作。這三種模式中,前兩種都采取了行政復議機構與法制工作機構合署辦公的模式,行政復議機構在形式上是與法制工作機構并列的兩個機構,只有在第三種模式中,行政復議機構才是法制工作機構的內設機構。[1]

可見,在構建行政復議制度之初,我國對行政復議機構的建設是比較重視的,至少通過法規(guī)的形式確立了行政復議機構相對獨立的法律地位。但是在實際執(zhí)行中,仍存在一定的問題。如有的行政復議機關沒有設立行政復議機構,有的雖然設立,但由于復議案件偏少,很快又撤銷了復議機構;還有的行政復議機關考慮到上下級行政機關之間的關系,對復議案件多采取回避態(tài)度,能不受理就不受理,能維持就維持,實際也影響了行政復議的效果。

(二)第二階段的行政復議機構

以全國人大常委會通過《中華人民共和國行政復議法》為標志。在這部法律中,取消了 《行政復議條例》關于行政復議機構設置的專章規(guī)定,只在總則中的第3條對復議機構做了一個簡單的規(guī)定:“依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關;行政復議機關內負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項?！备鶕?jù)該條規(guī)定,縣級和縣級以上地方各級人民政府,各級政府工作部門的上一級主管部門,人民政府的派出機關,國務院各部門都是行政復議機關。具體辦理行政復議事項的是行政復議機構,在政府這一級就是 “法制辦”,在職能機關中的是“法制處”、“法制科”,有的未設立專門的法制機構,則由辦公室或別的政策法制部門承擔。實踐中,有的 “法制處”、“法制科”本身就屬于辦公室的機構,甚至沒有專門人員,由辦公室人員兼任。此外,法律對復議機構的人員的任免資格、辦案人數(shù)、基本保障沒有做任何特別規(guī)定。

這樣的規(guī)定也反映出當時立法者對 《行政復議法》的立法定位,在 《關于<中華人民共和國行政復議法>(草案)的說明》中的第一個問題就是關于起草復議法的指導思想。明確表示“第一,體現(xiàn)行政復議作為行政機關內部監(jiān)督的特點,不宜、也不必照搬司法機關的辦案程序,使行政復議司法化。按照草案的規(guī)定,除法律另有規(guī)定除外,行政復議實行一級復議制,不搞兩級復議;具體復議的事項由行政機關負責法制工作的機構承辦,作為它的一項工作,不另設獨立的、自成系統(tǒng)的復議工作機構?！?/p>

《行政復議法》對于具體辦理行政復議事項的法制機構雖然增加了五項職責,但仍然貫徹了該《說明》中 “不另設獨立的、自成系統(tǒng)的復議工作機構”的指導思想。

(三)第三階段的行政復議機構

以國務院頒行《中華人民共和國行政復議法實施條例》為標志。該條例第1條明確規(guī)定 “進一步發(fā)展行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用”。將“解決行政爭議” 作為制度定位,這一立法宗旨表明立法者對行政復議制度認識上的一個重大改變。

《條例》第2條規(guī)定:“各級行政復議機關應當認真履行行政復議職責,領導并支持本機關負責法制工作的機構(以下簡稱行政復議機構)依法辦理行政復議事項,并依照有關規(guī)定配備、充實、調劑專職行政復議人員,保證行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應。”說明《條例》強化復議機構的設置,對復議機構有更高的要求。

這部條例的頒布說明我們不再囿于行政復議是一種“行政機關內部監(jiān)督”,而是將其視為一種解決行政爭議的制度,一種行政救濟制度。但是我們也應看到,它畢竟還是一部行政法規(guī),屬于《行政復議法》的下位法,仍局限于《行政復議法》的規(guī)定,在制度的完善和創(chuàng)新方面也是有限的。

以上三個階段表明,我國行政復議制度在不斷的完善,在不斷的認識和探索的過程中仍應在《行政復議法》的修改中得到完善。

二、我國行政復議機構存在的問題

(一)行政復議機構不獨立,影響行政復議的公正性

我國在行政復議機構的設置上,行政復議機構是行政復議機關的內設機構。主要的出發(fā)點是使得行政復議工作具有內部監(jiān)督的作用,使其更加高效、便民。但是,這種初衷使其喪失了公正性,難以獨立開展復議工作。當復議機關主管領導的意見與法律發(fā)生沖突時,復議機構往往聽命于行政復議機關主管領導的意見,作出不公正的復議決定。另一方面,行政機關與行政復議機關往往存在著隸屬關系,在具體的辦案過程中,使得行政復議這種監(jiān)督往往演變?yōu)橐环N妥協(xié)和不監(jiān)督。特別是當某些具體行政行為本身就是依據(jù)上級行政機關指定作出的,或是經過上級領導批準時,復議機關常常是維持了事。并且許多行政復議機關擔心成為行政訴訟的被告,不敢改變原具體行政行為,經常作出維持的決定。實踐證明,沒有相對獨立與統(tǒng)一的行政復議機構,就難以作出公正的行政復議裁決,就難于有效發(fā)揮行政復議的功能。[2]

按照《行政復議法》規(guī)定,復議機構作為復議機關的內設機構,隸屬于各級人民政府及其職能部門,不具有獨立的行政主體地位,只能以復議機關的名義而不能用自己的名義進行復議活動。這樣,復議機構就受制于復議機關,受理還是不受理,維持還是變更,復議機構只有建議權,沒有決策權。導致在實踐中,受案數(shù)過少,復議能力偏弱。統(tǒng)計資料顯示,我國每年行政復議案件數(shù)量少于行政訴訟。盡管我國正處于社會矛盾高發(fā)期,但持續(xù)數(shù)年,我國行政復議受案量徘徊在8萬件左右?！皯撝v,大部分市縣政府的行政復議受理量都不多,甚至還有個別縣多年行政復議零受理?！睂幭恼ㄖ妻k副主任洪寅生說。福建省法制辦副主任林依欽表示:“對游離于列舉之外的行政行為能否提出復議申請,實踐中判斷標準混亂,往往形成真空。這些爭議只能流向信訪。”中國政法大學教授、中國法學會行政法學研究會會長應松年表示:“作為帶有監(jiān)督性質的制度,行政復議的受案范圍,應遠比行政訴訟寬泛。除法律另有規(guī)定外,凡行政機關影響公民權利的行為應該都納入復議的范圍?！盵3]而在美國、韓國、日本等國,行政復議的數(shù)量遠遠超過行政訴訟案件,在美國是24:1,日本大約為8:1,韓國約為7:1,[4]行政復議是這些國家解決行政糾紛的主要渠道。英國每年通過行政裁判所處理的案件都在百萬件左右,但是訴諸法院的案件為數(shù)不多。2001年,英國行政裁判所共處理案件121萬多件,而同期向法院起訴的行政案件只有5000件。[5]

因此,缺乏獨立性的主體要以公正的身份裁決糾紛,難以做到真正的公正。而實踐證明,解決糾紛的公正性與解決糾紛機構自身獨立性和權威性是密不可分。由行政復議機關內部負責法制工作的機構處理復議案件無法保障復議結果的公正性,這也是當前行政復議制度在實踐中最大的問題。

(二)行政復議機構不統(tǒng)一,行政復議機構龐雜

根據(jù)行政復議法的規(guī)定,我國行政復議機關有兩種:人民政府和人民政府的工作部門。與此相適應,我國行政復議機構的設置也有兩種情況:國務院和地方各級人民政府的復議機構、各級政府工作部門的復議機構。如果按照行政復議法的規(guī)定,行政復議機構則為各級政府及其組成部門的法制機構。按照規(guī)定,最大的問題是機構設置龐雜。

國務院和地方各級人民政府的法制工作機構是政府的辦事機構,其自身的性質決定了他們的法律知識和處理法律爭議的水平較高,并且對于其所處理的復議案件具有較高的級別。由于行政復議法規(guī)定了行政復議審議選擇制度,使過去職能向上級部門申請行政復議的案件分流了一部分到政府,更重要的在于向政府申請行政復議客觀上更符合就近申請的原則,比向上級部門申請更方便、更經濟,特別是符合中國民眾具有對政府給予更多期望的心理。從功能上看,行政復議法在強調層級監(jiān)督的同時,與《行政復議條例》相比更注重行政糾紛的解決和相對人權利的救濟。[6]行政復議案件辦案數(shù)量和質量得到大幅度提高,83.9%的已辦結行政復議案件實現(xiàn)了“案結事了”,申請人不再向人民法院起訴,從而及時化解了一大批復雜的行政爭議,有效地維護了人民群眾的合法權益。[7]

作為復議機關的各級政府工作部門,其復議工作具體由哪個內部機構承擔情況各異,很不統(tǒng)一。由于歷史的原因,在某些部門內存在復議機構不統(tǒng)一的現(xiàn)象,在行政復議法實施以后也未及時清理。例如價格系統(tǒng)的行政復議機構設置有以下幾種情況:一是對市縣價格主管部門的行政處罰、行政強制措施不服的,由上一級物價檢查所負責;對市縣價格主管部門的其他具體行政行為不服的,由上一級價格主管部門的綜合法規(guī)處負責。二是對市縣價格主管部門的行政處罰與其他具體行政行為不服的,名義上由上一級價格主管部門的綜合法規(guī)處負責,但實際上對市縣價格主管部門的行政處罰、行政強制措施不服的,仍由上一級物價檢查所負責。三是對市縣價格主管部門的行政處罰與其他具體行政行為不服的,實際上都由上一級價格主管部門的綜合法規(guī)處負責。[8]

各級政府和政府工作部門根據(jù)自己的實際需要隨意改變行政復議機構的隸屬關系,根據(jù)自己的實際情況設立主管行政復議的工作機構,使得部門之間、上下級之間沒有形成統(tǒng)一的體系。工商、地稅、質量技術監(jiān)督和土地管理等系統(tǒng)在行政復議法頒布以后,經歷了政府機構改革,變?yōu)榱耸∫韵碌拇怪惫芾?上級主管部門認為應該同垂直管理部門相同,行政復議權專屬于上一級主管部門。而各級政府則認為自己也應該有行政復議權。因此,給行政復議的管轄、執(zhí)行和經驗交流帶來了很多困難。

行政復議機構工作人員嚴重缺位。由于行政復議機構設置不合理,也使得行政復議人員的多層次、多機關。行政機構改革后,有些復議機構被取消,復議人員流失嚴重。此外,我國大量行政糾紛發(fā)生在市縣兩級行政機關,而在這些基層復議機關,卻多數(shù)無人承擔此項工作,且絕大部分工作人員是兼職。也就是說,愈是下級復議機構,直接受理的復議案件愈多,但配置愈欠缺,特別是縣級,行政復議機構和人員編制虛位現(xiàn)象普遍存在,根本無法保證正常的辦案需要。[9]

[1]周漢華.行政復議司法化:理論、實踐與改革[M].北京大學出版社,2005.112.

[2]施俊鎮(zhèn).我國行政復議制度缺失分析和完善構想[J].學術交流動態(tài),2001,(6).

[3]李立.政府法治[N].法制日報,2010-06-29.

[4]劉曉鵬.政府強化“自我糾錯”依法化解行政爭議[N].人民日報,2007-08-02.

[5]方軍.英法行政復議及相關法律救濟制度評述[EB/OL].http://www.procedurallaw.cn/xzss/zdwz/200807/t200807 24-52304.html.

[6]劉莘.行政法熱點問題[M].中國方正出版社,2001.314.

[7]法制晚報[N].2008-02-26.

[8]謝世昌.價格復議中存在的幾個問題[J].中國物價,2003,(3):30.

[9]黃永忠.關于行政復議法若干問題的思考[J].行政法學研究,2003,(4):27.