王 博，劉 渤，王永順

(鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001;河南中原高速公路股份有限公司，河南鄭州450052)

高速公路的發(fā)展是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要體現(xiàn)。這些年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力日益增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)水平有了很大提高，相應(yīng)地，公路事業(yè)，包括收費(fèi)高速公路也發(fā)展迅猛。高速公路的迅速發(fā)展大大方便了人們?nèi)粘Ｉ詈统鲂?。但由于修建高速公路成本巨大，只有?duì)行駛車輛收取一定的費(fèi)用，才能平衡公共利益與個(gè)人利益的量差，使公路事業(yè)有更長(zhǎng)足的發(fā)展。公路交通運(yùn)輸部門對(duì)公民收取費(fèi)用是國(guó)家公權(quán)力的行使，體現(xiàn)了使用者付費(fèi)的公平原則。當(dāng)前，我國(guó)高速公路大多采用了全封閉、電視監(jiān)控、半自動(dòng)收費(fèi)方式，一定程度上控制了一般道路開放式和人工收費(fèi)所產(chǎn)生的通行費(fèi)大量漏收現(xiàn)象［1］。即便如此，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，偷逃高速公路通行費(fèi)的行為仍屢禁不絕，方式、方法和手段也更加專業(yè)，這無(wú)疑為防范增加了難題。

一、高速公路收取通行費(fèi)的合理性

(一)高速公路收取通行費(fèi)的依據(jù)

1.建設(shè)高速公路需要高額經(jīng)濟(jì)成本

據(jù)統(tǒng)計(jì)，高速公路修理費(fèi)平均每年可達(dá)每公里上萬(wàn)元，這樣的話，單靠國(guó)家投資建設(shè)是行不通的，加之我國(guó)目前正處于社會(huì)的快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)問(wèn)題多，需要投資發(fā)展的方向也非常多，若將資金完全傾注于修建高速公路是不現(xiàn)實(shí)的，也是不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久發(fā)展的。這就需要廣開資金源，用各種融資方式投資高速公路建設(shè)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，大多省市發(fā)展高速公路建設(shè)是通過(guò)引進(jìn)商家、提供貸款的方式解決資金問(wèn)題的，所以，對(duì)高速公路行駛車輛收取費(fèi)用，用于償還貸款，無(wú)疑是合理和必然的。

2.公路維護(hù)費(fèi)用不可忽視

修建高速公路并不是一勞永逸的，不單是高速公路，任何道路都需要日常的修葺和養(yǎng)護(hù)。高速公路的道路維修需要一筆不小的開支，投資者也需要通過(guò)收取行駛費(fèi)來(lái)補(bǔ)缺。

(二)合理收取高速公路通行費(fèi)

毋庸置疑，盡管高速公路需要借收取通行費(fèi)的方式收回成本，但向公民收取費(fèi)用，必須遵循公共利益大于個(gè)人利益的原則，不能隨意收取，必須以國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)為根本出發(fā)點(diǎn)，以謀求最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益為最終目標(biāo)。要做到收費(fèi)合理，則需兼顧平衡效益、收益和公平三個(gè)元素。具體而言，效益目標(biāo)指項(xiàng)目應(yīng)能為國(guó)家或社會(huì)提供盡可能大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮高速公路的經(jīng)濟(jì)動(dòng)脈作用［2］。這是最基本的要求。收益目標(biāo)即財(cái)務(wù)目標(biāo)，通過(guò)對(duì)高速公路使用者合理收費(fèi)，使項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)部門獲取一定的收益，以維持項(xiàng)目生存，并具有還本付息及獲利能力。能夠得到收益是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下投資者和資本的直接追求［2］。公平目標(biāo)是指項(xiàng)目使用者支付費(fèi)用的多少應(yīng)依據(jù)其對(duì)高速公路項(xiàng)目的損傷及占用程度來(lái)定，且其獲取的直接效益應(yīng)高于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并有足夠的剩余，以保證社會(huì)福利分配的相對(duì)公平，同時(shí)使項(xiàng)目有一定的吸引力［2］。公平是現(xiàn)代社會(huì)法治國(guó)家的應(yīng)有之題，也當(dāng)然地應(yīng)在高速公路收費(fèi)工作中予以重視。

在高速公路收費(fèi)過(guò)程中，合理確定高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，存在著幾方制約的關(guān)系，需要綜合考慮加以協(xié)調(diào)。之所以重視高速公路通行費(fèi)的合理確定，是因?yàn)橥ㄐ匈M(fèi)的合理性直接影響高速公路修建運(yùn)營(yíng)后能否得到充分有效的利用，并且直接影響投資者能否收回成本、償還貸款。

二、高速公路收費(fèi)管理中存在的問(wèn)題

(一)運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題

1.高速公路使用者圖利投機(jī)心理普遍存在

此類情況多存在于長(zhǎng)期從事貨物運(yùn)輸?shù)呢涇嚑I(yíng)運(yùn)方?，F(xiàn)以一個(gè)典型案例說(shuō)明之。

南寧市公安局2009年底接到報(bào)案稱，廣西某物流公司的載重超載貨車在高速路上停留時(shí)間很長(zhǎng)，但運(yùn)行路程很短。警方經(jīng)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，自2009年7月1日高速公路實(shí)行計(jì)重收費(fèi)后，該公司便采取換車牌換通行卡的方式偷逃高速公路通行費(fèi)。據(jù)了解，該公司貨車擁有42輛相同車型、外觀、特征的車輛。在運(yùn)行途中，司機(jī)將短途空車與長(zhǎng)途超載貨車的通行卡及車牌進(jìn)行互換，在收費(fèi)站讀卡時(shí)便“縮短”了超載貨車的運(yùn)行路程，以此偷逃通行費(fèi)。經(jīng)相關(guān)部門審計(jì)，該公司于2009年7月至2010年1月15日期間，平均每月偷逃通行費(fèi)100多趟，金額共410余萬(wàn)元。案發(fā)后該公司16人被拘留。

從該案例中可以看出，偷逃高速公路通行費(fèi)數(shù)額較大的多是從事貨物運(yùn)輸?shù)墓净騻€(gè)人。為了追求經(jīng)濟(jì)利益最大化他們不顧國(guó)家法律與他人利益鋌而走險(xiǎn)，偷逃高速公路通行費(fèi)。從偷逃數(shù)額較大的案例來(lái)看，逃費(fèi)方式主要有換卡逃費(fèi)、“U”形行駛逃費(fèi)、隨車沖關(guān)逃費(fèi)、倒賣通行卡、縮短行駛距離逃費(fèi)，等等［3］。

2.特權(quán)車的存在

(1)“特權(quán)”單位車輛

對(duì)高速公路通行車輛收取費(fèi)用，是為了收回投資，有益于社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和我國(guó)公路建設(shè)事業(yè)的健康快速發(fā)展，因此，不應(yīng)區(qū)分哪些車輛應(yīng)繳費(fèi)，而一些具有特殊身份的車輛可以免交。否則，不僅違反了公平原則，而且這種不同車輛區(qū)別對(duì)待的做法對(duì)于依法懲治偷逃通行費(fèi)的情形并不具有說(shuō)服力和公信力。

(2)假軍車牌照車輛

軍車屬于免交高速公路通行費(fèi)的特權(quán)車的一種。一些不法分子為偷逃數(shù)額巨大的高速公路通行費(fèi)而冒險(xiǎn)偽造或者套牌軍車，對(duì)高速公路通行費(fèi)的管理帶來(lái)很大的困難，并使高速公路投資方蒙受巨大損失。

(3)“特別通行證”車輛

特別通行證是一些國(guó)家機(jī)關(guān)或政府部門為了執(zhí)行公務(wù)或者例行公事而制作發(fā)放的一種證件，但卻很容易被公事私用，造成違法違規(guī)的濫用和偷逃通行費(fèi)的后果。

(二)法律規(guī)制問(wèn)題

依照我國(guó)目前的立法狀況來(lái)看，中央和地方相關(guān)立法均對(duì)偷逃公路通行費(fèi)行為設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但是在現(xiàn)實(shí)操作中仍存在諸多困難。如偷逃公路通行費(fèi)的方式五花八門，公路管理部門防不勝防;收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)者超越國(guó)家法律法規(guī)的授權(quán)收取公路通行費(fèi)，或者與不法分子勾結(jié)偷逃公路通行費(fèi);不法分子在對(duì)偷逃公路通行費(fèi)的處罰不服的申訴程序?qū)嶋H操作中也存在種種問(wèn)題等。現(xiàn)從以下方面加以闡述。

1.規(guī)制偷逃公路通行費(fèi)行為的立法層次較低，無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

目前，規(guī)范偷逃公路通行費(fèi)行為的立法中層級(jí)最高的為《公路法》，其次有《公路安全保護(hù)條例》(取代之前的《公路管理?xiàng)l例》)、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等少量行政法規(guī)，然后是諸如規(guī)范公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理工作等的行政規(guī)章，上述立法涉及對(duì)偷逃公路通行費(fèi)行為的規(guī)定少之又少。在實(shí)踐中，往往在某地或某時(shí)期偷逃公路通行費(fèi)行為猖獗之時(shí)，地方政府方制定規(guī)范性法律文件或以行政指令的方式，對(duì)偷逃行為嚴(yán)加規(guī)制。不同地方或不同時(shí)期偷逃公路通行費(fèi)的行為通常特征不同，有同型載貨車倒換車牌和通行卡逃費(fèi)的，有在稱重時(shí)通過(guò)各種手段減輕車貨實(shí)際重量逃費(fèi)的，甚至某些地方還有冒充軍隊(duì)車輛逃費(fèi)的，然而對(duì)癥下藥的規(guī)范性文件或行政指令卻往往各有側(cè)重，行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與處罰標(biāo)準(zhǔn)、方式各不相同。這種層次低、數(shù)量大、無(wú)體系的立法規(guī)制方式?jīng)]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏充分的科學(xué)考量和法律論證，治標(biāo)不治本，難以從根源上規(guī)范偷逃公路通行費(fèi)的行為。

2.偷逃公路通行費(fèi)行為涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，界限不明確

對(duì)偷逃公路通行費(fèi)行為的定性中涉及民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系，復(fù)雜的規(guī)定會(huì)給不法分子更多的可趁之機(jī)。很多人認(rèn)為偷逃公路通行費(fèi)的罪魁禍?zhǔn)资擒囍?，但是筆者認(rèn)為，不能因?yàn)椤巴獠康膯?wèn)題”嚴(yán)重而忽視“內(nèi)部的問(wèn)題”。在復(fù)雜的法律關(guān)系中，難免會(huì)讓一些管理者和執(zhí)法者為金錢所迷惑，很多人認(rèn)為技術(shù)的漏洞是偷逃公路通行費(fèi)行為猖獗的主要源頭，在筆者看來(lái)，不少管理者和執(zhí)法者素質(zhì)低下和職業(yè)道德的缺失是導(dǎo)致中國(guó)公路通行費(fèi)流失如此嚴(yán)重一個(gè)不能忽視的原因［1］。

3.行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大

《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第61條第1款規(guī)定:“對(duì)逃繳公路規(guī)費(fèi)的，責(zé)令限期補(bǔ)繳;對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)處以相當(dāng)所欠費(fèi)款一至五倍的罰款?！边@一規(guī)定事實(shí)上給予了行政機(jī)關(guān)很大的自由裁量的權(quán)力。對(duì)“處以相當(dāng)所欠費(fèi)款一至五倍的罰款”，處以一倍還是五倍罰款存在很大的差額，因此有權(quán)機(jī)關(guān)存在較大的自由裁量權(quán)。

4.對(duì)偷逃公路通行費(fèi)行為違法與犯罪的裁量基準(zhǔn)不明確

由于行政犯罪和行政違法行為是兩種不同性質(zhì)的行為，存在關(guān)于罪與非罪的區(qū)別，因而行政犯罪與行政違法行為的界分非常重要。偷逃公路通行費(fèi)的行為通常是由交通行政管理部門處理，但是情節(jié)嚴(yán)重、觸犯刑法的由司法機(jī)關(guān)管轄。這里就存在行政違法與犯罪的界限問(wèn)題，具體如何判斷，實(shí)踐中存在很大困難。其中不僅存在法律技術(shù)層面的問(wèn)題，還存在不同國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力資源的分配以及它們自身對(duì)偷逃行為的認(rèn)定是否能達(dá)成一致的問(wèn)題，這就給實(shí)踐的操作帶來(lái)了太多不確定因素。此外，由于相關(guān)法律的缺失，雖然不少地區(qū)出臺(tái)了有關(guān)偷逃公路通行費(fèi)行為觸犯刑法的處理規(guī)定，但是地區(qū)法律之間存在差異，實(shí)踐中如果出現(xiàn)跨省的偷逃公路通行費(fèi)的行為，如何適用法律非常難把握。

三、提高高速公路收費(fèi)管理質(zhì)量的對(duì)策

偷逃公路通行費(fèi)的行為損害了社會(huì)公共利益，也嚴(yán)重?cái)_亂了正常的公路運(yùn)營(yíng)秩序，情節(jié)嚴(yán)重的還極具社會(huì)危害性。法律作為規(guī)范社會(huì)秩序、引導(dǎo)精神文明的工具，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(一)進(jìn)一步完善公路立法

正如前文所言，目前公路立法地方規(guī)范性文件冗繁，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。中央層面有關(guān)公路運(yùn)營(yíng)管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且過(guò)于概括，針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏可操作性。如此一來(lái)，各地政府面臨某些猖獗的偷逃公路通行費(fèi)行為，在無(wú)上位法可依的情況下，只能制定不同的具體規(guī)定，這就造成了不同時(shí)期、不同地域?qū)ν活愋偷耐堤有袨?，處理結(jié)果各不相同。因此，為了以有力的法律手段規(guī)范公路運(yùn)營(yíng)管理制度，促使其良性發(fā)展，筆者建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn):。

1.中央立法應(yīng)加強(qiáng)對(duì)偷逃公路通行費(fèi)法律責(zé)任的設(shè)定

中央的立法活動(dòng)及法律的實(shí)施，有助于加強(qiáng)對(duì)地方立法及其實(shí)施活動(dòng)的監(jiān)督，防止地方立法權(quán)力的濫用，這樣在實(shí)踐中不僅能更有利于打擊偷逃公路通行費(fèi)的行為，還有利于國(guó)家機(jī)關(guān)廉政建設(shè)。

2.明確法律關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)

民事法律關(guān)系調(diào)整的是平等民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)管理者只能在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)下行使職權(quán)，但是這不代表在打擊偷逃公路通行費(fèi)中不涉及公路經(jīng)營(yíng)管理者的利益，不法分子為偷逃高速公路通行費(fèi)而故意做出強(qiáng)行沖卡、毆打收費(fèi)人員的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

偷逃高速公路通行費(fèi)行為所涉及的行政法律關(guān)系，實(shí)際上大部分是行政處罰法律關(guān)系，這是最主要也是最難判斷的部分。筆者認(rèn)為，應(yīng)主要從主體、處罰的權(quán)限和范圍等方面進(jìn)行把握。

對(duì)于在偷逃公路通行費(fèi)中觸犯刑法的情形，主要由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。對(duì)于涉及刑事法律關(guān)系的規(guī)定，除了中央立法作出規(guī)定，各個(gè)地方也應(yīng)在中央立法指導(dǎo)下作出相關(guān)的規(guī)定，只要符合犯罪的構(gòu)成，則依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。

3.確定行政處罰的自由裁量權(quán)基準(zhǔn)

在行政處罰案件中，行政主體享有比較大的自由裁量權(quán)，難免造成“同案不同罰”、“合法不合理”的現(xiàn)象。2004年，浙江金華公安局在各地率先推出“行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”，隨后關(guān)于裁量權(quán)基準(zhǔn)的設(shè)定，在全國(guó)如雨后春筍般涌現(xiàn)。

確定行政處罰的自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，對(duì)偷逃公路通行費(fèi)的行為進(jìn)行公正合理處罰起著非常重要的作用。筆者認(rèn)為，可以從細(xì)化處罰種類、細(xì)化違法行為的事實(shí)要件、明確追訴實(shí)效幾個(gè)方面來(lái)確定行政處罰的自由裁量權(quán)基準(zhǔn)［4］。

4.明確行政違法與犯罪的裁量基準(zhǔn)

從我國(guó)現(xiàn)行行政法有關(guān)罰則的規(guī)定看，追究相關(guān)行為的行政違法責(zé)任或刑事責(zé)任的主要依據(jù)在于行為性質(zhì)及其社會(huì)危害程度的輕重。

(二)提高收費(fèi)人員、稽查隊(duì)員素質(zhì)

規(guī)范收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)管理需要切實(shí)提高收費(fèi)公路工作人員的素質(zhì)。在健全法制的同時(shí)，規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法也是一個(gè)重要的課題。只有健全立法與規(guī)范執(zhí)法相結(jié)合，才能最有效地發(fā)揮法律的作用。在規(guī)范執(zhí)法的過(guò)程當(dāng)中，提高公路收費(fèi)人員素質(zhì)，建立一支法律素養(yǎng)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的稽查人員隊(duì)伍是關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)密的收費(fèi)管理制度和收費(fèi)工作紀(jì)律、稽查工作紀(jì)律，注重對(duì)公路收費(fèi)人員法律和業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，增強(qiáng)其敬業(yè)精神，同時(shí)，培養(yǎng)一支文明、素養(yǎng)高的公路稽查隊(duì)伍，提高其自我約束能力，敦促其規(guī)范、文明執(zhí)法，只有這樣才能最有保障地促進(jìn)收費(fèi)公路健康發(fā)展。

(三)利用科技手段、輿論力量的支持，全方位監(jiān)控和防治偷逃行為

在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)某些偷逃行為無(wú)相關(guān)證據(jù)證明的情形，為了增強(qiáng)監(jiān)控能力，建議在公路運(yùn)營(yíng)管理中加大對(duì)科技成果的利用率，通過(guò)改進(jìn)電子監(jiān)控系統(tǒng)，規(guī)范公路運(yùn)營(yíng)管理、提升舉證能力。另外，在稽查人員或其他工作人員充分搜集相關(guān)證據(jù)后，將偷逃車輛曝光在公眾視野當(dāng)中，公布車主名單，運(yùn)用輿論力量向偷逃者施加壓力，也不失為一個(gè)行之有效的方法。

(四)廢除特權(quán)車制度

根據(jù)上文分析，對(duì)高速公路行駛車輛收取通行費(fèi)是國(guó)家利益、公共利益所需，因此，應(yīng)該廢除不需繳納費(fèi)用的特權(quán)車制度。為配合廢除特權(quán)車不繳費(fèi)制度，公路交通部門、高速公路運(yùn)營(yíng)方應(yīng)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合，加大監(jiān)管力度，優(yōu)化高速公路通行費(fèi)的收費(fèi)環(huán)境。

(五)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

高速公路運(yùn)營(yíng)方向行駛過(guò)往車輛收取的費(fèi)用由以下因素構(gòu)成:一是貸款修路的建設(shè)成本。這一成本是通行費(fèi)中最大的構(gòu)成部分。二是高速公路的維護(hù)費(fèi)用。公路在日復(fù)一日的使用中不可避免會(huì)出現(xiàn)裂化等問(wèn)題，高速公路也不例外，因此要對(duì)其進(jìn)行維修和養(yǎng)護(hù)，同樣是一筆不小的費(fèi)用。三是投資方償還貸款的時(shí)間。高速公路造價(jià)高，投資大，因此需要貸款修建，還貸的時(shí)間與車輛通行費(fèi)的關(guān)系是正比例關(guān)系。還貸時(shí)間越長(zhǎng)，通行費(fèi)收取的越多;還貸時(shí)間越短，則通行費(fèi)就越少［2］。合理設(shè)定高速公路通行費(fèi)還有一些不可忽視的因素，如社會(huì)物價(jià)水平、中小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)承受能力等。此外，減少高速公路行政執(zhí)法人員的辦公開銷也是應(yīng)該注意的。

綜上所述，若想防范與規(guī)制偷逃高速公路通行費(fèi)的不法行為，需要從多方面著手。除了從立法、執(zhí)法和守法等方面加以完善之外，也要對(duì)高速公路通行費(fèi)的具體費(fèi)用進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，盡量從源頭上制止。但是，有利益驅(qū)使就會(huì)有不顧法律懲罰鋌而走險(xiǎn)的偷逃行為，因而防范治理偷逃高速公路通行費(fèi)是一個(gè)長(zhǎng)久的系統(tǒng)的工程。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、科技日益發(fā)達(dá)、法律漸趨完善的今天，通過(guò)高速公路廣大員工、公路交通部門、公安部門以及公民等多方協(xié)調(diào)配合，有效控制高速公路通行費(fèi)用的偷逃流失，切實(shí)維護(hù)公共利益，保持社會(huì)和交通秩序的長(zhǎng)久穩(wěn)定便指日可待［5］。

［1］康斌.高速公路通行費(fèi)漏收方式及對(duì)策分析［J］.中國(guó)交通信息產(chǎn)業(yè)，2009，(3).

［2］王兵.高速公路通行費(fèi)基本理論研究［J］.中國(guó)工程咨詢，2001，(2).

［3］鞠亞莉，段強(qiáng)峰.高速公路收費(fèi)管理的問(wèn)題及對(duì)策［J］.重慶交通學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2003，(1).

［4］祁芳.應(yīng)進(jìn)一步完善行政處罰裁量基準(zhǔn)制度［N］.中國(guó)工商報(bào)，2009－07－04.

［5］王國(guó)鋒.中國(guó)收費(fèi)公路規(guī)制研究［M］.北京:人民交通出版社，2007.