柴海瑞

(中共鄭州市委黨校哲學科社教研部，河南鄭州450042)

城市社區(qū)是城市管理的基本單元。社區(qū)管理是指在政府的指導下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)各項公共事務和公益事業(yè)進行的自我管理。城市社區(qū)是加強和創(chuàng)新社會管理的主陣地。2010年12月，胡錦濤在中央經(jīng)濟工作會議上提出了“完善基本公共服務、創(chuàng)新社會管理機制”的具體要求。2011年2月19日，胡錦濤在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話中又特別強調(diào)了“加強和創(chuàng)新社會管理”。近年來，鄭州市隨著改革的深入和城市化進程的加快，社區(qū)地位發(fā)生了深刻的變化，與其相聯(lián)系的城市社區(qū)管理體制也亟待加強和創(chuàng)新。

一、鄭州市城市社區(qū)管理體制存在的問題

鄭州市現(xiàn)轄6區(qū)5市1縣，總?cè)丝?52．1萬，總面積為7446．2平方公里，社區(qū)總數(shù)672個;有街道黨工委82個，社區(qū)黨組織612個，城市黨員29萬人;城市街道74個，城市社區(qū)550個。近年來，鄭州市在社區(qū)建設中取得了一定成績:領導重視，齊抓共管，社區(qū)建設領導體制不斷完善;改革創(chuàng)新，示范帶動，社區(qū)黨建責任機制不斷健全;強化功能，拓展領域，社區(qū)服務體系不斷提升;探索模式，創(chuàng)新體系，社區(qū)管理水平不斷提高;多方籌措，加大投入，社區(qū)保障機制不斷鞏固。但另一方面，鄭州市現(xiàn)行的社區(qū)管理體制為壓力型的管理，各種經(jīng)濟發(fā)展、社會服務指標從區(qū)政府分解到街道辦事處，再從街道辦事處分解到社區(qū)居委會，層層下達，這些任務和指標的完成是評價街道辦事處和社區(qū)工作人員業(yè)績的主要標準，也是行政領導和社區(qū)干部升遷或提高福利待遇的主要依據(jù)，這樣就形成了一種自上而下的壓力。這種壓力型的管理模式存在著以下幾方面的問題:

1．現(xiàn)行社區(qū)管理體制組織結(jié)構(gòu)不合理。在舊的經(jīng)濟體制下，城市基層社區(qū)的組織構(gòu)架由相互聯(lián)系的區(qū)、街、居三級組織構(gòu)成，這種組織結(jié)構(gòu)具有明顯的不合理性。第一，街、居組織機構(gòu)過多并缺乏應有的權威性。在市、區(qū)、街道三級管理層次上，機構(gòu)設置與權限呈“倒金字塔”型，使街道辦事處的辦事效率大大降低。第二，社會團體和中介性社會組織發(fā)育不足。在鄭州市城市基層社區(qū)，除了街道辦事處和居委會外，其他社會團體和中介性社會組織不僅數(shù)量有限，而且缺乏獨立性。

2．現(xiàn)行社區(qū)管理體制職能不明確。第一，鄭州市現(xiàn)行的城市管理體制是“兩級政府、三級管理”的體制。從字面上看，這種提法只承認市、區(qū)“兩級政府”，把“街道辦”視為一級“管理”機構(gòu)，而非一級“政府”，但作為“第三級管理”的“街道辦”在現(xiàn)實中卻行使了大量的政府職能，成為事實上的一級政府。在社區(qū)建設與發(fā)展過程中，街道辦由“虛政府”變成“實政府”，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟發(fā)展等各項任務都被下放到街道辦事處，使它從一級基層政權的派出機構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€集行政管理、社區(qū)管理與服務的綜合性機構(gòu)，成為一個具體的辦事機構(gòu)，也成為了社區(qū)管理事實上的唯一主體。第二，作為群眾自治性組織的居民委員會，在承擔了一部分行政職能后，其原本的自治管理功能卻日益萎縮。街道辦的財政撥款是社區(qū)服務的主要資源，居委會中的大部分干部也都由街道招聘，因此，居委會的人事和財政在很大程度上受制于街道辦，街道辦與社區(qū)居委會之間指導與被指導的關系變成了領導與被領導的關系，社區(qū)居委會的自治性、自主性、獨立性都大打折扣。社區(qū)居委會忙于完成上級交辦的各項工作，忙于應付上級的各種考核，對于社區(qū)自治、社區(qū)內(nèi)的事務卻思考甚少，造成社區(qū)自身管理職責不清，定位不明。如許多社區(qū)居委會對新建住宅小區(qū)的社區(qū)建設知之甚少，與小區(qū)物業(yè)管理部門聯(lián)系不夠，對轄區(qū)一些單位缺乏了解，對小區(qū)的管理缺乏必要的手段，甚至將其放棄，造成了小區(qū)社會管理的“真空”。

3．現(xiàn)行社區(qū)管理體制制度不健全。第一，街道辦事處作為政府行政機構(gòu)，對自身行政服務和管理的范圍沒有明確的界定，造成無權管理或越權管理。在一些社區(qū)，出現(xiàn)了政府當家多，居民做主少，政府議定多，居民參與少的現(xiàn)象。有些政府部門常期把工作壓給社區(qū)，對社區(qū)居委會發(fā)號施令、派任務、下指標。有些政府部門把不想管、不好管的事推給居委會，而把資金、設施等資源留在自己手中，出現(xiàn)問題時，他們卻充當監(jiān)督和檢查居委會的角色。第二，社區(qū)內(nèi)的市屬、區(qū)屬機關和企事業(yè)單位，與街道辦事處之間的關系缺乏有效的政策和法律依據(jù)，造成對社區(qū)事務的管理相互推諉。第三，社區(qū)內(nèi)的社會團體組織沒有形成有效的、能讓社區(qū)成員共同遵守的行為規(guī)范。四是社區(qū)組織管理運行尚未形成條塊結(jié)合的監(jiān)督機制。

4．現(xiàn)行社區(qū)管理體制目標設定不科學。社區(qū)組織的工作目標應是一個綜合目標，包括社區(qū)發(fā)展、人的發(fā)展及文化與教育水準的提高等，而過去鄭州市城市社區(qū)工作卻把社區(qū)發(fā)展等同于經(jīng)濟發(fā)展來規(guī)劃，過分注重社區(qū)物質(zhì)與設施的建設，特別是街道經(jīng)濟的發(fā)展。許多組織的社區(qū)服務工作，都帶有扶助經(jīng)濟的性質(zhì)，而忽略了社區(qū)的精神文明建設，忽略了人的建設，造成了社區(qū)內(nèi)組織干部的素質(zhì)提高不夠，社區(qū)內(nèi)人力資源的開發(fā)不夠，社區(qū)居民的自助、互助和自治不夠，社區(qū)的凝聚力不夠等諸多問題。

5．現(xiàn)行社區(qū)管理體制權責利不一致。權責利一致是人力資源管理的一條重要原則，它規(guī)范了權、責、利三者之間的關系，是社區(qū)工作順利進行的有效保證。然而，從鄭州市的調(diào)查情況來看存在不少問題:第一，社區(qū)干部的待遇與其工作量和付出不成正比。社區(qū)工作人員工作量大，責任重，其工資待遇卻相對偏低，2010年鄭州市社區(qū)工作人員月平均工資僅為1000元左右。第二，社區(qū)承擔的工作量與上級財政的支持力度不匹配。財政入不敷出的情況在鄭州市城市社區(qū)普遍存在，大多數(shù)社區(qū)不具備造血功能，社區(qū)集體經(jīng)濟貧弱。這種權責利不對稱的情況嚴重影響了社區(qū)工作的質(zhì)量和服務水平，也影響了和諧社區(qū)的建設。

二、鄭州市城市社區(qū)管理體制問題的原因分析

當前中國城市社區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問題，歸根到底，在于社區(qū)管理體制與社會轉(zhuǎn)型與政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求不相適應，鄭州市也是如此，具體來說，原因有以下幾點:

1．社區(qū)管理缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)。社區(qū)建設與發(fā)展缺乏法律上的規(guī)范，無法可依、無章可循的現(xiàn)象嚴重。第一，在實際工作中，相當一部分社區(qū)沒有執(zhí)行相關法律法規(guī)或執(zhí)行不到位。雖然我國《憲法》和《居民委員會組織法》對居委會的性質(zhì)作出了明確界定，但規(guī)定過于原則化。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》。但在現(xiàn)實中，這些法律法規(guī)實施、落實往往滯后。不少社區(qū)至今仍按2000年頒布的《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》來開展工作。這不僅在很大程度上違背了立法的本意，而且損害了法律的權威性，社區(qū)的自治也難以實現(xiàn)。第二，在鄭州市社區(qū)實踐中，很多工作缺乏法律法規(guī)的明確界定，極不利于社區(qū)的管理。如對社區(qū)工作職能缺乏法律法規(guī)的界定，大量本屬于政府、企業(yè)、社團的事務被攤派到社區(qū);到目前為止，社區(qū)志愿者服務活動還沒有相應的法律法規(guī)加以規(guī)范管理。

2．政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導與被指導的關系，但在實踐中，卻變成了領導與被領導的關系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負責，而不是向居民負責。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實現(xiàn)本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行考核、評比，造成了居委會的工作脫離群眾的實際需求，使居委會變成了基層政權的行政化組織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。

3．政府與社區(qū)利益機制上的差別。在社區(qū)建設與發(fā)展中，居民和政府的利益要求不盡一致，居民著眼于社區(qū)權益，而政府著眼于穩(wěn)定發(fā)展。著眼點的不同使社區(qū)管理體制的建構(gòu)顧此失彼，始終徘徊在兩者之間，形成了“人為”的障礙。實行社區(qū)自治，從實質(zhì)上講是要求政府與社區(qū)自治組織之間的關系發(fā)生根本性的變化。社區(qū)自治組織既不是一級政府，也不是政府的派出機構(gòu)，與政府之間不存在隸屬關系，因而政府不可對社區(qū)自治組織在自治范圍內(nèi)的事務直接發(fā)布行政命令或進行行政施壓?，F(xiàn)實中，卻出現(xiàn)了相反的情形，沒有政府行政行為的支持，社區(qū)自治組織就難以發(fā)揮作用。因此，只有解決利益要求一致性的問題，才能從根本上完善社區(qū)管理體制。

4．社區(qū)自治功能被虛化。在傳統(tǒng)的城市管理體制下，居民委員會的組織機構(gòu)與政府機構(gòu)是一一對應的。因而造成了居民委員會與街道辦事處組織機構(gòu)的任務也是相對應的。社區(qū)自治被虛化，社區(qū)自治職能和服務職能未能成為社區(qū)工作的主體內(nèi)容，社區(qū)、街道、區(qū)政府管理職責不清，政府職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。

5．社區(qū)服務工作資源缺乏。在鄭州市城市社區(qū)自治的實踐過程中，隨著大量行政職能的上交，城市管理體制下的許多權力、經(jīng)費和資源被政府一并收回，社區(qū)服務工作面臨著資源缺乏的尷尬局面。

6．理論研究的滯后使思想觀念上存在誤區(qū)。我國社區(qū)建設和發(fā)展缺乏調(diào)查研究、前期準備及專家論證。實踐中往往是搞幾個試點后就馬上推廣，摸著石頭過河，走一步看一步。鄭州市在試點和推廣的過程中也存在相同的問題:第一，召開經(jīng)驗交流會，往往只談經(jīng)驗，忽視問題，試點中的問題在推廣過程中仍然存在。頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不能從根本上解決問題。第二，在理論上把社區(qū)建設混同于基層政權建設，混淆了社區(qū)的實質(zhì)。

三、鄭州市城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的思考

1．創(chuàng)新理念，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一新型的管理組織體制。政府應轉(zhuǎn)變理念，創(chuàng)新管理組織體系，使政府真正成為服務型政府。第一，建立相應的管理層次，填補社會管理層級中的虛位。當前在社區(qū)管理中，宏觀管理各自為政，覆蓋各職能部門的管理層級出現(xiàn)虛位，針對這一問題應建立起填補這一虛位的管理層級，如社區(qū)建設服務局等，使其有效發(fā)揮對各相關部門的組織、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一作用。第二，完善、推廣“居站分設”(或叫“一居一站”)的社區(qū)管理體制。居委會是群眾自治組織，社區(qū)工作站是政府工作機構(gòu)，二者應各司其職，分工負責。社區(qū)工作站應在街道黨工委和街道辦事處的領導下開展工作。這樣可以形成政府指導與居委會自治相結(jié)合、政府管理職能與居民自治功能相補充的管理新體制?！熬诱痉衷O”體制應采取以下保障措施:一是政策保障。市委、市政府應制定社區(qū)建設的規(guī)范性文件，為實行“居站分設”社區(qū)管理體制提供政策依據(jù)。二是機構(gòu)保障。建立健全社區(qū)建設的領導體制和工作機制，制定社區(qū)建設各成員單位的職責與分工。三是經(jīng)費保障?！熬诱痉衷O”實現(xiàn)政府管理重心下移，經(jīng)費投入下移。各級政府應將社區(qū)建設工作納入到社會事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃中，加大社區(qū)建設的經(jīng)費投入，按照“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，凡屬政府事權范圍內(nèi)的事項，原則上由政府投入。區(qū)政府應將社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)工作站的工作經(jīng)費、社區(qū)工作人員的工資福利待遇、社區(qū)服務設施建設及后續(xù)管理經(jīng)費、社區(qū)信息網(wǎng)絡建設及管理維護費等專項經(jīng)費納入年度財政預算。四是民意保障?；鶎由鐓^(qū)管理體制改革，要有群眾基礎，得到基層民眾的擁護和支持，使政府理念從“官本位、政府本位、權力本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖疚?、社會本位、權利本位”，使政府真正成為服務型政府。第三，建立試點，撤銷街道辦成立大社區(qū)。鄭州市可在鄭東新區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等條件成熟的區(qū)域撤銷街道辦，成立大社區(qū)，減少管理層級，加強基層力量和居民自治。整合后的新社區(qū)設置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站。社區(qū)黨工委主要承擔社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責;社區(qū)工作站負責居民的民政社保、計劃生育、綜合治理等事項，實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理;居委會則還原其自治功能，組織居民開展各類活動。

2．轉(zhuǎn)變職能，科學界定政府與社區(qū)居委會在社區(qū)管理中的職責。社區(qū)管理體制中的核心問題是切實轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)工作重心下移，政府部分權力和功能應逐步退出。要科學調(diào)適政府與社區(qū)的關系，合理進行分權和放權。第一，政府作為社區(qū)建設的推動主體，應在社區(qū)建設和管理中發(fā)揮好啟動、組織協(xié)調(diào)和宏觀指導三個作用，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，做到“讓位、歸位、到位”。一是讓位。政府應簡政放權，使自己從大量的社會事務中解脫出來，將一些服務職能交給或歸還給社會、社區(qū)。政府僅僅需要承擔社區(qū)建設啟動者這一重任，積極做好社區(qū)建設的規(guī)劃，制定必要的扶持鼓勵政策以及做好發(fā)動宣傳工作。二是歸位。政府部門應研究和制定有利于社區(qū)建設發(fā)展的方針政策，采取有效措施，指導、支持和幫助社區(qū)開展工作，培植社區(qū)的造血功能，加強對社區(qū)工作的組織和協(xié)調(diào)，發(fā)動廣大居民和社區(qū)單位參與社區(qū)建設。三是到位。認真履行宏觀管理職能，盡職盡責地保證管理到位，指導、協(xié)調(diào)到位，財力支撐到位。政府一般不宜直接參與社區(qū)建設的具體實施活動，其主要職責是制定、完善有利于社區(qū)建設發(fā)展的各項法律、法規(guī)和政策，規(guī)范、引導社區(qū)中介組織的有序、健康運作，公正、合法地保障社區(qū)成員的公共權益等等。第二，社區(qū)居委會是社區(qū)建設實施的主體，它的職能是代表當?shù)鼐用窭妫谳爡^(qū)內(nèi)依法行使綜合管理各項社會事務的權力，其基本職責應包括以下四項:一是社區(qū)自治職責。社區(qū)有在國家法律、法規(guī)和政策范圍內(nèi)自主決定社區(qū)內(nèi)部各項事務的職責，主要包括:民主選舉、社區(qū)決策、日常管理、財務自主、內(nèi)部監(jiān)督等。二是社區(qū)協(xié)管職責。按照小政府、大社會和“管理重心下移”的原則，結(jié)合政府機構(gòu)改革，將那些政府管不過來、需要社區(qū)協(xié)助管理的行政事務轉(zhuǎn)移給社區(qū)，由社區(qū)協(xié)助政府進行管理。三是社區(qū)服務職責。組織開展面向社區(qū)居民的各種社區(qū)服務和文化娛樂、體育活動，完善對老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象和困難群體的服務網(wǎng)絡，發(fā)展志愿者隊伍，開展群眾性的互助、互濟活動。搞好社區(qū)環(huán)境的凈化、優(yōu)化、美化和生態(tài)環(huán)境的保護，開展社會公德、職業(yè)道德和家庭美德教育，增強居民的社區(qū)意識、參與意識，組織開展多種形式的精神文明創(chuàng)建活動。四是社區(qū)監(jiān)督職責。社區(qū)應代表居民對政府及有關部門進行監(jiān)督評議，對物業(yè)公司的管理和服務進行監(jiān)督，及時向上級有關部門反映居民的意見和要求，并提出建議。

3．整合資源，建立以需求為導向的社區(qū)參與機制。第一，充分發(fā)揮社團、行業(yè)組織和中介組織等社會組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用。積極培育各類社會組織，加強和改進對各類社會組織的管理和監(jiān)督，完善社會化服務網(wǎng)絡，努力形成社區(qū)社會管理和社會服務的合力。第二，發(fā)揮工、青、婦等人民團體在社會管理和公共服務方面的重要作用。這些機構(gòu)有自下而上的完備組織系統(tǒng)，有一支具有群眾工作、思想政治工作和社會工作經(jīng)驗的人才隊伍，不僅是黨和國家聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，而且能夠在反映群眾訴求、化解社會矛盾、提供公共服務、參與社會管理等方面發(fā)揮獨特的作用。

4．創(chuàng)新管理，建立社區(qū)建設績效評價體系。缺乏監(jiān)管的管理是無效的管理。各級黨委和政府要把社區(qū)管理工作擺在更加突出的位置，在社區(qū)建設中引入社會管理考核機制。第一，社區(qū)居委會工作由市、區(qū)兩級社區(qū)建設領導小組統(tǒng)一考核。確屬社區(qū)自治范圍內(nèi)的工作，有關部門作為業(yè)務指導需要對其進行考核的，可并入領導小組統(tǒng)一考核體系。第二，通過各種信息反饋，建立依靠“物”的評價指標體系。第三，建立涉及社區(qū)參與、社區(qū)服務等的綜合評價體系。在評價體系中，居民和社區(qū)單位的參與應作為一個重要指標。

5．提高效率，建立現(xiàn)代網(wǎng)絡技術平臺支撐體系。社區(qū)事務的繁雜性及社區(qū)居民需求的多樣性與高效性都需要新的管理理念、模式和管理方法?，F(xiàn)代網(wǎng)絡技術發(fā)展為這種管理理念、方式的創(chuàng)新提供了強大的動力和支持。第一，各級政府要認真調(diào)研，制定科學的工作方案，整合資源、合理布局，加大對社區(qū)網(wǎng)站建設的投入力度。網(wǎng)站服務內(nèi)容應涵蓋社區(qū)基本概況、法規(guī)查詢、服務指南、社區(qū)新聞、社區(qū)意見箱、科學知識等。第二，加強對社區(qū)網(wǎng)絡技術人才的培養(yǎng)，出臺優(yōu)惠政策吸引優(yōu)秀技術人才，真正使虛擬的互聯(lián)網(wǎng)在提高社區(qū)服務效率、創(chuàng)新管理方式等方面發(fā)揮巨大作用。第三，加強社區(qū)信息化建設工作，建設集社區(qū)管理、黨委政府政策信息、社會事務、便民服務為一體的社區(qū)信息服務網(wǎng)絡，推進全市社區(qū)管理電子化，提高工作效率。第四，以“三有一化”(有人理事、有錢辦事、有場所議事，推進城市基層黨建區(qū)域化建設)為重點，廣泛開展黨員設崗定責、依崗承諾、創(chuàng)先爭優(yōu)、幫扶困難群眾等活動，以開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動為載體，構(gòu)筑社區(qū)黨員聯(lián)系和服務居民的網(wǎng)絡。

6．綜治防范，構(gòu)筑多元立體防控體系。第一，建立社區(qū)安全防控體系，積極發(fā)揮社區(qū)監(jiān)控平臺作用，加強對社區(qū)安全的在線監(jiān)控和巡回檢查。切實加強社區(qū)警務室建設，加強綜治防范、人口管理和情報信息等工作，把社區(qū)警務室建成公安機關聯(lián)系、組織、宣傳、發(fā)動群眾的基地和開展群眾工作的第一線，以及時掌握轄區(qū)動態(tài)，確保社區(qū)的和諧穩(wěn)定。第二，提升社區(qū)管理的軟實力，加強道德和誠信體系建設。在創(chuàng)新社區(qū)管理體制的過程中，要發(fā)展社區(qū)文化，培育社區(qū)精神。通過對社區(qū)居民公共價值觀的滲透和公共服務體系的完善這兩大核心要素，發(fā)展社區(qū)文化。更新社區(qū)管理的理念，完善與新型社區(qū)社會管理體制相配合的道德秩序、誠信體系和行為規(guī)范。