周 偉，李和中

(武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072)

長期以來，關于中美公共人事行政比較研究的文獻相對較多，但目前對中美公共人事行政的比較研究大多偏重于宏觀的制度分析以及具體的“操作”領域。這就使中美公共人事行政比較研究缺乏理論基礎，單純以這種研究路徑分析中美公共人事行政的差異是不夠的，它無法深入到中美公共人事行政差異的內(nèi)核之中。我們認為公共人事行政的程序、方法、技術和工具等是在一定的人事管理制度規(guī)范之下進行的，而一定的人事管理制度是在特定的價值觀下制定出來并付諸實施的，制度是對人事行政價值的體現(xiàn)和回應，而價值的形成依賴于一定的環(huán)境，并隨環(huán)境的不斷變化而變化。雖然公共人事行政體系龐大、內(nèi)容繁雜，但貫穿公共人事行政理論和實踐的有三個核心概念和要素，或者說可以從三個層次來理解公共人事行政，那就是:環(huán)境、價值與制度。［1］它們?nèi)咧g相互依賴、相互制約，共同構(gòu)成了整個公共人事行政系統(tǒng)并推動公共人事行政的不斷變革和發(fā)展。因此，理清環(huán)境、價值與制度三者之間的相互關系和中美公共人事行政在環(huán)境、價值、制度之間的差異，有助于我們深入了解中美公共人事行政差異的本質(zhì)所在，正確對待中美公共人事行政在各個方面的差異，對于我們借鑒美國公共人事行政的經(jīng)驗和教訓，促進我國公共人事行政的改革和發(fā)展，完善我國公共人事行政制度具有重要的意義。

一、公共人事行政中的環(huán)境、價值和制度

(一)環(huán)境:行政生態(tài)學的視角

行政生態(tài)學理論認為，當我們研究一個國家的行政制度和行政行為時，應從兩個方面入手:一方面要探討該國行政生態(tài)環(huán)境因素是如何影響并塑造該國的公共行政;另一方面又要研究公共行政如何影響該國社會的變遷和發(fā)展。由此可見，公共行政與環(huán)境之間的關系是相互依賴、相互影響的。所謂環(huán)境就是那些直接或間接影響人們?nèi)粘Ｉ钆c發(fā)展的各種社會因素和自然因素的總和。同樣，公共人事行政的環(huán)境就是那些直接或間接影響公共人事行政系統(tǒng)的各種社會因素和自然因素的總和。按照里格斯的說法，這些環(huán)境要素主要有五類:經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡、符號系統(tǒng)以及政治構(gòu)架。［2］顯然，這些環(huán)境要素對公共人事行政的影響并不是同等重要的。里格斯在考察行政生態(tài)環(huán)境對公共人事行政的影響時，進一步將環(huán)境因素劃分為敏感性要素和非敏感性要素兩類。敏感性要素是指那些對公共人事行政最直接、最顯著、最重要的影響因素;非敏感性因素是指那些對公共人事行政間接地、隱形的影響因素。無論是在學術研究中還是工作實踐中，我們所關注的大都是由敏感性因素所構(gòu)成的環(huán)境。這“其中最重要的是政治圈、經(jīng)濟圈和文化圈”［3］。我們在研究人事行政環(huán)境對公共人事行政的影響時也主要從政治、經(jīng)濟、文化三個方面進行分析。

(二)價值:一種動力機制

任何一個社會的發(fā)展，都有作為一個動力源的“動力結(jié)構(gòu)”，即一定的動力機制與相應的由社會主體勞動性質(zhì)所規(guī)定的行為動因的結(jié)合［4］。在社會的發(fā)展中，這種“動力機制”就是人類所追求的價值，假設沒有對這種美好價值的追求，人類社會的發(fā)展就失去了動力。公共人事行政的發(fā)展同樣也是如此，它的發(fā)展也需要價值這種強有力的動力機制。公共人事行政的價值是指人們在長期的行政實踐活動中與特定的行政環(huán)境中所形成的與人事行政相關的理念、思想、觀點、態(tài)度和觀念等所構(gòu)成的價值體系。公共人事行政中的動力機制—價值是否有效，取決于人們對該價值體系是否認同、接受并付諸實施，并建立與這種價值體系相適應的人事行政制度。如果能夠把這種價值體系與人事制度有效的結(jié)合起來，則將促進人事行政的發(fā)展。反之，這種價值體系必然要打破與之不相適應的人事行政制度的禁錮，進行功能與制度的重塑。在公共人事行政環(huán)境、價值與制度這個互動的鏈條當中，價值因素的核心動力機制是無法被替代的。因此，在公共人事行政模式變遷過程中，不僅要考慮環(huán)境因素對其變革的要求，更要考慮到價值這一核心要素，使制度的變革與價值的變革相一致。

(三)制度:共同的知識和秩序

依據(jù)制度經(jīng)濟學的觀點，制度起源于知識的“構(gòu)造性危機”，是人類相互交往的規(guī)則，其目的是為了減少交易成本。諾斯(Douglass)在《制度、制度變遷和經(jīng)濟績效》一書中指出，制度是由一系列正式約束、社會認可的非正式約束及其實施機制所構(gòu)成。從本質(zhì)上講，制度是人們所共同擁有的一種知識和秩序。它包括兩個層面:一是正式的制度，如政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約等，它由公共權(quán)威機構(gòu)制定或由有關各方共同制定，具有強制力。二是非正式制度，是人們在長期交往中無意識形成的，具有持久的生命力，并構(gòu)成代代相傳的文化的一部分［］。依據(jù)這一理解，公共人事行政中的制度就是指與公共人事行政相關的一系列法律、法規(guī)、道德觀念，意識形態(tài)等的總稱。同樣，公共人事行政中的制度也可分為正式和非正式兩種。正式的公共人事行政制度是由政府制定的，具有法律效力的對人事行政主體行為進行約束的一系列行為規(guī)范的集合，它是進行公共人事行政活動管理的依據(jù)。非正式公共人事制度是人事行政主體在行政管理過程中所體現(xiàn)出來的一種意識形態(tài)，直接反映行政活動和行政關系的心理現(xiàn)象和道德現(xiàn)象。無論是正式的公共人事行政制度還是非正式的公共人事行政制度，都可以被認為是人們追求一定人事行政秩序的結(jié)果。因此，在進行公共人事行政的實踐過程中，我們要二者并重，充分認識到正式的公共人事行政制度和非正式的公共人事行政制度對公共人事管理活動的重要作用。

二、公共人事行政的三個核心要素:環(huán)境、價值與制度的內(nèi)在邏輯關系

(一)環(huán)境是價值形成與制度產(chǎn)生及其變遷的基礎

“在特定的社會條件下，行政系統(tǒng)與環(huán)境有著密切的關系，不顧及環(huán)境因素去改革或設計行政系統(tǒng)，成功的可能性是微乎其微的”［6］。同樣，在公共人事行政制度的構(gòu)建中，人事行政環(huán)境是我們必須首先要考慮的因素。人事行政環(huán)境決定了人事行政價值的選擇、形成和積淀，進而通過功能選擇、制度構(gòu)建對整個人事行政系統(tǒng)發(fā)揮作用。可以說，環(huán)境是價值和制度產(chǎn)生的基礎，沒有特定的人事行政環(huán)境，就沒有相應的人事價值和管理制度。具體來說體現(xiàn)在以下三個方面:(1)公共人事行政的價值與制度都是適應環(huán)境需要而產(chǎn)生的。在人類社會初期，并沒有現(xiàn)代意義上的人事行政，它是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。國家形成以后，隨著公共事務和行政人員的日益增多，出現(xiàn)了專門的人事管理機構(gòu)和管理人員，人事行政開始向職業(yè)化和專業(yè)化方向發(fā)展。由此可見，環(huán)境的變化催生了公共人事行政的形成，在一定程度上決定著公共人事行政價值和制度的實現(xiàn)與表現(xiàn)形態(tài)。(2)人事行政環(huán)境不僅決定了公共人事行政價值與制度的形成與變遷，而且規(guī)定了其內(nèi)在的目標、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、行為方式和意識形態(tài)。(3)公共人事行政的價值和制度隨環(huán)境的變化而變化。人事行政環(huán)境是不斷變化發(fā)展的，而反應行政環(huán)境變化的意識形態(tài)—價值也隨環(huán)境的變化而變化，進而通過制度體現(xiàn)出來。我們認為人事行政環(huán)境在一定程度上決定著公共人事行政的價值，但這并不否認公共人事行政價值具有能動性，它有時可能會落后或超越于環(huán)境的變化，體現(xiàn)在制度上就是公共人事制度的禁錮或超越。因此，要在特定的人事行政環(huán)境下，進行具體的分析。

(二)人事行政價值通過制度對環(huán)境進行選擇和重塑

我們說公共人事行政環(huán)境在一定程度上決定著公共人事行政的價值和制度，但價值和制度一旦形成，就有著自己相對的獨立性和能動性。它不僅僅是被動的接受環(huán)境的影響，還反過來反作用于人事行政的環(huán)境，對環(huán)境的影響有著選擇性，或者說在一定程度上反過來重塑人事行政的環(huán)境。所以說，人事行政的價值和制度不僅僅是被動地適應人事行政的環(huán)境，而且它們能夠?qū)Νh(huán)境進行能動的改造和重塑。這種能動的改造和重塑主要體現(xiàn)在兩個方面:一是作為動力機制的人事行政價值和作為共同秩序的人事制度對環(huán)境進行能動的選擇。人事行政的價值是人事行政制度建立和運行的思想根源。最終通過制度來體現(xiàn)，價值和制度二者緊密結(jié)合，對環(huán)境進行能動的選擇。影響人事行政價值和制度的環(huán)境因素多種多樣，人事行政價值在形成和制度構(gòu)建的過程中對其進行篩選，只納入與自身相關的那一份投入。二是人事行政價值不僅通過制度選擇環(huán)境，而且設法對環(huán)境進行重塑，使環(huán)境的變化有利于人事行政主流價值的形成，按照價值的內(nèi)在要求和制度的客觀需要去發(fā)展。

(三)人事制度是對人事價值的體現(xiàn)和回應

價值是人事行政的核心，價值要通過功能來體現(xiàn)，而人事行政的功能最終要通過人事行政制度來實現(xiàn)?？梢哉f，功能是價值和制度的媒介。人事行政價值對制度的影響，取決于人事行政制度功能發(fā)揮的程度、功能的內(nèi)容和作用方式，又取決于人事價值對其的選擇，而制度是在價值功能的指導下設計出來的。不同社會形態(tài)有著不同的人事行政價值觀念和價值取向，同一社會形態(tài)在不同的歷史時期人事價值的觀念和取向也不同。這就決定了不同國家的人事行政制度的差異性和同一國家在不同階段人事行政制度的不同。雖然制度是對價值的體現(xiàn)和回應，但人事價值往往是多元的，人事制度在構(gòu)建過程中不可能體現(xiàn)和回應所有的價值理念，只能是對那些占主流地位，積極的、對人事制度有直接影響的價值的回應。因此，制度是在價值的博弈中設計出來的，并隨價值的變化而不斷地改革和完善。

三、中美公共人事行政的差異比較

公共人事行政是一個較為龐大和復雜的系統(tǒng)，中美公共人事行政的差異表現(xiàn)在多個方面，但不論哪個方面的差異，都是對影響公共人事行政的三個核心概念:環(huán)境、價值和制度三個方面差異的反映。因此，本文主要從環(huán)境、價值、制度三個方面試圖分析中美人事行政的差異。

(一)環(huán)境的差異比較

人事行政環(huán)境是由多種因素構(gòu)成的體系，既包括社會因素也包括自然因素，這些環(huán)境因素直接或間接地影響一國公共人事行政。但對公共人事行政影響最深的是那些顯性的、敏感性因素，即政治、經(jīng)濟和文化。因此，我們從文化環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境三個主要方面來探討中美公共人事行政環(huán)境的差異。(1)文化是指一個國家或民族所具有的獨特的信仰、習慣、制度、行為規(guī)范、思維方式、價值觀念等的總和。由于各國所處的地理位置和歷史傳統(tǒng)不同，因此各國的文化也大相徑庭。從整體上來看，中美文化是大陸農(nóng)耕文化和海洋商業(yè)文化的差異。從傳統(tǒng)文化的角度來看，中國的傳統(tǒng)文化注重的是群體意識、倫理道德，注重整體價值。這就形成了傳統(tǒng)的公私義利觀念，即個人利益服從集體利益，國家高于個人。這種群體文化積極的一面在于它有利于建立大多數(shù)人對社會和國家強烈的義務感和使命感，易于形成強大的民族凝聚力和向心力。但是，過分強調(diào)群體意識，就會忽視個人的發(fā)展，壓抑了個人追求獨立和自由發(fā)展的權(quán)利。美國文化是建立在古希臘傳統(tǒng)的海洋文化基礎之上，在思維方式上以邏輯思維和分析思維為主要特征，以個人為核心。個人主義意味著對個人自由、獨立、平等和權(quán)利的追求，個人權(quán)利和個人利益的實現(xiàn)被視為最高目標。體現(xiàn)在制度上尊重個人的意愿，保護個人的合法權(quán)益。如美國法律規(guī)定私人財產(chǎn)圣神不可侵犯。從政治文化的角度來看，中國傳統(tǒng)政治文化的核心是“專制主義”，其表現(xiàn)為等級森嚴的政治制度，強調(diào)下級對上級的服從。美國政治文化的核心是“分權(quán)”和“對政府和官員的不信任”，其表現(xiàn)為對政府權(quán)力的限制和對個人權(quán)利的保護。(2)經(jīng)濟環(huán)境的差異。經(jīng)濟基礎決定了上層建筑，那么作為上層建筑的人事行政必然要受經(jīng)濟環(huán)境的影響。經(jīng)濟環(huán)境主要是指一個國家或地區(qū)的社會經(jīng)濟制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動力結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)等。中美經(jīng)濟環(huán)境的差異主要表現(xiàn)為社會經(jīng)濟制度和經(jīng)濟發(fā)展水平的不同。從經(jīng)濟制度上來看，美國是高度發(fā)達的市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟保護個人產(chǎn)權(quán)，追求的是效率、公平、公正和法制，美國已建立了與市場經(jīng)濟相適應的價值體系和人事行政制度;而我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡時期，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下的負面影響仍然存在，而與市場經(jīng)濟相適應的價值體系和人事行政制度還未形成或者說不完善。從經(jīng)濟發(fā)展水平上來看，美國的經(jīng)濟發(fā)展整體水平和人均收入遠遠超過我國，而經(jīng)濟發(fā)展水平又影響一國公民的政治參與和對民主價值的追求。因此，中美經(jīng)濟環(huán)境的差異也是造成中美人事行政差異的主要原因。(3)政治環(huán)境的差異。政治環(huán)境是指一個國家或地區(qū)的政治體制、行政體制和方針政策等。政治環(huán)境對一國人事行政影響的特點是直接性和不可逆轉(zhuǎn)性。直接性是指政治環(huán)境直接影響一國人事行政制度的構(gòu)建和運行狀況;不可逆轉(zhuǎn)性是指政治環(huán)境一旦作用于人事行政制度，就會使人事行政發(fā)生迅速和明顯的變化，而這種變化是人事行政本身所駕馭不了的。中美政治環(huán)境的差異主要是政治體制方面的差異。就政治體制而言，美國實行的是總統(tǒng)共和制下的聯(lián)邦制與三權(quán)分立制，立法、行政、司法三權(quán)分別獨立且相互制衡，以限制和避免政府權(quán)力過大或濫用權(quán)力而侵害了公民的合法權(quán)益。這體現(xiàn)在人事行政上就是制定法律保護公職人員的權(quán)利以免受到行政權(quán)力的侵害。我國實行人民代表大會制度，人民是國家的主人，一切權(quán)力屬于人民。但我國在中央集權(quán)的長期影響下，等級森嚴，強調(diào)國家利益高于個人利益和對權(quán)威的服從，民主精神缺乏。直到現(xiàn)在高度的中央集權(quán)制對我國人事行政仍然有著深遠的影響。

(二)價值的差異比較

人事行政環(huán)境是人事行政價值形成的基礎，并隨人事行政環(huán)境的變化而變化。由于中美人事行政環(huán)境不同，進而造成中美在人事行政價值上的差異。這種差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面;(1)個人主義與集體主義。美國實行市場經(jīng)濟，個人作為市場經(jīng)濟的參與者，是具有獨立人格的社會個體，而社會是由無數(shù)這樣獨立人格的個體所組成的。反映在價值觀上，美國強調(diào)以實現(xiàn)個人的價值為主體和中心。因此可以說，美國社會占主導地位的價值觀是以個人為本的價值觀。這種價值觀以個人為中心，把個人權(quán)利的擁有、利益的實現(xiàn)、人格和尊嚴的維護等作為人事行政的立足點和出發(fā)點，來審視、調(diào)整和重塑公共人事行政的運行程序和具體內(nèi)容。這種以個人為中心的價值觀已經(jīng)深深地滲透于美國的人事行政管理活動之中，并成為構(gòu)建美國人事行政管理模式的重要思想來源和理論基礎。不了解這一點，我們就很難對美國人事行政有一個徹底的認識。中國的價值觀是在儒家“天人合一”和“大一統(tǒng)”的思想下形成的。這必然導致群體的價值取向，注重群體關系的和諧、群體目標的統(tǒng)一和群體利益的維護，個人價值是在維護和堅持這一原則的前提下實現(xiàn)的。這種價值取向演變?yōu)楹髞淼募w主義，成為社會上占主導地位的意識形態(tài)。體現(xiàn)在人事行政的價值觀上，強調(diào)集體和社會價值的主體地位，在處理國家、社會和個人的關系上，個人必須服從國家和社會，并以此來審視、評價和調(diào)整公共人事行政以及政府和公職人員之間的關系。這種人事價值觀可以稱之為以集體和社會為本位的價值觀。(2)權(quán)威與平等。中國在中央集權(quán)制和儒家思想的長期影響下，是一個崇尚權(quán)威的國家，人際關系成等級性。在中國下級服從上級、下屬按照領導的指示或意圖辦事已經(jīng)成為一種“習慣”。在人事行政交往中人際關系偏向于“感情型”，形成了重關系的、崇尚權(quán)威的價值取向，這在一定程度上阻礙了我國人事行政管理的健康發(fā)展。而美國是一個注重個人發(fā)展，追求平等的國家，平等的價值觀念深入人心。在實際的工作關系中，人們常常是秉公辦事，不講情面，不盲目地崇尚權(quán)威。這也是美國人事行政管理高效的原因所在。(3)穩(wěn)定與變化。在儒家思想的影響下，中國人渴望的生活是“萬物不變”或“萬變不離其宗”，人們希望社會穩(wěn)定、國泰民安，實現(xiàn)安居樂業(yè)，在穩(wěn)定中尋求發(fā)展，穩(wěn)定是中國人的一種價值觀。這種價值觀對我國人事行政的影響就是使我國的人事行政制度具有一定的“惰性”，很難及時隨環(huán)境的變化而進行相應的改革。而美國文化的真諦是變化、核心思想是無物不變，而且變化永無停頓。創(chuàng)新與變革是美國價值觀的重要組成部分。這就使美國的人事行政能夠迅速適應環(huán)境的變化，進行不斷地創(chuàng)新和完善。

(三)制度的差異比較

制度是對價值的體現(xiàn)和回應，由于中美在人事行政的價值和環(huán)境之間都存在差異，這就最終決定了中美人事行政在制度上的差異。(1)公共部門領導人產(chǎn)生的方式和途徑不同。我國公共部門領導人的選舉堅持民主集中制原則，實行領導推薦和民主測評相結(jié)合的原則。領導人產(chǎn)生的整個過程都是在統(tǒng)一領導下進行的。我國的這種選舉制度有利于整個選舉的有序進行，但這種選舉領導人的方式容易形成裙帶關系，很難真實反映人民的意愿，也無法加強人民對領導的監(jiān)督。美國公共部門領導人的產(chǎn)生實行直接選舉，通過公開的激烈的競爭，個人實力之間的較量而產(chǎn)生。這種選舉領導人的方式可能造成選舉的無序或被選舉者之間的不當競爭，但它相對比較公平，能夠更好地反映人民的意愿，也有利于人民加強對領導人的監(jiān)督。(2)公職人員權(quán)利和義務方面的差異。美國人事行政制度更多的是保護公職人員個人利益，尊重公職人員的隱私權(quán)，重視個人權(quán)利的實現(xiàn)。制定并頒布了各項具體的或?qū)ｉT法律法規(guī)來保護公職人員權(quán)利的實現(xiàn)。而我國人事行政制度更多的是對公職人員的義務作了詳細明確的規(guī)定，相對于公職人員的義務而言，公職人員的權(quán)益保障機制相對薄弱，保護公職人員權(quán)利的法律法規(guī)還不健全、明確和細化。當公職人員的個人權(quán)利受到損害時，往往缺乏具體的法律保護。美國側(cè)重于公職人員個人利益的保護和實現(xiàn)，而我國側(cè)重于對集體利益或國家利益的保護和實現(xiàn)，甚至必要時要求公職人員為了保護國家利益而犧牲個人利益。(3)晉升制度不同。體現(xiàn)為公職人員晉升的途徑和快慢不同。美國國家公職人員晉升的途徑多樣化，而且晉升速度比較快，晉升的主要依據(jù)是公職人員的工作能力。這與美國注重個人能力、人人之間平等、多元化的價值觀是分不開的。而我國公職人員晉升途徑單一，等級森嚴，晉升速度相對緩慢，晉升的主要依據(jù)工作資歷，對工作能力的重視不夠，而且受裙帶關系影響較為嚴重。(4)激勵和保障制度不同。就激勵制度而言，美國對國家公職人員激勵措施多樣化，注重物質(zhì)激勵;而我國公職人員的激勵措施比較單一，重精神激勵輕物質(zhì)激勵。由于美國提倡個人主義，注重個人權(quán)益的實現(xiàn)，美國公職人員的福利保障制度相對我國而言比較完善，而且形式多樣。

四、對我國公共人事行政的啟示

從以上的比較分析中可以看出，美國的公共人事行政模式不可能完全適合我國的現(xiàn)實，這是因為除了人事行政環(huán)境的差異以外，兩國之間在人事行政的價值觀念上亦存在著深刻的差異和矛盾，進而形成了制度上的不同。中美兩種不同的人事行政模式正是對中美人事行政環(huán)境、價值、制度差異的客觀反映。因此，我們在進行人事行政改革時不能簡單盲目地照搬美國的人事行政模式，而要從我國的實際出發(fā)構(gòu)建和完善適合我國人事行政環(huán)境和價值取向的公共人事行政模式。但同時我們也要看到，中美人事行政除存在客觀的差異之外，也存在著共同點，比如對民主、效率的追求等，這些都是中美兩國人事行政共同所追求的。此外，我們要正確認識到美國人事行政經(jīng)過幾百年的錘煉，有著合理的積極地因素，我們應該有分析地加以引進、消化和吸收這些因素。如美國的直選制度和健全的法律制度等。

就我國而言，我國公共人事行政經(jīng)歷了一個從無到有，從無序到有序的漸進發(fā)展過程。人事行政的環(huán)境、價值與制度也在不斷地發(fā)展變化。但我國人事行政受傳統(tǒng)文化和價值觀念的影響較深，我們必須破除傳統(tǒng)文化環(huán)境和價值觀念的負面影響，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟相適應的人事行政環(huán)境和價值體系，進一步完善人事行政部門的職能。目前，我國政府正處于由經(jīng)濟建設型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，行政環(huán)境與價值都發(fā)生了相應的變化，我國人事行政應適應這一變化，積極構(gòu)建服務型政府取向下的公共人事行政模式，以便更好地服務于我國服務型政府的構(gòu)建與和諧社會的建設。

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