栗燕杰

(中國(guó)人民大學(xué) 中國(guó)社會(huì)保障研究中心，北京 100872)

改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度選擇了先覆蓋、再優(yōu)化的社會(huì)保險(xiǎn)改革思路，養(yǎng)老、醫(yī)療等各主要社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目都走上覆蓋范圍逐步擴(kuò)大之路。

一、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)走向廣覆蓋的回顧

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，從城鎮(zhèn)企業(yè)職工起步，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“國(guó)家－單位”保障體制向“國(guó)家—社會(huì)”保障轉(zhuǎn)化的同時(shí)，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，直至覆蓋全體國(guó)民，乃至在中國(guó)工作的外國(guó)人。

(一)起步:城鎮(zhèn)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立與擴(kuò)展

我國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，經(jīng)歷了從“正式職工”建立、到“有正式關(guān)系的勞動(dòng)者”、再到各類城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的擴(kuò)展發(fā)展歷程。

1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》是改革開放以來(lái)國(guó)家就養(yǎng)老保險(xiǎn)第一次作出重大決策，其對(duì)象僅限于企業(yè)職工。1999年公布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第2條第1款將國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)，以及實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳范圍，相應(yīng)的，上述企業(yè)、組織的傳統(tǒng)所謂“正式職工”被納入到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍之內(nèi)。

其他勞動(dòng)者也被逐步納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍之內(nèi)。2007年《勞動(dòng)合同法》第17條將“社會(huì)保險(xiǎn)”規(guī)定為勞動(dòng)合同應(yīng)當(dāng)具備的條款，相應(yīng)的，中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織的勞動(dòng)者，在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體并建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，均根據(jù)《勞動(dòng)合同法》納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍。由此，一方面用人單位的范圍大大擴(kuò)展;另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人不再限于“正式職工”，凡是建立勞動(dòng)關(guān)系的一般勞動(dòng)者，均被覆蓋在養(yǎng)老保險(xiǎn)之內(nèi)。特別是，“農(nóng)民工”據(jù)此納入覆蓋范圍。

2010年10月28日出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)一步淡化了“勞動(dòng)關(guān)系”的約束，除重復(fù)確認(rèn)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，并將非正式關(guān)系的勞動(dòng)者納入養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍。根據(jù)該法第10條第2款，無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員，均可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(二)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)

1.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索和建設(shè)可分為兩個(gè)時(shí)期。1986年起我國(guó)開始探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，1991年1月國(guó)務(wù)院授權(quán)民政部開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，1992年民政部第一次出臺(tái)全國(guó)性的農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)政策《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案 (試行)》。1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見》，要求積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。同年10月民政部在全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議上提出要在有條件的地區(qū)積極穩(wěn)妥發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但到1997年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生巨大變化，國(guó)家開始整頓金融秩序，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)被一并整頓。

1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交勞動(dòng)和社會(huì)保障部。2002年11月，黨的十六大提出“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”，標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入新的發(fā)展階段。2009年9月1日國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，開展新農(nóng)保試點(diǎn)，其覆蓋對(duì)象是年滿16周歲 (不含在校學(xué)生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，“十二五”規(guī)劃進(jìn)一步將實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋作為目標(biāo)?？梢灶A(yù)見到，農(nóng)民群體全部將被覆蓋在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之內(nèi)。

2.城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)

2011年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2011〕18號(hào))，開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，將年滿16周歲 (不含在校學(xué)生)、不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，納入到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。

鑒于非從業(yè)居民沒有用人單位和勞動(dòng)關(guān)系，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利享有的前提——用人單位和個(gè)人繳費(fèi)即無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為保障其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式。農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也采取類似制度安排。

應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施，填補(bǔ)了養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的主要制度空白，從此除特殊人群外，基本上實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。

(三)特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度諸項(xiàng)目，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的主體，也在不斷擴(kuò)展。一些特殊群體受到立法者、決策者的關(guān)注，被逐步納入到社會(huì)保險(xiǎn)制度中來(lái)。

1.機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員

國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工作人員，其工資、福利均由國(guó)家財(cái)政直接承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度不同于企業(yè)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員參加包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，有著多種積極效果。

首先，公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員參加社會(huì)保險(xiǎn)，對(duì)公務(wù)員自身有著一定保障功能。比如，根據(jù)《公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，公務(wù)員如因犯罪而遭受刑罰，或其他原因被開除，則將永遠(yuǎn)退出公務(wù)員隊(duì)伍。其公務(wù)員養(yǎng)老保障的權(quán)益，也將隨之徹底喪失。其結(jié)果是，受到刑罰或開除處分的公務(wù)員，將無(wú)多少辦法免除其本人、近親屬的后顧之憂。而如將公務(wù)員納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，遭受刑罰、或給予開除處分，將并不影響其養(yǎng)老權(quán)益的享有和實(shí)現(xiàn)。

其次，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員參加社會(huì)保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)，將增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性。二元運(yùn)行體制，公務(wù)員的特有制度，特別是其中的特權(quán)因素，難免受到社會(huì)其他群體的詬病。而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的加入，計(jì)發(fā)方式的統(tǒng)一將極大增強(qiáng)制度的公平性和可持續(xù)性。

再次，公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員參加社會(huì)保險(xiǎn)，有利于社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制的改進(jìn)，進(jìn)而有利于公務(wù)員在內(nèi)的各種職業(yè)群體之間的自由流動(dòng)。將公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員納入社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍之內(nèi)，將使得跨越機(jī)關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)外的人員流動(dòng)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，納入到整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度框架之內(nèi)。

在這種認(rèn)識(shí)下，我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)制度并非沒有任何推進(jìn)。2005年4月27日通過的《公務(wù)員法》第77條原則性地規(guī)定了國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度。 《社會(huì)保險(xiǎn)法》第10條第3款規(guī)定:“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！蔽覈?guó)一些地方，已經(jīng)開始將機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的部分工作人員納入到社會(huì)保險(xiǎn)體系的嘗試。如2006年深圳市修改《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)保險(xiǎn)條例》，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位的雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)納入進(jìn)來(lái)。

2.低收入者

在宏觀層面，健康可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度以充分就業(yè)為前提。近年來(lái)，世界各國(guó)廣泛出現(xiàn)就業(yè)但貧困的現(xiàn)象，其社會(huì)保險(xiǎn)制度需要重新考慮。低收入群體往往需要最低生活保障、醫(yī)療救助、失業(yè)救助、災(zāi)害救助等一般性社會(huì)救助和專項(xiàng)社會(huì)救助予以支援以保障其基本生活。隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的擴(kuò)展，低收入者被逐步納入到社會(huì)保險(xiǎn)制度安排范圍之內(nèi)。收入相對(duì)較低的非從業(yè)人員，以及雖然有勞動(dòng)關(guān)系但收入過低的，即所謂“繳費(fèi)困難群體”，則需要給予特殊制度安排和物質(zhì)保障。比如在德國(guó)，法定醫(yī)療保險(xiǎn) (類似于中國(guó)的基本醫(yī)療保險(xiǎn))的繳費(fèi)一般由雇主和勞動(dòng)者分擔(dān)，但月收入低于400歐元?jiǎng)趧?dòng)者的法定醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)完全由雇主承擔(dān)。［1］

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第25條規(guī)定對(duì)享受最低生活保障的人、低收入家庭60周歲以上的老年人和未成年人的個(gè)人繳費(fèi)部分，政府給予補(bǔ)貼。國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā) ［2011］18號(hào))則要求地方政府為繳費(fèi)困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。這種補(bǔ)貼、代繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，并不同于社會(huì)保險(xiǎn)基金支付不足時(shí)對(duì)基金的財(cái)政支持補(bǔ)貼，而是針對(duì)參保人的“繳費(fèi)補(bǔ)貼”。通過繳費(fèi)補(bǔ)貼，將使得低收入者順利參加社會(huì)保險(xiǎn)制度，并享受相關(guān)權(quán)益。

3.殘疾人

殘疾人由于其特殊身體、精神條件，其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)需要予以特殊保障的制度安排。在我國(guó)，殘疾人同時(shí)受到殘疾人福利制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋。隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)殘疾人的覆蓋到位和保障效果強(qiáng)化，需要考慮展開對(duì)殘疾人福利制度的重新認(rèn)識(shí)、定位，殘疾人福利與殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)制度的關(guān)系相應(yīng)改進(jìn)殘疾人群體的社會(huì)保險(xiǎn)制度安排。

殘疾人的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，已受到社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件的關(guān)注。國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào))明確對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)村重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);并明確，個(gè)人繳費(fèi)，地方政府對(duì)參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼，以及集體補(bǔ)足，個(gè)人資助等，全部計(jì)入?yún)⒈Ｈ说膫€(gè)人賬戶?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第25條第3款規(guī)定喪失勞動(dòng)能力的殘疾人，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)部分，由政府給予補(bǔ)貼。

4.在中國(guó)工作的外國(guó)人

1962年國(guó)際勞工組織第118號(hào)即《本國(guó)人和外國(guó)人在社會(huì)保障方面享受平等待遇公約》，即吁求外國(guó)人與本國(guó)人享有同等的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第97條，在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人也被納入該法適用范圍。中國(guó)已與德國(guó)等國(guó)家簽訂社會(huì)保險(xiǎn)的雙邊協(xié)議，將特定情形的外國(guó)人納入到中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍之內(nèi)。2011年9月6日人力資源和社會(huì)保障部出臺(tái)《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，明確規(guī)定了在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人，依法參加中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)，依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。

養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍的擴(kuò)展，意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的權(quán)利主體范圍擴(kuò)展。逐步從勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)，走向全體國(guó)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)，乃至涵蓋特定情形外國(guó)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)，最終是全體社會(huì)成員的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)。

二、域外各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)走向全覆蓋概覽

在一般意義上，各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度大都經(jīng)由“工資勞動(dòng)者—全體勞動(dòng)者—全民”的路徑擴(kuò)展。

《貝弗里奇報(bào)告》將“廣泛保障”作為社會(huì)保險(xiǎn)的六大基本原則之一，社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)是全方位的，不應(yīng)當(dāng)給國(guó)民救助和自愿保險(xiǎn)留下任何隱患。需注意的是，“全覆蓋”或“廣泛保障”作為社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則或方針，意味著社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)具備強(qiáng)制性。畢竟，缺乏強(qiáng)制性的保險(xiǎn)，將與自愿保險(xiǎn)無(wú)異，是無(wú)法保證覆蓋范圍的。接下來(lái)，要求社會(huì)保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性，則意味著必須通過立法來(lái)實(shí)施，通過強(qiáng)制執(zhí)行制度予以保障。

從世界范圍看，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體的福利國(guó)家，大都有著從勞動(dòng)者走向覆蓋全民的發(fā)展趨勢(shì)。隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的不斷發(fā)展完善，社會(huì)保險(xiǎn)與越來(lái)越多的社會(huì)成員發(fā)生聯(lián)系，逐步成為全社會(huì)所有成員的安全網(wǎng)。林義教授觀察到:“大多數(shù)歐美國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)保障范圍和保險(xiǎn)對(duì)象的確定，主要是按照機(jī)器制造業(yè)→加工業(yè)→其他工薪階層→服務(wù)行業(yè)→農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)場(chǎng)主→個(gè)人勞動(dòng)者、自營(yíng)勞動(dòng)者的路徑發(fā)展的?！保?］

以群體看，農(nóng)民被逐步納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，大多要晚于工人。如德國(guó)在1889年即建立針對(duì)工人的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，但到1957年才出臺(tái)《農(nóng)民養(yǎng)老保護(hù)法》，遲至1995年才出臺(tái)《農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。英國(guó)在1908年出臺(tái)《老年人養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，到1995年，才出臺(tái)覆蓋農(nóng)民的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。意大利的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》出臺(tái)于1919年，直到1990年才有《農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。

德國(guó)已為自由職業(yè)者建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即獨(dú)立從業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其起步可以追溯到1923年在高額通貨膨脹的背景下，巴伐利亞州的醫(yī)生養(yǎng)老金制度。二戰(zhàn)后，獨(dú)立從業(yè)者養(yǎng)老金制度出現(xiàn)又一個(gè)發(fā)展高峰。到1957年德國(guó)《養(yǎng)老金改革法案》出臺(tái)，設(shè)置“保險(xiǎn)義務(wù)收入線”。東西德國(guó)統(tǒng)一后，1992年《養(yǎng)老金保險(xiǎn)改革法案》對(duì)獨(dú)立從業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)作出明確規(guī)定。

即便是美國(guó)和英國(guó)，養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的覆蓋面也不斷擴(kuò)大，同時(shí)繳費(fèi)與待遇之間的關(guān)系則越來(lái)越淡化。［3］社會(huì)保險(xiǎn)在不斷擴(kuò)大覆蓋面的同時(shí)，年齡、性別、職業(yè)等方面的考慮因素在淡化而非作為制度分類標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化“社會(huì)性”，而補(bǔ)充、提升了“保險(xiǎn)性”。［4］

不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)如此，其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目也有類似趨勢(shì)，法國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)相當(dāng)?shù)湫汀?905年法國(guó)頒布《失業(yè)保險(xiǎn)法》，在世界上率先實(shí)行強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)制度。1972年 《(60歲及以上失業(yè)者的)收入保障法》對(duì)60歲以上的失業(yè)者設(shè)置失業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)，1974年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》將農(nóng)業(yè)失業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)的范疇。［5］從歷史變遷看，法國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)顯然是逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，走向廣覆蓋、乃至全覆蓋。

三、社會(huì)保險(xiǎn)廣覆蓋的法理意義

(一)社會(huì)保險(xiǎn)法制與勞動(dòng)法制逐步走向相對(duì)獨(dú)立發(fā)展

隨著社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍不斷走向廣覆蓋，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，從部分勞動(dòng)者擴(kuò)展到各類勞動(dòng)者，直至國(guó)民全體甚至更廣，大有“全覆蓋”之勢(shì)。這將使得社會(huì)保險(xiǎn)法制與勞動(dòng)法制的關(guān)系發(fā)生重大變動(dòng)。

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)前，曾有學(xué)者主張社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象限于勞動(dòng)者。［6］基于此種觀點(diǎn)，似可推導(dǎo)出，社會(huì)保險(xiǎn)法制屬于勞動(dòng)者法域的組成部分。我國(guó)《勞動(dòng)法》第9章規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)與福利”，顯然也是將社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)者福利并提，并均由《勞動(dòng)法》予以規(guī)范。大量相關(guān)教科書命名為“勞動(dòng)與社會(huì)保障法”，其背后潛臺(tái)詞是社會(huì)保障法從屬于勞動(dòng)法。那么，作為社會(huì)保障法組成部分的社會(huì)保險(xiǎn)法，也從屬于勞動(dòng)法。

但是，隨著社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)展到存在勞動(dòng)關(guān)系的職工之外的群體，勞動(dòng)法已無(wú)法涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)的全部法律制度。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的主體從傳統(tǒng)的勞動(dòng)者一躍成為國(guó)民全體和各類社會(huì)成員。無(wú)論是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，還是基本醫(yī)療保險(xiǎn)中的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，均與勞動(dòng)法律制度漸行漸遠(yuǎn)。

從各國(guó)法制的歷史發(fā)展看，勞動(dòng)法與社會(huì)法由“衍生”到“共生”。其歷史基本線索是:18世紀(jì)已有勞動(dòng)法存在。在19世紀(jì)，由于勞動(dòng)問題成為社會(huì)問題，到19世紀(jì)末已有部分社會(huì)法由勞動(dòng)法衍生出來(lái)。20世紀(jì)初，社會(huì)法不斷增長(zhǎng)，與勞動(dòng)法有共生現(xiàn)象。比如在加拿大，1900－1930年期間的主要社會(huì)立法都是與勞動(dòng)有關(guān)。1952年ILO《社會(huì)安全最低基準(zhǔn)公約》，將絕大部分勞資沖突的內(nèi)容界定為社會(huì)安全之最低基準(zhǔn)，社會(huì)法走向發(fā)達(dá)，并取代勞動(dòng)法的大量?jī)?nèi)容。［7］發(fā)展至今，法國(guó)社會(huì)法的含義更為寬泛，有關(guān)公共秩序或利益、勞動(dòng)關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)安全保障的法律，并且不屬于傳統(tǒng)公法學(xué)所界定的研究范圍的，都可以稱為社會(huì)法，一般法學(xué)研究的社會(huì)法包括以研究勞動(dòng)關(guān)系為主要內(nèi)容的勞動(dòng)法和研究社會(huì)安全制度相關(guān)法律規(guī)范的社會(huì)安全法。［8］1956年法國(guó)頒布 《社會(huì)安全法典》，于1985年大幅修訂。

本文認(rèn)為，從法律理念、基本原則、核心法律關(guān)系、法律屬性與定位來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)法與勞動(dòng)法也差異明顯。本文的基本觀點(diǎn)是:兩者的核心理念并不相同，存在著實(shí)質(zhì)性的差異。在這種背景下，我國(guó)當(dāng)下的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，已不再是勞動(dòng)法制的組成部分。社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，已構(gòu)成與勞動(dòng)法制存在交叉、也存在一定不同的相對(duì)獨(dú)立的法律制度體系。從部門法屬性來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)當(dāng)屬于本質(zhì)上作為公法的社會(huì)法域。社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，構(gòu)成我國(guó)社會(huì)法域的主體組成部分。

(二)社會(huì)法的理念更新

社會(huì)法在理念上，不再以傳統(tǒng)的“扶弱”理念作為重心，更強(qiáng)調(diào)“安全”理念?；谏鐣?huì)本位思想，法學(xué)界倡導(dǎo)保障弱勢(shì)群體的社會(huì)法。其早期主張認(rèn)為:“以維持這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者階層的生存及其福利的增進(jìn)為目的的諸法律在學(xué)術(shù)上按體系分類，稱為社會(huì)法，并試圖加以體系化?！保?］以社會(huì)救助法為主體內(nèi)容的社會(huì)法制，無(wú)疑有著“扶助弱者”的理念，以及削弱貧富差距的直接現(xiàn)實(shí)功用。

在發(fā)展到現(xiàn)代福利國(guó)家的立法理念中，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)與照顧已不再是中心理念。特別是，社會(huì)保險(xiǎn)法更多考慮人格尊嚴(yán)、人的自由發(fā)展、安全等。除了考慮弱勢(shì)群體之外，同樣甚至更多以社會(huì)主流階層為對(duì)象。特別是廣覆蓋乃至全覆蓋為基本方針的社會(huì)保險(xiǎn)法為主體的社會(huì)法制，將大大削弱“抑制強(qiáng)者、扶助弱者”的色彩，轉(zhuǎn)而以全體國(guó)民、乃至全體社會(huì)成員為對(duì)象，免除全體社會(huì)成員的后顧之憂為基本理念，在功能上，更加強(qiáng)調(diào)“社會(huì)安全”、“個(gè)人尊嚴(yán)”、“個(gè)人自由”。

(三)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議解決的專門制度安排

隨著中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)走向全覆蓋，社會(huì)保險(xiǎn)糾紛的“勞動(dòng)爭(zhēng)議”屬性逐步淡化、“行政爭(zhēng)議”屬性則逐步加強(qiáng)。其解決機(jī)制具有特殊性。在原理上，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議表現(xiàn)出勞動(dòng)爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議的整合需求。在實(shí)踐中，出于保障養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)等社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的需要，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議解決應(yīng)盡可能快捷、便利、專業(yè)，表現(xiàn)出對(duì)各類非訴糾紛解決機(jī)制 (ADR)如行政系統(tǒng)自身的復(fù)議機(jī)制、仲裁、調(diào)解等的強(qiáng)烈需求。其制度安排將走向體系化、專門化。

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