張 薈

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

淺析行政復(fù)議應(yīng)成為解決行政糾紛主渠道

張 薈

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

我國的行政復(fù)議制度有自身的優(yōu)勢(shì)，但由于定位偏差，優(yōu)勢(shì)并沒有完全發(fā)揮出來。行政復(fù)議制度的功能應(yīng)定位于解決行政糾紛。完善行政復(fù)議制度，也應(yīng)從這一定位著手，使其成為解決行政糾紛的主渠道。

行政糾紛；行政復(fù)議；功能定位；主渠道

社會(huì)糾紛從法律的角度劃分，可以分為私法糾紛和公法糾紛。私法糾紛是指平等主體之間的糾紛，公法糾紛包括憲法糾紛和行政糾紛。憲法糾紛涉及憲法實(shí)施過程中的糾紛，比如選舉糾紛、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的糾紛；行政糾紛指的是行政機(jī)關(guān)與公民、法人、社會(huì)組織之間的糾紛。目前在我國，社會(huì)糾紛集中反映在就業(yè)、社會(huì)保障、城市化改造中的土地征用、醫(yī)療等方面，也反映在因群眾對(duì)政府不信任、地區(qū)發(fā)展不均衡和城鄉(xiāng)差距而引發(fā)的一些沖突上。這些糾紛都涉及行政機(jī)關(guān)的行政行為或者行政規(guī)章制度。因此，行政糾紛是當(dāng)前最突出的糾紛，關(guān)于行政糾紛解決機(jī)制的研究是當(dāng)前最需要研究的課題。但作為行政糾紛解決機(jī)制的行政復(fù)議并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，所以有學(xué)者提出，我國的行政復(fù)議制度有自身的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)成為解決行政糾紛的主渠道。本文意欲對(duì)此作粗淺分析，以求教于學(xué)人。

一、解決社會(huì)糾紛的法治體系

在我國，解決社會(huì)糾紛的方式主要有以下幾種：

(一) 基層解決

基層解決的糾紛主要是沖突不大的日常生活糾紛，使用的解紛手段類似于理論上所稱的“私力救濟(jì)”、“自助”等，主要是依靠村里族長、老者、村干部的輩分、職位、地位、品德等社會(huì)優(yōu)勢(shì)加以解決。此類解決方式由于不涉及公權(quán)力，處理結(jié)果也不具有法律的強(qiáng)制力。但是，基層解決可以使得糾紛不至于擴(kuò)大化和沖突化，可以減少行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的壓力，最重要的是它在解決糾紛時(shí)主要運(yùn)用調(diào)解、勸解方式，這更有助于緩解糾紛當(dāng)事人的沖突情緒，減少“對(duì)抗性”。因此，小問題還是盡量在基層得到解決，比如學(xué)校等單位組織，都可以建立起自己的糾紛解決機(jī)制，讓問題在第一道防線就徹底得到解決。

(二) 政府部門解決

在當(dāng)今許多國家，行政機(jī)關(guān)在解決社會(huì)糾紛特別是行政糾紛過程中扮演著越來越重要的角色，尤其是涉及海關(guān)、稅收、鐵路等特定專業(yè)領(lǐng)域的糾紛，都要由擁有專業(yè)技術(shù)知識(shí)的行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為，才能更及時(shí)地得以解決。

英美法系國家主要是通過設(shè)置獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)分擔(dān)和解決民事和行政爭(zhēng)議，比如英國的裁判所制度和美國的“行政法官”制度。大陸法系國家雖然不像英美國家設(shè)立專門的行政機(jī)構(gòu)，但是他們?cè)O(shè)立的行政法院在解決行政爭(zhēng)議過程中所涉及的問題，無論從深度還是廣度上，都是英美國家司法機(jī)關(guān)無法比擬的。在我國，部門解決方式主要是指行政復(fù)議制度，具體講是指公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為，依照法定的程序向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)有爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行審查并做出決定的法律制度。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，我國的行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般設(shè)在政府法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)。《行政復(fù)議法》施行后，國務(wù)院和省級(jí)的法治工作機(jī)構(gòu)得以健全，在法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部都設(shè)有專門的行政復(fù)議處。

(三) 司法機(jī)關(guān)解決

將糾紛交由司法機(jī)關(guān)解決，也就是我們所說的“訴訟”，這和上述政府部門解決同屬于公力救濟(jì)方式。行政訴訟法實(shí)施以來，老百姓的法律意識(shí)不斷提高，他們從“厭訟”、不敢告、不知告到積極通過訴訟途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。特別是隨著地方城市化進(jìn)程加快，因土地征用、房屋拆遷、信息公開等引發(fā)的行政糾紛越來越多，全國各級(jí)法院審理了大量的行政訴訟案件，為我國行政訴訟法的實(shí)施和行政糾紛的解決做了大量卓有成效的工作。但是，司法具有消極性，法院是解決矛盾的“最后一道防線”，大量的社會(huì)糾紛應(yīng)該盡量在基層、政府機(jī)構(gòu)就解決掉，只有特別重大、沖突嚴(yán)重的糾紛才考慮訴訟解決。因此，對(duì)于糾紛的解決，基層解決和由政府機(jī)構(gòu)解決才是我們最應(yīng)該運(yùn)用好的機(jī)制。由于現(xiàn)在的社會(huì)糾紛多表現(xiàn)為行政糾紛，而基層解決只可解決一些民事糾紛，所以，完善行政復(fù)議制度，發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政糾紛中的作用，意義重大。

二、行政復(fù)議制度應(yīng)該成為解決行政糾紛的主渠道

應(yīng)松年在《法學(xué)論壇》發(fā)表的文章中提出“要充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)制、制度上的優(yōu)勢(shì)，完善我國的行政復(fù)議制度，使行政復(fù)議成為解決我國行政爭(zhēng)議的主渠道”[1]。筆者贊同這種觀點(diǎn)，并且認(rèn)為我國已具備使行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議主渠道的條件，依據(jù)如下。

(一) 明確的立法規(guī)定

訴訟制度之所以能成為解決糾紛的最后一道防線，成為人們尋求正義的最終選擇，就在于國家賦予了司法機(jī)關(guān)最高的審判權(quán)。行政機(jī)關(guān)并不是解決糾紛的當(dāng)然機(jī)關(guān)，不像法院是專門解決糾紛的。所以，行政機(jī)關(guān)就不能理所當(dāng)然地行使解決糾紛的權(quán)力。在我國，行政復(fù)議制度早在上世紀(jì)50年代就存在，散見于其他法律制度中。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)一直根據(jù)實(shí)際需要行使著解決糾紛的權(quán)力，但是，這種由行政機(jī)關(guān)來解決糾紛的權(quán)力并未獲得國家的認(rèn)可或正式授權(quán)，因而無法形成制度化的體系。直到1990的《行政復(fù)議條例》出臺(tái)，行政復(fù)議才有了專門的法律制度。不過人們一般認(rèn)為該條例只是與1989年的《行政訴訟法》配套的立法工程。但是不管如何，行政復(fù)議已經(jīng)從制度上有了立法依據(jù)。經(jīng)過近10年的實(shí)踐，1999年《行政復(fù)議法》頒布，行政復(fù)議成了真正意義上的專門法律制度，被正式確立為與行政訴訟平起平坐的一種獨(dú)立的法律制度。

因此，我國行政復(fù)議制度能夠作為一種重要的解決行政糾紛的手段是通過立法方式構(gòu)建的。

(二) 功能定位的轉(zhuǎn)變

我國關(guān)于行政復(fù)議方面的立法，主要有1990年頒布的《行政復(fù)議條例》、1999年頒布的《行政復(fù)議法》和 2007年頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》。三個(gè)法律文件雖然都是關(guān)于行政復(fù)議方面的立法，但它們的立法目標(biāo)不盡相同?！缎姓?fù)議條例》規(guī)定：“為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和有關(guān)法律，制定本條例?！薄缎姓?fù)議法》規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！薄缎姓?fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定：“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》，制定本條例?！比糠稍陉U釋各自的立法功能時(shí)所用的關(guān)鍵詞語依次由“維護(hù)和監(jiān)督”、“防止和糾正”、“保護(hù)”轉(zhuǎn)為“防止和糾正”、“保護(hù)”、“保障和監(jiān)督”，再轉(zhuǎn)為“解決行政爭(zhēng)議”、“建設(shè)法治政府”、“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”。由此我們可以看出，行政復(fù)議制度的立法目的已由“內(nèi)部監(jiān)督”轉(zhuǎn)為“解決行政爭(zhēng)議”。當(dāng)然，這種變化不是一蹴而成的，更是基于現(xiàn)實(shí)的需要。2006年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》。2007的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》立法目標(biāo)的轉(zhuǎn)化正式回應(yīng)了這一意見，重新詮釋了行政復(fù)議制度的功能，將行政復(fù)議主要定位在“解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾”上?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》是《行政復(fù)議法》的下位法，在上位法律還沒有修改的情形下通過下位法修改立法目的，這是立法的“創(chuàng)新”，是基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的迫切需要，是大膽的，也是進(jìn)步的。

行政復(fù)議制度是“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督”的產(chǎn)物，因此關(guān)于行政復(fù)議制度的功能定位之爭(zhēng)①一直存在。因?yàn)椤肮俟傧嘧o(hù)”，官民矛盾突出，行政復(fù)議制度“自我監(jiān)督”功能經(jīng)常“流產(chǎn)”。為了繼續(xù)發(fā)揮行政復(fù)議制度的價(jià)值，它的功能理應(yīng)由“內(nèi)部控權(quán)”轉(zhuǎn)為“外部保權(quán)”。許多學(xué)者如應(yīng)松年教授不斷呼吁，行政復(fù)議制度的功能應(yīng)定位于解決行政爭(zhēng)議，行政復(fù)議要成為解決行政爭(zhēng)議的最主要渠道。

(三) 具體的優(yōu)勢(shì)

行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議方面具有十分重要的地位和意義。行政復(fù)議制度的行政性和準(zhǔn)司法性雙重特征，決定了它與行政訴訟制度的差異，也顯示了自身的優(yōu)勢(shì)：

1. 專業(yè)性

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，涉及專業(yè)性、技術(shù)性的社會(huì)糾紛不斷增加，如產(chǎn)品質(zhì)量糾紛、交通事故糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、工傷補(bǔ)償糾紛、環(huán)境糾紛等。這些糾紛雖然有些屬于民事糾紛，但都與一定的行政機(jī)關(guān)有關(guān)。因?yàn)橹挥行姓C(jī)關(guān)才擁有各個(gè)行業(yè)的專家、技術(shù)人員，而法官無法在很短的時(shí)間內(nèi)精確把握如此多的專業(yè)知識(shí)，所以，行政機(jī)關(guān)最適合解決此類糾紛。而且，對(duì)于不當(dāng)?shù)男姓袨椋姓C(jī)關(guān)運(yùn)用復(fù)議制度可以撤銷也可以變更，而法院只能撤銷。

2. 高效性

行政復(fù)議程序相對(duì)行政訴訟程序更為簡(jiǎn)單、易操作。訴訟程序開啟之后，雙方當(dāng)事人“對(duì)抗性”情緒比較高，同時(shí)會(huì)產(chǎn)生巨大的心理負(fù)擔(dān)，尤其訴訟程序時(shí)間跨度較長，不利于糾紛的迅速解決，當(dāng)事人不能及時(shí)獲得救濟(jì)，這些都是不和諧因素。相比訴訟，行政復(fù)議制度擁有專業(yè)人員和處理糾紛的簡(jiǎn)易程序，可以精準(zhǔn)地把握問題，短時(shí)間內(nèi)把糾紛解決。

3. 低費(fèi)用

相比訴訟，復(fù)議制度的另一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是其低廉的費(fèi)用，而且很多案件是不收費(fèi)的。訴訟制度由于需要尋求具有專業(yè)知識(shí)的律師協(xié)助，訴訟成本因此增加。

值得一提的是，行政復(fù)議制度相比訴訟制度在解決行政糾紛上雖有一定的優(yōu)勢(shì)，但我們并不否定訴訟制度的地位。我們認(rèn)為兩種制度都是解決糾紛的重要途徑，我們的目的在于探尋更能被大眾接受的解決特定糾紛的方式，使得糾紛解決方式之間得以互相彌補(bǔ)、互相銜接，更好地服務(wù)于和諧社會(huì)。

三、完善我國的行政復(fù)議制度

復(fù)議制度是一種行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的制度，“自己做自己的法官”所帶來的不公正性是其與生俱來的弊病。這是民眾不信任行政復(fù)議、復(fù)議案件數(shù)量不多、行政復(fù)議制度難以發(fā)揮作用的根本原因。行政復(fù)議制度在運(yùn)行過程中，如果以“自我糾錯(cuò)”為主要目標(biāo)，那么它更強(qiáng)調(diào)上下級(jí)的內(nèi)部行政行為，更強(qiáng)調(diào)解決糾紛的效率；而如果以“解決行政糾紛”為主要目標(biāo)，那么它的目標(biāo)就旨在解決外部行為，是一種“準(zhǔn)司法”行為，更強(qiáng)調(diào)解決糾紛的程序要求，強(qiáng)調(diào)公平、公正。因此，完善行政復(fù)議制度，讓其發(fā)揮解決行政糾紛的主渠道作用，就必須從符合立法目的的角度著手，明確復(fù)議制度的功能定位。

(一) 擴(kuò)大案件受理范圍

在以監(jiān)督與糾錯(cuò)為主導(dǎo)的功能下，行政復(fù)議審查的對(duì)象是具體行政行為的合法性。行政復(fù)議的主導(dǎo)功能改變之后，審查對(duì)象也應(yīng)有相應(yīng)轉(zhuǎn)變。有學(xué)者提出，在復(fù)議案件范圍上可以突破或者淡化具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，以符合行政爭(zhēng)議為受理標(biāo)準(zhǔn)[2]，如行政合同爭(zhēng)議、行政指導(dǎo)爭(zhēng)議、行政事實(shí)爭(zhēng)議都可以納入行政爭(zhēng)議范圍中來。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議既然具有專業(yè)性強(qiáng)、效率性高等優(yōu)點(diǎn)，而且程序簡(jiǎn)便，受理案件的范圍應(yīng)該比行政訴訟寬泛，理應(yīng)以保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益為宗旨。所以，除法律另有規(guī)定外，凡行政機(jī)關(guān)影響公民權(quán)利的作為或不作為都應(yīng)納入可復(fù)議范圍。

(二) 加強(qiáng)行政復(fù)議人員的獨(dú)立性

作為裁判糾紛的主體，最基本的條件是要具有獨(dú)立性。正如威廉·韋德所說，在行政法上自然公正是一個(gè)界定完好的概念，它包括程序的兩項(xiàng)根本規(guī)則：一個(gè)人不能在自己的案件中作法官；人們抗辯必須公正地聽取……它們是如此的普遍，如此之“自然”，以至于不限于司法權(quán)。它們同樣適用于行政權(quán)[3]95。但是，我國行政復(fù)議的主體，要么與行政行為的做出者重合，要么是其上級(jí)主管部門，這樣的設(shè)置明顯違反“自然公正”原則，公正性很難得以保證。

有學(xué)者主張，我國應(yīng)像英美法系國家一樣設(shè)置獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不可能是空中樓閣，必然還屬于行政機(jī)關(guān)，必然還存在相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的行政關(guān)系，所以，“不中立”的怪圈依然會(huì)存在。真正需要獨(dú)立的是審理案件的人員。只要保證辦案人員在辦案中能夠排除不相干因素的干擾，包括權(quán)力和人情的干擾等，保證他們不偏私、不歧視，行政復(fù)議的公正性一定可以明顯提高。所以，在人員的配備上，我們可以學(xué)習(xí)臺(tái)灣地區(qū)的做法，即適當(dāng)吸收社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家等人員，由他們組成行政復(fù)議團(tuán)體專職行政復(fù)議，以利于公正審理。

(三) 進(jìn)一步完善程序規(guī)則

如果行政復(fù)議制度的主導(dǎo)目標(biāo)定位于“解決行政爭(zhēng)議”，那么程序方面應(yīng)該更貼近于專門解決糾紛的司法制度。筆者認(rèn)為，我國的行政復(fù)議制度在已有的程序基礎(chǔ)上，可以增加以下幾點(diǎn)：

1. 公開原則

除國家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，凡當(dāng)事人要求的或復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)公開審理的案件，都應(yīng)公開審理。公開原則是確保行政復(fù)議權(quán)合法、公正行使的基本條件，也是防止復(fù)議權(quán)濫用的最好手段。這一原則主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即行政復(fù)議過程公開和行政信息公開[4]420。但這兩點(diǎn)在現(xiàn)行的行政復(fù)議制度中都未很好地得以體現(xiàn)，如書面審理的方式削弱了復(fù)議過程的透明度；在信息公開方面，復(fù)議機(jī)關(guān)也往往以保密等為理由剝奪了當(dāng)事人查閱卷宗、證據(jù)的權(quán)利。任何壞事都是在黑暗中干出來的，《政府信息公開條例》實(shí)施之后，其他相應(yīng)制度包括行政復(fù)議制度也應(yīng)積極配套貫徹執(zhí)行，以利于行政機(jī)關(guān)更好地行使行政管理權(quán)，保護(hù)相對(duì)人權(quán)益。

2. 完善復(fù)議決定中的程序規(guī)定

行政復(fù)議制度作為具有“準(zhǔn)司法”特征的糾紛解決制度，雖然程序簡(jiǎn)單，但必須保證公正所包含的基本程序規(guī)定。只有以看得見的程序辦案，才能使相對(duì)人心甘情愿地接受裁判結(jié)果。所以，完善復(fù)議決定中的程序規(guī)定，也是完善行政復(fù)議制度的重要一環(huán)。這里特別強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議決定的書寫要符合特定的程序性規(guī)定。我們知道，行政訴訟的裁判文書都要明確闡述裁判理由，告知相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，但這一做法在行政復(fù)議決定中很少體現(xiàn)。實(shí)際上，說明復(fù)議決定的理由是行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)范圍內(nèi)的義務(wù)，同時(shí)也是滿足相對(duì)人知情權(quán)的需要。向相對(duì)人告知權(quán)利，特別是告知相對(duì)人繼續(xù)救濟(jì)的方式和期限等，應(yīng)是復(fù)議制度的重要程序。另外，回避等程序規(guī)定在復(fù)議制度中也應(yīng)有所體現(xiàn)。

注釋：

① 關(guān)于行政復(fù)議定位之爭(zhēng)，目前存在行政說、司法說和行政司法說三種觀點(diǎn)。具體參見鄭英龍的《從行政復(fù)議的價(jià)值定位看我國行政復(fù)議制度的缺陷》（《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第6期）。

[1]應(yīng)松年．把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國解決行政爭(zhēng)議的主渠道[J]．法學(xué)論壇，2011(9)．

[2]王周戶．行政復(fù)議的功能應(yīng)當(dāng)是解決糾紛[J]．行政管理改革，2011(9)．

[3][英]威廉·韋德．行政法[M]．徐炳，等譯．北京：中國大百科全書出版社，1997．

[4]姜明安．行政法與行政訴訟法[M]．北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2007．

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕

D922.1

：A

：1006-5261(2012)03-0060-03

2011-11-05

張薈（1986―），女，江蘇南京人，碩士研究生。