趙玉 江游

楊紫烜教授在《法學》2010年第9期發(fā)表題為《對產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)法的若干理論問題的研究》的論文，在論文中提出產(chǎn)業(yè)法定義是“指調(diào)整在國民經(jīng)濟內(nèi)部按照社會分工，由提供同類產(chǎn)品或勞務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位組成的較高層次的部門的活動中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”，筆者對該理論進行回應，并嘗試對產(chǎn)業(yè)政策法基礎(chǔ)理論問題進一步探討。

一、產(chǎn)業(yè)政策法是產(chǎn)業(yè)政策的法律化

對于“產(chǎn)業(yè)政策法”稱謂，有人認為與其稱作“產(chǎn)業(yè)政策法”，不如稱作“產(chǎn)業(yè)法”。其理由為:重要的產(chǎn)業(yè)政策一般都是以產(chǎn)業(yè)法為表現(xiàn)形式的，許多產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上就是或相當于產(chǎn)業(yè)政策法，產(chǎn)業(yè)政策法可以理解為以產(chǎn)業(yè)法為表現(xiàn)形式的產(chǎn)業(yè)政策。但產(chǎn)業(yè)政策并不都是以產(chǎn)業(yè)法為表現(xiàn)形式，不以產(chǎn)業(yè)法為表現(xiàn)形式的產(chǎn)業(yè)政策不是產(chǎn)業(yè)法。如果使用“產(chǎn)業(yè)政策法”，容易造成產(chǎn)業(yè)政策就是產(chǎn)業(yè)法的誤解。此外，在立法中和現(xiàn)有法律中，我們也稱作產(chǎn)業(yè)法而不是產(chǎn)業(yè)政策法，如《農(nóng)業(yè)法》、《鐵路法》、《中小企業(yè)促進法》，等等。①參見楊紫烜:《對產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)法的若干理論問題的研究》，《法學》2010年第9期，及其在2010年7月11日在上海華東政法大學舉行“第二屆經(jīng)濟法律高峰論壇”的發(fā)言。

上述觀點確有其觀察視角與理由，但我們認為，比較而言還是“產(chǎn)業(yè)政策法”稱謂更為恰當。理由在于:其一，這一稱謂長期使用，約定俗成，眾所周知;重要的產(chǎn)業(yè)政策都是或應該都是以法律為表現(xiàn)形式，兩者具有一致性，有的雖然只是產(chǎn)業(yè)政策，但相當于產(chǎn)業(yè)政策法，起到了產(chǎn)業(yè)政策法的作用;其二，盡管產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法存在區(qū)別，在一個法治國家，應追求法治化，但法治化的實現(xiàn)有一個漫長的過程，其間政策起到了補充和替代法律的重要作用。而且，政策與法律的區(qū)別也不是絕對的，兩者有許多相通之處。就產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法來說，兩者都是國家有權(quán)機關(guān)制定的，都體現(xiàn)了國家意志，都有強制力和約束力，都是為了解決產(chǎn)業(yè)方面的問題，還有許多共同的內(nèi)容等等。過于強調(diào)區(qū)別兩者不僅意義不大，而且不大可能。有時 (包括本文)，我們說到產(chǎn)業(yè)政策時也同時指產(chǎn)業(yè)政策法。首先，這樣不會造成誤解，產(chǎn)業(yè)政策還只是產(chǎn)業(yè)政策，不會也不能等同于產(chǎn)業(yè)政策法，產(chǎn)業(yè)政策法是把產(chǎn)業(yè)政策法律化，它高于產(chǎn)業(yè)政策;其次，在當前我國法制不健全的情況下，產(chǎn)業(yè)政策往往是調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具，還缺乏產(chǎn)業(yè)政策法，把產(chǎn)業(yè)政策“誤解”為產(chǎn)業(yè)政策法，這種“誤解”不僅是必要的、而且是有益的;再次，產(chǎn)業(yè)政策法是“產(chǎn)業(yè)政策”+“法”，它有著產(chǎn)業(yè)法所表現(xiàn)不了的內(nèi)容。先是有產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策實施一段時間以后，被證明是可行的、有效的，才能上升為產(chǎn)業(yè)政策法，產(chǎn)業(yè)政策是制定或形成產(chǎn)業(yè)政策法的必經(jīng)程序。產(chǎn)業(yè)政策法不僅僅是法律家的事情，也是經(jīng)濟學家等其他專家的事情，先有產(chǎn)業(yè)政策，后有產(chǎn)業(yè)政策法，沒有產(chǎn)業(yè)政策就沒有產(chǎn)業(yè)政策法，產(chǎn)業(yè)政策法是經(jīng)濟學家和法學家等專家集思廣益的結(jié)果，我們不能像制定其他法律一樣主要由法學家進行，而必須以經(jīng)濟學家等專家為主，未經(jīng)他們擬定為產(chǎn)業(yè)政策的，不能制定為產(chǎn)業(yè)政策法。視產(chǎn)業(yè)政策為產(chǎn)業(yè)政策法意味著，即使是產(chǎn)業(yè)政策，其制定實施也要按照法律制定實施的程序進行，這樣有利于保證產(chǎn)業(yè)政策的可行性和合法性。概念應揭示事物的本質(zhì)屬性和主要特征，產(chǎn)業(yè)政策法賦予產(chǎn)業(yè)政策以法律屬性和法律效力，它表明了產(chǎn)業(yè)政策法的來源和本源，其中產(chǎn)業(yè)政策是內(nèi)容，而法律是形式，這是產(chǎn)業(yè)政策法與其他法律的一大不同之處，產(chǎn)業(yè)政策法的提法能更好地體現(xiàn)這一點。盡管有些產(chǎn)業(yè)法如《農(nóng)業(yè)法》、《鐵路法》和《中小企業(yè)促進法》，名稱上沒有產(chǎn)業(yè)政策的字眼，但內(nèi)容上實質(zhì)上依然是產(chǎn)業(yè)政策的法律化?！?〕

二、研究產(chǎn)業(yè)政策法的意義

眾所公認，經(jīng)濟法是國家 (政府)干預社會經(jīng)濟之法。但怎樣干預?干預哪些方面?卻不十分明確、統(tǒng)一。其實，產(chǎn)業(yè)政策就是國家干預社會經(jīng)濟的重要方面和基本方式。因為產(chǎn)業(yè)是實業(yè)、是實體經(jīng)濟，本次金融危機更加使世人認識到虛擬經(jīng)濟的泡沫性和實體經(jīng)濟的重要性，產(chǎn)業(yè)成為國家干預社會經(jīng)濟的著力點。無論是計劃規(guī)劃、財政政策和金融政策，還是競爭政策、監(jiān)管政策，都與產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)，它們都要與產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合，都是圍繞產(chǎn)業(yè)政策而展開和進行的，最終都要以產(chǎn)業(yè)政策為立足點和落腳點。

比如計劃規(guī)劃，核心內(nèi)容之一就是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，我國現(xiàn)在出臺的十一大產(chǎn)業(yè)政策都叫“產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”，這表明產(chǎn)業(yè)政策的計劃性和規(guī)劃性。財政政策是影響和實施產(chǎn)業(yè)政策的重要措施，產(chǎn)業(yè)政策離不開財政政策，財政政策也要落實到產(chǎn)業(yè)政策。如目前我國所實行的《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，為了穩(wěn)定和擴大汽車消費，就采取了減按5%稅率征收車輛購置稅，對以舊換新給予財政補貼，增加老汽車報廢更新補貼金。金融政策是實施產(chǎn)業(yè)政策的重要工具，金融政策要配合促進產(chǎn)業(yè)政策的實施。我國出臺的十一大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，都不同程度上運用了金融政策。如《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃》，它在“政策措施”一節(jié)中規(guī)定:以貸款貼息形式支持鋼鐵企業(yè)開展技術(shù)改造 (不包括節(jié)能技術(shù)改造)、技術(shù)研發(fā)和技術(shù)引進，推動鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步;加大對鋼鐵重點骨干企業(yè)的金融支持力度，對符合環(huán)保、土地法律法規(guī)以及投資管理規(guī)定的項目，以及實施并購、重組、走出去、技術(shù)進步的企業(yè)，在發(fā)行股票、企業(yè)債券、公司債、中期票據(jù)、短期融資券以及銀行貸款、吸收私募股權(quán)投資等方面給予支持;防范大型骨干企業(yè)資金斷鏈風險，必要時給予貸款貼息支持，對違法違規(guī)建設(shè)、越權(quán)審批的項目和產(chǎn)能落后企業(yè)，繼續(xù)實施融資限制等措施;擴大冶金設(shè)備出口信貸規(guī)模，帶動設(shè)備物資出口，完善出口信用保險政策，支持鋼鐵企業(yè)建立境外營銷網(wǎng)絡(luò)，穩(wěn)定高端產(chǎn)品出口份額?！?〕投資政策方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開投資，投資直接影響乃至決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國為應對金融危機所動用的四萬億投資，據(jù)國家發(fā)改委主任張平介紹，其中民生工程，包括保障性安居工程、農(nóng)村民生工程、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及教育、衛(wèi)生、文化這些社會事業(yè)的投資，占44%;自主創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)，占投資的16%;重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、公路、民航、港口，另外還有重大的水利工程，占投資的23%;再就是汶川地震的災后恢復重建，占投資的14%。其他公共支出占投資的3%。這里面沒有一分錢進入到“兩高一資”、產(chǎn)能過剩的行業(yè)，也沒有一分錢用作房地產(chǎn)投資。這樣的投資政策就是為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。競爭政策中，競爭不僅是企業(yè)之間的事情，也是產(chǎn)業(yè)之間的事情，產(chǎn)業(yè)之間不僅存在競爭，而且是比企業(yè)之間的競爭更高層次的競爭，企業(yè)之間的競爭最終會上升到、影響到產(chǎn)業(yè)之間的競爭，導致產(chǎn)業(yè)之間的優(yōu)勝劣汰，出現(xiàn)朝陽產(chǎn)業(yè)和夕陽產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)的升級換代。因此，制定競爭政策不能僅僅盯著企業(yè)之間的競爭，更要著眼產(chǎn)業(yè)之間的競爭，否則，競爭政策就會只見樹木不見森林，不顧大局，迷失方向。競爭政策必須與產(chǎn)業(yè)政策兩相結(jié)合、相提并論。

計劃規(guī)劃、財政政策、金融政策、投資政策、競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟法的核心內(nèi)容，這就決定了產(chǎn)業(yè)政策法在經(jīng)濟法中具有十分重要的地位，應予以充分而深入的研究。特別是鑒于我國目前的產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)狀，無論是產(chǎn)業(yè)政策上升為產(chǎn)業(yè)政策法，還是產(chǎn)業(yè)政策法的實施，都存在許多問題，尤需要加強研究。但長期以來，我們對產(chǎn)業(yè)政策法的研究十分薄弱，甚至可以說這是經(jīng)濟法研究比較忽視的一個領(lǐng)域。加強產(chǎn)業(yè)政策法的研究，有利于大大拓展經(jīng)濟法的研究領(lǐng)域。經(jīng)濟法研究不僅僅是財政法研究、金融法研究和競爭法研究，還有產(chǎn)業(yè)政策法研究。

三、產(chǎn)業(yè)政策法本質(zhì)上是市場調(diào)節(jié)與國家干預相結(jié)合的產(chǎn)物

在市場經(jīng)濟條件下，市場調(diào)節(jié)在資源配置中處于基礎(chǔ)地位，雖然市場調(diào)節(jié)離不開國家干預的輔助，但國家干預要服從服務(wù)于市場調(diào)節(jié)。作為體現(xiàn)國家干預的產(chǎn)業(yè)政策法也應如此，否則，產(chǎn)業(yè)政策法就可能妨礙、扭曲市場調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。但產(chǎn)業(yè)政策法之所以為市場經(jīng)濟所必不可少，就是源于市場調(diào)節(jié)的不足和弊端，需要國家干預予以彌補和校正。

產(chǎn)業(yè)政策是國家干預社會經(jīng)濟的基本措施，是對市場調(diào)節(jié)的必要補充和替代。凡是實踐證明市場調(diào)節(jié)不了而需要國家干預的，具有普遍規(guī)律性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同趨勢明顯的，都可以采取產(chǎn)業(yè)政策予以促進。如規(guī)模生產(chǎn)、自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等等，即可以采取產(chǎn)業(yè)政策予以促進，而不必經(jīng)由市場調(diào)節(jié)，這樣可以減少不必要的試錯成本，縮短發(fā)展過程，提高趕超速度，達到預定目的。如果放任市場調(diào)節(jié)，排斥國家干預，產(chǎn)業(yè)政策就沒有存在的必要性。

以我國文化產(chǎn)業(yè)政策為例來說。我國有五千年的文化，并且是全世界唯一一個文化沒有中斷的國度，但目前我國的文化產(chǎn)業(yè)只占我國GDP的2.45%。而發(fā)達國家美國是25%，文化產(chǎn)業(yè)出口額在其外貿(mào)出口中居首位。日本的文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已超過汽車工業(yè)，占GDP的20%。我國文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值只相當于美國的幾部大片產(chǎn)出。我國的文化產(chǎn)業(yè)確實需要大力發(fā)展，這不僅可以提高文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值，而且文化產(chǎn)業(yè)在調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴大內(nèi)需、增加就業(yè)、推動發(fā)展中具有重要作用，因為相比較而言，文化產(chǎn)業(yè)具有節(jié)約能源、減少污染等方面的優(yōu)勢。雖然《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》要求“堅持把社會效益放在首位，努力實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一”，但它同時要求“完成經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制”，“按照創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機制、面向市場、增強活力的原則，基本完成經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制”，要形成“以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結(jié)合的文化創(chuàng)新體系”，使“市場在文化資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到更好的發(fā)揮”，〔3〕市場調(diào)節(jié)的地位和功能強調(diào)得十分突出。但這種主要依靠市場調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)政策不僅有違產(chǎn)業(yè)政策的初衷，更有違文化產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)。文化從來就不應完全產(chǎn)業(yè)化，文化產(chǎn)業(yè)不能主要訴諸市場調(diào)節(jié)，更不能用行政手段使文化事業(yè)單位企業(yè)化、市場化。如目前強制文化事業(yè)單位按規(guī)定完成轉(zhuǎn)企改制，包括出版社轉(zhuǎn)制為企業(yè)的政策，就有違文化產(chǎn)業(yè)的目的。出版社的特殊性質(zhì)決定了出版社不是完全的或純粹的企業(yè)，它不能僅僅以贏利為目的，它還肩負著傳播文明文化、發(fā)展科學真理的重任。但一刀切改制，必然使企業(yè)“一切向錢看”、“唯利是圖”，誰出錢就給誰出書，什么掙錢就出什么書，不再考慮出版物的質(zhì)量和科學真?zhèn)?。結(jié)果出版了大量養(yǎng)生保健方面的書。這些書當中，有的違背基本的醫(yī)理和藥理，其中張悟本那本《把吃出來的病吃回去》最為典型，里面居然開出了吃生泥鰍的處方，造成人員傷亡。出版物是一面鏡子，可以照見一個社會的精神面貌。這樣的出版物反映了我們一些出版社唯利是圖，不僅忘記了自己的基本使命，而且置人民群眾的生命健康于不顧。如果我們的出版社改制成了這樣，那么，我們的改制就是失敗的。歷史證明，對于出版物雖不能實行書報檢查令，但也不能完全市場化，必須予以必要的政府干預，這種干預就應該通過文化產(chǎn)業(yè)政策來進行和達到。

四、產(chǎn)業(yè)政策法制度設(shè)計要兼顧特殊性與規(guī)律性

產(chǎn)業(yè)政策法是規(guī)范和指導一國產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)布局的法律規(guī)范，由各國國情決定，與之相適應的產(chǎn)業(yè)政策法才能行之有效。因此，制定產(chǎn)業(yè)政策法時要考慮國際產(chǎn)業(yè)的分工、布局和轉(zhuǎn)移，但更要綜合考慮和統(tǒng)籌兼顧國情的各種因素。我國的產(chǎn)業(yè)政策法要與我國的國情相適應。比如我國的汽車產(chǎn)業(yè)政策就是如此。為了穩(wěn)定和擴大汽車消費，我們采取了減征汽車購置稅、財政補貼、以舊換新、加速折舊、汽車下鄉(xiāng)等許多促進措施，〔4〕這對于擴大內(nèi)需、發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)有重大的促進作用。但這種效果是短期的，從長期來看，后果嚴重。我國去年汽車產(chǎn)量已超過1000萬輛，預計今年汽車產(chǎn)量將達到1500萬輛。目前在城市可謂是車滿為患，堵車嚴重，有時開車比騎自行車還慢，交通壓力很大;對于汽車運輸服務(wù)業(yè)來說，車輛過多，生意也不好做了。從能源供應上看，我國人均石油開采儲量只有2.5噸左右，目前對外依存度已超過50%。汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到石油供應的嚴重制約，如果沒有石油供應，汽車就是一堆廢鐵。即使有充足的石油供應，那么多汽車，排出的汽車尾氣也會造成環(huán)境污染。盡管我們支持發(fā)展新能源汽車，但新能源汽車也要消耗能源，并且有人估計新能源汽車消耗的能源成本可能不比石油低，對新能源汽車的補貼也許為時尚早。鼓勵汽車以舊換新，增加老汽車報廢的補貼，這是加速折舊，寅吃卯糧，超前消費，這不僅是這次金融危機的根源，而且有違科學發(fā)展觀的要求。凡此種種都說明，我們不宜盲目地過度地發(fā)展汽車業(yè)，沒有必要家家有汽車，更不可能人人有汽車。目前的汽車產(chǎn)業(yè)政策是應急之舉，不是長遠規(guī)劃;瞻前不顧后，會留下嚴重的“后遺癥”;治標不治本，沒有從根本上解決問題，則難以可持續(xù)發(fā)展。這是值得我們反思和糾正的。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其規(guī)律性，各國產(chǎn)業(yè)發(fā)展有共同的趨勢，如產(chǎn)業(yè)政策支持所選擇的產(chǎn)業(yè)都是一些支柱產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和民生產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)占GDP和稅收收入的比重大，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，從業(yè)人員多，拉動消費作用大，它們可謂關(guān)系國計民生，影響國泰民安。產(chǎn)業(yè)政策主要分為產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等，目的是科學規(guī)劃產(chǎn)業(yè)，加強產(chǎn)業(yè)組織，提升產(chǎn)業(yè)水平，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理產(chǎn)業(yè)布局，等等。產(chǎn)業(yè)政策法就是要把這些具有規(guī)律性的產(chǎn)業(yè)政策上升為法律，產(chǎn)業(yè)政策法要合規(guī)律性，才能具有合理性和合法性。如我國十大產(chǎn)業(yè)政策就特別強調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);強調(diào)節(jié)能減排，防止“兩高一資”;加大淘汰落后產(chǎn)能，加快技術(shù)改造升級;促進企業(yè)自主創(chuàng)新，發(fā)展自主品牌;推動企業(yè)聯(lián)合兼并重組，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，促進企業(yè)由大到強;實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，提高產(chǎn)業(yè)競爭能力;等等。這些體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律和趨勢，是值得肯定的。

五、產(chǎn)業(yè)政策法是實體法與程序法的內(nèi)在統(tǒng)一

產(chǎn)業(yè)政策法要規(guī)定實體內(nèi)容，包括使產(chǎn)業(yè)政策法律化，即使產(chǎn)業(yè)政策不再是籠統(tǒng)的、宣示性的、提倡性的政策，而是轉(zhuǎn)化為具有法律屬性、合乎法律要求的行為規(guī)則，如以權(quán)利 (力)義務(wù)為內(nèi)容，提供行為模式、具有可操作性，具有強制性等。

目前，我國的產(chǎn)業(yè)政策僅停留在政策的層面上，還沒有法律化、條文化。如我們的許多產(chǎn)業(yè)政策還僅僅是規(guī)劃，有的連規(guī)劃都不是，還只是《通知》《意見》，沒有達到產(chǎn)業(yè)政策的層次，更不要說是法律了。從制定機關(guān)來說，這些《產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》是由國務(wù)院及其所屬部門制定的，法律層次和效力都較低。在表述上與法律不同，綜觀十一大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，都包括這樣一些內(nèi)容:產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和面臨的形勢，指導思想、基本原則及目標，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重點任務(wù)，政策措施和規(guī)劃實施等內(nèi)容。這些并非不是法律的表達形式。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃運用的主要是行政手段、經(jīng)濟手段，而不是法律手段。行政手段和經(jīng)濟手段還不是法律化的手段，如連法律責任都沒有規(guī)定，而無責即無罰，無罰則無法。產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃還是短期的，只是“按三年考慮 (2009～2011年)，缺乏長期性、穩(wěn)定性，這不合法律的屬性，法律是長期的、穩(wěn)定的;這些規(guī)劃是應對金融危機的措施，是政府的短期行為，沒有標本兼治、瞻前顧后，規(guī)劃的實施會留下嚴重的“后遺癥”，有的甚至會積重難返，將來很難解決?？梢姡旬a(chǎn)業(yè)規(guī)劃上升為產(chǎn)業(yè)政策以至產(chǎn)業(yè)政策法，還有許多工作要做。我們法律人的工作就是要把這些東西條文化、法律化，使之成為法律，形成產(chǎn)業(yè)政策法。

但產(chǎn)業(yè)政策法以產(chǎn)業(yè)政策為內(nèi)容，經(jīng)濟學家和其他專家比法學家更有發(fā)言權(quán)，這就決定了產(chǎn)業(yè)政策法更要重視程序法，為經(jīng)濟學家等專家制定產(chǎn)業(yè)政策提供一套嚴格的法定程序，如調(diào)查研究、分析評估、聽證咨詢、集思廣益、民主決策、依法實施，等等。只有經(jīng)過這些法定程序制定出來的產(chǎn)業(yè)政策，才能上升為產(chǎn)業(yè)政策法。實踐證明，最大的失誤是決策的失誤，而決策失誤的根由往往源于程序的缺失和程序的虛置，程序是對決策的道道把關(guān)、層層過濾和步步改進，是決策科學的重要保障。從這個角度看，程序比實體更重要。產(chǎn)業(yè)政策法要完善程序、嚴格程序。

我國出臺的十大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在程序上還存在一定瑕疵。首先是出臺倉促，調(diào)查研究不夠，從2009年1月14日到2月25日，一個多月就全部出齊了。有的即使時間足夠長，但由于公眾參與不廣、未能集思廣益，效果也不好。如北京市把東城區(qū)與崇文區(qū)合并新設(shè)東城區(qū)、把西城區(qū)與宣武區(qū)合并新設(shè)西城區(qū)。據(jù)說這經(jīng)過了充分的調(diào)查研究論證，也經(jīng)國務(wù)院批準了，但許多人不明白，為什么新設(shè)的區(qū)叫東城區(qū)和西城區(qū)而不叫崇文區(qū)和宣武區(qū)。因為類似東城區(qū)和西城區(qū)這樣普通的區(qū)劃，全國乃至全世界都有，但崇文區(qū)和宣武區(qū)不僅為北京所獨有，也為全國乃至全世界所罕見，很顯然，崇文區(qū)和宣武區(qū)具有獨特的很高的歷史文化價值，隨著崇文區(qū)和宣武區(qū)的撤并，其對北京城歷史文化的延續(xù)即使不會消失殆盡，也會大打折扣。

另外，十一大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，包括了鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息、物流和文化。有人說，這十一大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是根據(jù)產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要性選擇的，都是支柱產(chǎn)業(yè)，但為什么其中沒有房地產(chǎn)、能源和農(nóng)業(yè)呢?房地產(chǎn)業(yè)與幾百個行業(yè)有關(guān)，不僅是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，而且長期以來一直是人們關(guān)注議論的主要話題。而能源不僅是制約我國經(jīng)濟能否可持續(xù)發(fā)展的主要因素，也是影響國際關(guān)系的重要因素。農(nóng)業(yè)方面，盡管我國有《農(nóng)業(yè)法》，其中第19條也規(guī)定了“各級人民政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應當加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，建立健全農(nóng)田水利設(shè)施的管理制度”，但我國的農(nóng)業(yè)基本上還是靠天吃飯，旱澇災害嚴重。不可否認，這與農(nóng)田水利設(shè)施失修有關(guān)，與沒有徹底貫徹實施《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)，但這也提醒人們，有了《農(nóng)業(yè)法》并不是萬事大吉，還需要制定產(chǎn)業(yè)政策法予以促進。所有這些都說明，我們的產(chǎn)業(yè)政策的選擇還具有一定的任意性。產(chǎn)業(yè)政策法的目的，就是為了使產(chǎn)業(yè)政策的選擇、規(guī)定和實施具有嚴格的法定程序，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的法治化。

六、產(chǎn)業(yè)政策法是體系化政策法律制度

由于產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等基本類型，由此決定，產(chǎn)業(yè)政策法包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法、產(chǎn)業(yè)組織政策法、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法和產(chǎn)業(yè)布局政策法等基本類型。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面的政策法律。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要根據(jù)本國的社會經(jīng)濟條件、資源稟賦情況、國民經(jīng)濟的發(fā)展要求和國際分工貿(mào)易的趨勢，科學合理地決定發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)、限制哪些產(chǎn)業(yè)、淘汰哪些產(chǎn)業(yè)，保證產(chǎn)業(yè)之間，如朝陽產(chǎn)業(yè)與夕陽產(chǎn)業(yè)之間的有序進退和順利更替。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策對其他產(chǎn)業(yè)政策有決定性的作用，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不科學不合理，對其他產(chǎn)業(yè)政策有重大影響。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法的目的是為了保證產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的科學合理。為此，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法必須建立健全一套嚴格的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的調(diào)查、咨詢、決策、制定和執(zhí)行的法律程序。

產(chǎn)業(yè)組織政策法，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)組織方面的政策法律。產(chǎn)業(yè)組織政策法的目的是為了培養(yǎng)治理有效、經(jīng)營良好、規(guī)模適度、競爭有力的企業(yè)。企業(yè)是國民經(jīng)濟的細胞和要素，有什么樣的企業(yè)就有什么樣的國民經(jīng)濟，企業(yè)有競爭力，國民經(jīng)濟才有競爭力。而企業(yè)是否有競爭力，又取決于企業(yè)組織是否合理，如產(chǎn)權(quán)是否明晰，治理結(jié)構(gòu)是否有效，經(jīng)營是否良好，規(guī)模是否適度，等等。所以，產(chǎn)業(yè)組織政策法要與競爭政策法密切配合，特別需要反壟斷，以培養(yǎng)有競爭力的企業(yè)。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)技術(shù)方面的政策法律?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，也是企業(yè)的核心競爭力，又是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本因素，還是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要依靠。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法的目的是為了促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)的進步，只有不斷地促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)的進步，才能培養(yǎng)有競爭力的企業(yè)，才能使產(chǎn)業(yè)水平優(yōu)化升級，才能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)政策法應在如何才能促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步方面做文章。

產(chǎn)業(yè)布局政策法，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局方面的政策法律。產(chǎn)業(yè)布局要結(jié)合各地的資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟政治等因素，在空間區(qū)域內(nèi)進行產(chǎn)業(yè)布局，這對于實行產(chǎn)業(yè)在一定區(qū)域內(nèi)的順利轉(zhuǎn)移，保證老少邊遠窮地區(qū)的共同發(fā)展，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，都意義重大。如我國所實行的“西部大開發(fā)”、“中部崛起”、“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略以及“長三角”、“珠三角”、“環(huán)渤?！苯?jīng)濟帶，等等，都是有關(guān)產(chǎn)業(yè)布局的政策法律。產(chǎn)業(yè)布局政策法的特點決定了，產(chǎn)業(yè)布局政策法的制定要中央與地方立法相結(jié)合，只有中央立法才能保證全國產(chǎn)業(yè)一盤棋，避免各自為政，形成諸侯經(jīng)濟，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展;只有結(jié)合地方立法，才能保證產(chǎn)業(yè)布局針對不同經(jīng)濟區(qū)域的特殊性，因地制宜，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局政策法的根本目的。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法是產(chǎn)業(yè)政策法的中樞和關(guān)鍵，因為產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法的核心和宗旨是為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化;產(chǎn)業(yè)組織政策法里面也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，如果產(chǎn)業(yè)集中在少數(shù)幾個大壟斷企業(yè)之間，那么，不僅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，而且產(chǎn)業(yè)組織也不合理，產(chǎn)業(yè)組織政策法必須予以調(diào)整。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。各行各業(yè)所運用的技術(shù)不盡相同，有高低優(yōu)劣之分，都存在一個產(chǎn)業(yè)技術(shù)不斷進步的問題，這就是產(chǎn)業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法的目的就是為了促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)從低級向高級的結(jié)構(gòu)變遷。產(chǎn)業(yè)布局直接影響到產(chǎn)業(yè)的區(qū)域配置，形成產(chǎn)業(yè)的區(qū)域結(jié)構(gòu)，而且影響國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)，這里也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。而且產(chǎn)業(yè)政策法主要是為了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。所以，產(chǎn)業(yè)政策法要以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法為抓手。

由上可見，產(chǎn)業(yè)政策法是一個政策法律體系，它由產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法、產(chǎn)業(yè)組織政策法、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法和產(chǎn)業(yè)布局政策法等統(tǒng)一構(gòu)成。它們既互有分工，又內(nèi)在統(tǒng)一，還密切配合，共同實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)關(guān)系的調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策法對產(chǎn)業(yè)的調(diào)整是系統(tǒng)調(diào)整、綜合調(diào)整和結(jié)構(gòu)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策法的內(nèi)容十分豐富，還有許多問題需要大力研究。

〔1〕邱本.論經(jīng)濟法改革〔J〕.國國國家檢察官學院學報，2011，(12).

〔2〕國務(wù)院辦公廳.鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃〔Z〕.2009－03－20.

〔3〕國務(wù)院常務(wù)委員會.文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃〔Z〕.2009－09.

〔4〕國務(wù)院辦公廳.汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃〔Z〕.2009－03－20.